V.3.3. Возмещение ущерба
Международное принуждение к возмещению ущерба окружающей среде требует значительных усилий со стороны экспертов, поскольку ряд основополагающих вопросов не имеет однозначного закрепления в праве и, следовательно, решения.
Во временных правилах процедуры рекламаций Комиссии ООН по компенсациям (приложение к решению Совета управляющих № 10, ст. 31)390 указаны четыре источника законодательства, применяемого членами Комиссии: резолюции Совета Безопасности ООН, имеющие отношение к вопросу; критерии, установленные Советом управляющих; подобные решения Совета Управляющих и "другие уместные правила международного права".
Три первых источника определены достаточно четко. Однако для рассмотрения специфических вопросов конкретного дела они могут дать только общие ориентиры.
На вопросы, касающиеся возмещения ущерба, причиненного окружающей среде, и компенсации истощения природных ресурсов ответ должен дать четвертый источник.
Согласно ст. 38 Статута Международного Суда391 "1. Суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет: а) международные конвенции, как общие, так и специальные, устанавливающие правила, определенно признанные спорящими государствами; Ь) международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; с) общие принципы права, признанные цивилизованными нациями; d) с оговоркой, указанной в статье 59, судебные решения и доктрины наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций в качестве вспомогательного средства для определения правовых норм".
Перечисленных источников недостаточно для оценки размера ущерба, выработки механизма и осуществления компенсации. Необ-
390 Принято Советом управляющих Комиссии ООН по компенсациям на 6 сессии 27 заседания, состоявшейся 26 июня 1992 г.
UN Doc. S/AC.26/1992/10.391 Статут Международного Суда. http://www.un.org/russian/documen/basic- doc/statut.htm.
ходимые юридические положения могут содержать (а) международные соглашения, не применимые к конкретной рекламации, но регулирующие схожие вопросы, например, документы международного гуманитарного права и о правах человека; (Ь) нормы обычного права, касающиеся других, но близких областей международного права, в частности, по вопросам ответственности и (с) акты сответствую-щих международных организаций и конференций, включающих прежде всего ЮНЕП, ИМО, другие учреждения ООН, а также источники мягкого права: Стокгольмская Декларация, Проект Принципов поведения в области окружающей среды для руководства государств в охране и гармоничном использовании природных ресурсов, доступнных двум или более государствам ЮНЕП (1978), Всемирная хартия природы (1982) и документы Конференции по окружающей среде и развитию в Рио-де- Жанейро (1992). Кроме того, возможно использовать внутреннее законодательство ряда стран, включая, в частности, законы географически близких государств.
Другие глобальные и региональные соглашения также могут иметь отношение к конкретной ситуации и соответственно быть применимы по аналогии. "Двусторонние соглашения также могут служить в качестве источника вдохновения" экспертов[365].
Статья 38 (1) (а) Статута Международного Суда гласит, что при решении дела применяются: "международные конвенции как общие, так и специальные, устанавливающие нормы, определенно признанные спорящими государствами".
В рамках lex contractus это определение не точно. Венская конвенция о праве международных договоров (1969) предлагает более приемлемый подход: "договором является международное соглашение, заключенное между государствами в письменном виде и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования" (ст.2).
Согласно этому определению, соглашение между двумя государствами, основанное на внутреннем праве, является не договором, а контрактом (например, соглашение между двумя государствами о продаже земли под строительство посольства или контракт на продажу пшеницы). Если соглашение основано на международном праве, оно является договором (например, государственный кредит).
По делу Англо-иранской нефтяной компании (Anglo-Iranian Oil Со, 1929) Международный Суд подчеркнул разницу между коммерческим соглашением и договором. Данный спор возник из-за национализации англо-иранской нефтяной компании Иранским Правительством.
Осуществляя дипломатическую защиту своих граждан, Великобритания начала спор, заявив, что Иран взял на себя определенные договорные обязательства на базе соглашения, подписанного Иранским Правительством с англо-персидской нефтяной компанией в 1933 году. С точки зрения Великобритании, это соглашение имело двойной характер: концессионный контракт между Иранским Правительством и Компанией и договор между двумя правительствами.
