Понятие бюджетного процесса и его участники

Бюджетный процесс, как и любой юридический процесс, представляет со­бой деятельность, обеспечивающую реализацию соответствующих материаль­но-правовых норм. Он выполняет служебную роль по отношению к материаль­ному бюджетному праву.

Бюджетный процесс осуществляется на всех уровнях бюджетной системы страны. В связи с этим основы его регулирования заложены в БК РФ (часть третья), а особенности определяются в нормативных актах субъектов Федера­ции и муниципальных образований.

Легальное понятие бюджетного процесса закреплено в статье 6 БК РФ, со­гласно которой это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов, и бюджетов государственных внебюджетных фон­дов, а также по контролю за их исполнением.

Очевидно, что понятие бюджетного процесса сформулировано путем ука­зания составляющих его элементов (групп отношений). Однако их сплошное перечисление в БК РФ не позволяет четко определить структуру этого процес­са. Традиционно бюджетный процесс делится на четыре стадии:

1) стадия составления проекта бюджета и проекта акта о бюджете. На этой стадии бюджет формируется как единый сбалансированный финансо­вый план, комплексный финансовый документ, имеющий правовую форму;

2) стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета и акта о бюджете. Здесь составленный финансовый план приобретает общеобяза­тельную силу и обретает правовую форму;

3) стадия исполнения бюджета и акта о бюджете.

4) стадия подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполне­нии бюджета и акта о бюджете. На данной стадии бюджет получает официальный статус исполненного или неисполненного.

Из перечисленных стадий видно, что бюджетный процесс обслуживает создание бюджета на очередной финансовый год, обеспечивает его реализа­цию, а затем определяет порядок сопоставления результатов такой реализации с запланированными показателями. Указанные четыре стадии образуют в сово­купности так называемый бюджетный цикл.

Перечисленные стадии составляют сердцевину бюджетного процесса. Од­нако кроме них могут быть выделены отдельные специальные производства, которые также обслуживают реализацию материальных бюджетно-правовых норм.

Под бюджетным процессуальным производством следует понимать структурное подразделение юридического процесса, представляющее собой совокупность процессуальных отношений, характеризующихся особой на­правленностью, а также специфическими средствами и способами их реа­лизации.

В настоящее время следует выделять следующие производства:

- контрольное производство, представляющее собой последующий госу­дарственный и муниципальный финансовый контроль, осуществляемый исполнительными и контрольно-счетными органами. Эта деятельность ре­гулируется статьей 266-270 БК РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами;

- производство по изменению бюджетных показателей по времени сов­падает со стадией исполнения бюджета. Однако по характеру оно ближе к стадиям составления, рассмотрения и утверждения бюджета, ибо здесь со­ответствующие органы разрабатывают и утверждают изменения, вносимые в те или иные бюджетные показатели. Нормы этого производства сгруппи­рованы в главе 23, а также в статьях 228-234 БК РФ;

- производство по применению мер принуждения за нарушение бюджет­ного законодательства. Выделение этого производства стало возможным в связи с закреплением в части четвертой БК РФ составов бюджетных пра­вонарушений и мер принуждения за их совершение.

Таким образом, бюджетный процесс представляет собой сложную дея­тельность, которая всесторонне обеспечивает реализацию актов о бюджете на очередной финансовый год.

В бюджетный процесс вовлечено значительное число участников. Их пе­речень дан в статье 152 БК РФ, а полномочия закреплены в статьях 153-163 Ко­декса. К участникам бюджетного процесса относятся следующие субъекты:

1) Президент РФ. Он разрабатывает бюджетное послание, в котором опре­деляется бюджетная политика на очередной финансовый год. Кроме того, Президент РФ подписывает и обнародует федеральный закон о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год. Следует отметить, что подоб­ными полномочиями обладают главы субъектов РФ и муниципальных об­разований в отношении региональных и местных бюджетов;

2) законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления. Данные органы от имени соответствующих общественно-территориальных образований рассматривают и утверждают бюджеты, а также отчеты об их исполнении. Кроме того, они вправе осу­ществлять государственный и муниципальный контроль в бюджетной сфе­ре (ст. 265 БК РФ);

3) исполнительные органы государственной власти и местного само­управления. Основная задача этих органов сводится к составлению проек­тов бюджетов, а также к их исполнению. Помимо этого исполнительные органы осуществляют государственный и муниципальный контроль в бюджетной сфере (ст. 266-270 БК РФ);

4) органы денежно-кредитного регулирования. К указанным органам БК РФ относит ЦБ РФ (ст.151 БК РФ), призванный совместно с Правительст­вом РФ разрабатывать основные направления денежно-кредитной полити­ки, которые используются при составлении и утверждении бюджетов. Кроме того, именно в ЦБ РФ открываются счета всех бюджетов;

5) органы государственного и муниципального финансового контроля.

6) главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств - органы государственной власти и ор­ганы местного самоуправления, имеющие право распределять средства со­ответствующего бюджета по подведомственным распорядителям и полу­чателям бюджетных средств, а также наиболее значимые федеральные бюджетные учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации. Перечень главных распорядителей феде­рального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 24 БК РФ), а региональных и местных бюджетов - исполнительными органами субъектов РФ и муниципальных образований (п. 3 ст. 25 БК РФ). Реально состав главных распорядителей бюджетных средств можно найти в ведомственной структуре расходов соответствую­щего бюджета на очередной финансовый год.

Функции главного распорядителя указаны в статье 158 БК РФ. Ос­новная из них - распределение бюджетных средств по нижестоящим рас­порядителям и получателям (путем направления уведомлений о бюджет­ных ассигнованиях, лимитов бюджетных обязательств, а также путем их последующей корректировки). Кроме того, главному распорядителю при­надлежат контрольные полномочия в отношении нижестоящих распоряди­телей и получателей, т.е. он осуществляет ведомственный финансовый контроль. Немаловажным является полномочие главного распорядителя по представлению в судах казны, а также по его участию в исполнительном производстве (п. 10 ст. 158 БК РФ).

Распорядители бюджетных средств - это органы государственной власти или органы местного самоуправления, имеющие право распреде­лять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

7) получатели бюджетных средств. Согласно статье 162 БК РФ к ним от­носятся бюджетные учреждения и иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий финансовый год. Именно получатели бюджетных средств осуществляют непосредственное расходование бюджетных средств, соблюдая при этом их целевое назначение. Права и обязанности получателей бюджетных средств определены в статье 163 БК РФ.

Сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета ведется Федеральным казначейством.

Статья 152 БК РФ называет и других участников бюджетного процесса, ими являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и т.п.

7.2.