Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации

Центральное место в финансовой системе России, как и любого другого государства, занимает бюджет. Во всяком государстве он существует не иначе как в правовой форме. В связи с этим о бюджете можно говорить в экономиче­ском и юридическом аспектах.

В экономическом аспекте бюджет - это «форма образования и расходова­ния фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ).

В юридическом аспекте бюджет есть финансовый план, утверждаемый со­ответствующим законодательным (представительным) органом в форме закона или правового акта представительного органа муниципального образования. В связи с этим в юридическом смысле бюджет представляет собой финансово­плановый акт или закон (постановление).

Федеративное устройство российского государства, а также наличие сис­темы местного самоуправления объективно породили существование на терри­тории РФ целой системы бюджетов. Научное описание бюджетной системы осуществляется при помощи категории «бюджетное устройство». Бюджетное законодательство РФ не дает понятия «бюджетное устройство». Однако раздел 1 БК РФ называется «Бюджетное устройство Российской Федерации». Исходя из анализа этого раздела, а также опираясь на выводы финансово­правовой науки можно утверждать, что понятие бюджетного устройства вклю­чает три элемента:

1) структуру бюджетной системы РФ;

2) бюджетную классификацию РФ;

3) принципы бюджетной системы РФ.

1. Согласно статье 10 БК РФ бюджетная система РФ является трехуров­невой. Первый уровень образуют федеральный бюджет и бюджеты государст­венных внебюджетных фондов. Второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Третий уровень - местные бюджеты. При этом в рамках данного уровня бюджеты под­разделяются на два подуровня. Первый подуровень образуют бюджеты муни­ципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга.

Как следует из вышеотмеченного, в бюджетную систему РФ включаются не только федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. К числу последних относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Феде­ральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Включение этих фондов в бюджетную систему обусловлено тем, что расходы государственных внебюджетных фондов обеспечиваются в значительной части федеральным бюджетом.

Все бюджеты в бюджетной системе РФ составляются на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декаб­ря. При этом федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов утверждаются в форме законов, а местные бюджеты - в форме правового акта представительного органа местного само­управления.

Согласно БК РФ (ст. 14, 15, 16), а также ГК РФ (ст. 214, 215) федеральный бюджет находится в собственности Российской Федерации, бюджет субъекта РФ - в собственности субъекта РФ, а местный бюджет - в собственности муни­ципального образования. Федеральный бюджет является составной частью каз­ны РФ, бюджет субъекта РФ входит в казну субъекта РФ, а местный бюджет - в казну муниципального образования.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты служат для исполнения расходных обяза­тельств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 14, 15, 16). Иными словами, целью всякого бюджета является выделение средств физическим, юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления и т.д., предусмотренных законами, иными норматив­ными правовыми актами, договорами, соглашениями.

Бюджет как финансовый план соответствующей территории, принимае­мый в форме закона или правового акта представительного органа местного самоуправления, следует отличать от консолидированного бюджета.

Консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней бюджет­ной системы на соответствующей территории. Он дает информацию обо всех доходах и расходах территории и используется в целях анализа, расчетов, про­гнозирования. Этот бюджет не утверждается в форме закона или иного норма­тивного правового акта. Следовательно, он не способен порождать, прекращать или изменять права и обязанности Российской Федерации, субъекта РФ и му­ниципального образования. Консолидированный бюджет муниципального рай­она представляет собой бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муници­пального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюдже­тами) (ст. 14 БК РФ).

Консолидированный бюджет субъекта РФ включает в себя бюджет субъ­екта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (ст. 15 БК РФ).

Консолидированный бюджет Российской Федерации представляет собой федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ

(без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключе­нием бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов) (ст. 16 БК РФ).

2. Все бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов), имеют единую структуру, определенную бюджетной классификацией.

Бюджетная классификация - это группировка доходов, расходов и ис­точников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, видов государственного (муниципального) долга и государст­венных (муниципальных) активов, используемая для составления и испол­нения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы РФ (ст. 18 БК РФ).

Бюджетная классификация выполняет несколько функций. Во-первых, она обеспечивает единство бюджетной системы РФ.

Основные положения о бюджетной классификации закреплены в гл. 4 БК РФ. Более детально ее состав определяется Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» (в ред. 2016 г. № 115-ФЗ).

Бюджетная классификация включает в себя:

а) классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

б) три классификации расходов бюджетов:

- функциональную;

- экономическую;

- ведомственную;

в) две классификации источников финансирования дефицитов бюджетов:

- источников внутреннего финансирования дефицитов всех бюдже­тов;

- источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

г) две классификации видов долгов:

- видов государственных внутренних долгов всех бюджетов;

- видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов РФ.

Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюд­жетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывает­ся на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования до­ходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Классификация доходов бюджетов РФ включает в себя код администратора по­ступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, про­граммы (подпрограммы) и коды экономической классификации доходов.