Международный Суд постановил следующее: "Суд не согласен с тем, что контракт, подписанный между Иранским Правительством и англоперсидской нефтяной компанией имеет двойной характер. Это не более чем концессионный контракт между правительством и иностранной корпорацией. Правительство Соединенного Королевства не является стороной контракта; не существует частного контракта между Правительством Ирана и Правительством Соединенного Королевства (-) Документ, несущий подписи представителей Иранского Правительства и Компании имел единственную цель:
цель регулирования отношений между Правительством и Компанией в отношении концессии. Он никоим образом не регулирует отношения между двумя правительствами"[366] [367].
По делу фабрики Хорзов (Chorzow factory case, 1927,1928) Международный Суд установил, что "репарация должна насколько возможно устранить последствия нарушения и восстановить ситуацию, которая бы существовала, если нарушение не было бы совершено".
Поскольку восстановление status quo обычно невозможно или не представляется возможным после наступления вредных последствий для окружающей среды, то необходим поиск других средств для удовлетворения интересов394
пострадавших сторон .
Компенсация - это обычная форма восстановления, когда реституция в натуре не возможна. Существуют исключения, предусматривающие вместо или дополнительно к денежной компенсации предоставление преимуществ пострадавшей стороне в компенсацию за понесенный ущерб. Например, предоставление привилегий во внутренних водах (Соглашение с Финляндией о пограничных водотоках от 24.04.64, ст. 5).
Восстановительные меры скорее должны быть нацелены прежде всего на то, чтобы восстановить экологически значимые функции, чем на воссоздание ранее существовавших условий.
Такой подход позволяет установить основы оценки степени надлежащего восстановления. Особенно сложно, а иногда невозможно определить качество и особенности окружающей среды до причинения ущерба. Меры же по восстановлению должны носить экономически эффективный характер.
В связи с необходимостью определения точки отсчета появляется вопрос о том, должно ли прошлое состояние окружающей среды быть охарактеризовано строго по физическим и биологическим показателям, или с точки зрения использования ресурсов. Второй подход может оказаться дешевле и проще в реализации, но он не учитывает значение редких или уникальных ресурсов, или ресурсов, находящихся в юрисдикции одного государства.
Глубина оценки ущерба\'окружающей среде, состоянию здоровья населения должна также быть обоснованной.
Кодекс поведения при аварийном загрязнении трансграничных внутренних вод, принятый Европейской экономической комиссией на её 45-й сессии (1990) решением С (45), устанавливает обязанности государств по оценке и компенсации ущерба (раздел XV):
1. Странам следует добиваться, чтобы их национальное законодательство обеспечивало оперативную и надлежащую компенсацию ущерба, причиняемого аварийным загрязнением трансграничных внутренних вод, в соответствии с положениями настоящего Кодекса.
2. При аварийном загрязнении трансграничных внутренних вод заинтересованным странам следует за счет виновника загрязнения принимать все необходимые меры по оценке фактического и потенциального ущерба, как это предусмотрено в приложении Н. Заинтересованным странам следует, насколько это возможно, сотрудничать в оказании взаимопомощи по оценке ущерба, а также в целях согласования методов, критериев и процедур проведения такой оценки.
Приложение "Н" (эйч) Кодекса озаглавлено "Оценка ущерба". В соответствии с его положениями "физическая и денежная оценка ущерба, причиняемого аварийным загрязнением трансграничных внутренних вод, должна включать 10 элементов:
a) обзор справочных данных по сброшенным загрязнителям;
b) анализ почв, гидрологических и экологических условий, оказывающих влияние на возникновение и распространение загрязнения;
c) оценка перемещения загрязнителей с учетом концентрации, времени, места, вида экологической среды и химико-биологических изменений, происходящих с течением времени в ареале загрязнения;
d) изучение подвергшихся загрязнению трансграничных внутренних вод и связанных с ними экосистем, а также прилегающих охранных зон забора питьевой воды; зон подпитки водоносных горизонтов и других уязвимых водных объектов, которым может быть нанесен ущерб;
e) оценка последствий для использования трансграничных внутренних вод, в частности в бытовом секторе, сельском хозяйстве, промышленности и для целей отдыха;
f) анализ возможного взаимодействия загрязнителей;
g) мониторинг и анализ качества воды и донных отложений с точки зрения концентрации загрязнителей и нагрузки;
h) экотоксикологические обзоры, включая анализ на основе биомониторинга и изучение микроскопических растений;
i) оценка ущерба, причиняемого принимаемыми после аварии мерами, включая меры по локализации и восстановлению;
j) оценка расходов на мониторинг и восстановительные работы, а также на мероприятия по предупреждению распространения аварийного загрязнения трансграничных внутренних вод, сведению к минимуму ущерба и охране населения и окружающей среды от пагубных последствий.
Из-за комплексности вопроса предложить универсальную методику оценки ущерба в настоящее время не представляется возможным.
Мы пытаемся предложить лишь наиболее общие подходы, один из которых возможно взять за основу в конкретной ситуации. Одним из способов оценки ущерба является оценка повреждённого ресурса в рыночных ценах. Рекреационную ценность возможно измерить на основе транспортных затрат людей. Такая оценка также возможна по добавленной стоимости объектов частной собственности.
Что касается оценки неиспользуемых ресурсов, то подходящих методов известно немного.
Одним из них является так называемая методология оценки контингентом (Си-Ви-Эм - contingent valuation methodology), которая заключается в проведении опроса населения о том, на сколько люди согласны были бы больше платить налогов, чтобы окружающая среда не понесла конкретного ущерба.
Итальянский закон от 08.07.86 № 389, касающийся учреждения Министерства охраны окружающей среды, устанавливает, что "судья в случаях, когда точная количественная оценка ущерба невозможна, назначает сумму, равноценную серьезности индивидуальной
небрежности, стоимости восстановления и выгоде, полученной правонарушителем вследствие нанесения им ущерба экологическим благам"з95.
В Испании и австралийских Новом Южном Уэльсе и Виктории оценку ущерба проводит государственный орган, уполномоченный в области охраны окружающей среды, хотя соответствующее законодательство и не дает ориентиров относительно количественной оценки. В Испании, Венгрии, Монголии, государствах Латинской [368]
Америки установлены денежные эквиваленты ответственности за незаконное изъятие из природной среды биологических видов. Венгерское законодательство определило сумму, подлежащую уплате за причинение ущерба особо охраняемой территории, в расчете на единицу площади, окружающая среда которой подверглась изменениям. Характер ущерба в этом случае значения не имеет.
Международно-правовые правила в области компенсации ущерба окружающей среде и компенсации истощения природных ресурсов находятся в стадии становления. Наметим основные элементы рекламаций по компенсации ущерба, причиненного окружающей среде. Необходимо:
1) установить причинную связь между правонарушением и действием или бездействием со стороны нарушителя (в качестве ориентиров может служить судебная практика различных международных судов, трибуналов и материалы органов, принимающих решения);
2) подтвердить факт правонарушения, которое повлекло рассматриваемые последствия;
3) подтвердить высокую степень прямого ущерба;
4) вычленить элементы, подвергшиеся ущербу;
5) обосновать выбор методов для оценки ущерба отдельным элементам.
Согласно Директиве Евросоюза 94/22 (так называемая "Директива о нефти"), касающейся условий выдачи и использования разрешений на разведку, добычу и производство углеводородов", государства - члены могут использовать критерий "охрана окружающей среды". Статья 6 этой Директивы устанавливает, что государства -члены могут до степени, определенной интересами национальной безопасности, здравоохранения, охраны окружающей среды и т.д., устанавливать условия и требования по
нефтедобыче[369].