Функциональная классификация расходов бюджетов является группиров­кой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федера­ции и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и решение вопросов местного значения, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления, на финансиро­вание осуществления отдельных государственных (муниципальных) полномо­чий, передаваемых другим уровням власти. Функциональная классификация содержит четыре уровня детализации расходов бюджетов: разделы, подразде­лы, целевые статьи расходов и виды расходов. В соответствии с функциональ­ной классификацией выделяются расходы на оборону, на национальную безо­пасность и правоохранительную деятельность, на национальную экономику, на жилищно-коммунальное хозяйство, на охрану окружающей среды, на образо­вание и т.д.

Экономическая классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию. Эконо­мическая классификация включает в себя три уровня: группы, статьи и подста­тьи расходов. Среди расходов бюджетов в соответствии с экономической клас­сификацией выделяют, например, расходы на оплату труда, на оплату услуг, связи, на оплату коммунальных услуг и т.д.

Ведомственная классификация расходов является группировкой расходов бюджета и отражает распределение бюджетных средств по главным распоряди­телям средств соответствующего бюджета.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов является группировкой заемных средств, привлекаемых Правитель­ством РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в валюте Российской Федерации для финансирова­ния дефицитов, соответствующих бюджетов.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов феде­рального бюджета и бюджетов субъектов РФ является группировкой заем­ных средств, привлекаемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации в иностранной валюте для финансирования дефи­цитов соответствующих бюджетов.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Фе­дерации и субъектов РФ, видов муниципального долга является группировкой долговых обязательств Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Классификация видов государственных внешних долгов Российской Феде­рации и субъектов РФ, а также государственных внешних активов Россий­ской Федерации является группировкой государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с законодательством РФ.

Бюджетная система построена на основе ряда принципов (ст.29-38 БК РФ). Принципы бюджетной системы имеют непосредственно практическое значе­ние, ибо являются ориентиром в ходе правоприменительной деятельности, а также толкования нормативных правовых актов. Принципами построения бюджетной системы РФ являются:

- принцип единства, реализация которого обеспечивается единой право­вой базой, использованием единой бюджетной классификации и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного про­цесса, единой экономической и налоговой политикой, единым порядком финансирования бюджетов всех уровней;

- принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджет­ной системы, что означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации и органами местно­го самоуправления. Данный принцип положен в основу системы межбюд­жетных отношений, основной проблемой которой до настоящего времени остается создание оптимального варианта разграничения расходных пол­номочий, а также разграничения налоговых полномочий и доходных ис­точников между уровнями бюджетной системы. В современных условиях на региональные и местные бюджеты возложены многочисленные обяза­тельства не обеспеченные источниками финансирования. В результате ор­ганы власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют возмож­ности обеспечить сбалансированность своих бюджетов. Вследствие этого практика реализации данного принципа требует дальнейшего совершенст­вования и доработки;

- принцип самостоятельности бюджетов, означающий право органов власти субъектов РФ и органов власти местного самоуправления самостоя­тельно осуществлять бюджетный процесс и самостоятельно, не выходя за рамки Бюджетного кодекса, определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источников покрытия дефицитов бюджетов. Также данный принцип находит свое подтверждение в наличие у каждого бюджета собственных доходных источников, недопустимости изъятия до­ходов соответствующих бюджетов в другие бюджеты. Данный принцип реализуется в динамической взаимосвязи с принципом единства бюджет­ной системы;

- принцип полноты, означающий, что в каждом звене бюджетной систе­мы доходы и расходы должны отражаться в полном объеме. Исторически данный принцип был нацелен на борьбу с различного рода «черными кас­сами», что в современных условиях означает невозможность финансиро­вания бюджетных расходов за счет денежных средств, не учтенных в до­ходной части бюджетов;

- принцип сбалансированности бюджетов, означающий необходимость соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему его доходов с учетом источников финансирования дефицита бюджета;

- принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Суть данного принципа состоит в том, что получатели бюджет­ных средств должны исходить из необходимости достижения заданных ре­зультатов с использованием наименьшего объема средств. Эффективность предполагает достижение наилучшего результата с использованием опре­деленного бюджетом объема средств. Соблюдение данного принципа со­ставляет предмет государственного контроля. На практике этот принцип реализуется в частности через проведение конкурсов при размещении го­сударственных и муниципальных контрактов, предполагающих закупки товаров, оплату оказанных услуг и превышающих сумму в 2000 МРОТ;

- принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и источников финансирования бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов и средств, пе­реданных на целевой основе из вышестоящих бюджетов (субвенции, суб­сидии);

- принцип гласности, требующий публикации утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении, а также означающий открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия про­ектов бюджета, за исключением секретных статей федерального бюджета (перечень сведений составляющих государственную тайну содержится в Законе РФ «О государственной тайне»);

- принцип достоверности, означающий правдивость и надежность бюд­жетных показателей. Несоблюдение данного принципа неизбежно приво­дит к перекосам в финансировании тех или иных направлений бюджетных расходов, серьезным перекосам в сфере публичных финансов и денежного обращения;

- принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, тре­бующий обязательного указания направления расходования средств, полу­чаемых конкретными бюджетополучателями. Данный принцип позволяет гарантировать финансирование именно тех расходов, которые были при­знаны общественно значимыми при утверждении соответствующих бюд­жетов. Контроль исполнения данного принципа является одним из важ­нейших направлений государственного и муниципального контроля.

6.2.