Это правило позволяет предупреждать неразрешимые ситуации, закрепляет приоритет природоохраны над интересами нефтедобывающих компаний. Вместе с тем большинство нефтяных компаний приняли программы "саморегуляции" и учредили фонды компенсации
экологического ущерба. Однако, после аварии Torrey Canyon компании сдерживали все попытки установить официальные нормативы, касающиеся транспортировки нефти. К сожалению, ни добровольно принятые ограничения, ни официальные нормативы по транспортировке нефти оказались недостаточными для того, чтобы избежать аварий Amoco Cadiz и Еххоп Valdez[370].
Отмеченные выше пути участия международных организаций в предотвращении экологических правонарушений, непосредственно связаные с трансформацией международного права окружающей среды в практику конкретных государств имеют различное, постоянно изменяющееся значение. Но в любом случае роль международных организаций в предупреждении экологических правонарушений в первую очередь через международно-правовое регулирование вопросов охраны окружающей природной среды и применение международного права окружающей среды растёт, на МПОС в качестве юридической основы опирается сотрудничество субъектов международного права в области природоохраны.
В защите окружающей среды уголовное право должно играть ключевую роль. Всесторонний и сбалансированный комплекс мер в ответ на экологические преступления, включает административные, гражданско-правовые и уголовные меры. Однако в части борьбы с преступлениями, касающимися незаконной торговли опасными и радиоактивными веществами, видами животных и растений,
находящимися под угрозой исчезновения, в научной и практической литературе доминирует посылка о том, что уголовное право должно использоваться как первичный инструмент, начиная с уголовных санкций, обеспечения соответствия степени опасности преступления наказанию за него, выступать в качестве сдерживающего фактора.
Содействие международных организаций предотвращению экологических правонарушений, основанное на принципах международного права окружающей среды, устойчивого развития, международного сотрудничества должно иметь следующие организационно-правовые черты:
1) программное установление приоритета направления деятельности по предотвращению экологических правонарушений, постановка конкретных задач, соответствующих уставным основам данной международной организации;
2) комплексность и взаимодействие с государствами и международными организациями, в соответствии с чем в качестве первого шага представляется полезным учреждение форума секретариатов международных организаций, конвенций и соглашений;
3) последовательность и систематичность структурных преобразований и увеличения удельного веса деятельности, направленной на предотвращение экологических правонарушений;
4) обоснованность международно-правовыми документами разного масштаба и силы действия;
5) стимулирование политической воли и готовности государств пожертвовать частью своих суверенных прав, в частности приобре-
тение и реализация права на инициативу судебного разбирательства по делам, изначально находящимся в национальной юрисдикции;
6) обеспечение проработки вопросов специализации конкретных международных организаций для учёта имеющихся предложений в ходе выполнения работ по унификации и кодификации международного права.
7) и самое главное - это совершенствование механизма международного сотрудничества, смелое сокращение сроков от возникновения замысла до его реализации.
Какая деятельность международных организаций в части предотвращения экологических правонарушений может быть наиболее эффективной? Это прежде всего контроль уполномоченных органов, как правило секретариатов конвенций, за исполнением международных договоров. Затем, важное место занимают функции информационного обеспечения в области предотвращения экологических правонарушений, образования и подготовки кадров.
Её эффективность связана с учётом принципов построения и осуществления сотрудничества. Особо важное значение имеет формирование партнёрских отношений между сотрудничающими сторонами. Это означает, что проекты международных договоров должны рассматриваться всеми заинтересованными сторонами, точка зрения которых должна приниматься во внимание. Должны быть максимально учтены национальные интересы, специфические условия государств - участников, а также межсекторальный характер вопросов охраны окружающей среды.
Для успешного проведения проектов по предотвращению экологических правонарушений требуется их конкретизация, продуманный выбор непосредственных партнёров, взаимопонимание, а главное, юридическое определение и закрепление ограничений деятельности сторон, направленных на скорейшее достижение поставленных целей, т.е. обеспечение паритетного подхода и паритетных отношений участников. Кроме того на наш взгляд, для обеспечения реальной действенности международных инициатив, поддержания, наиболее эффективного использования рабочей силы, ресурсов и имеющихся возможностей особое значение имеет человеческий фактор, определяющий точность выполнения договорённостей.
Действенность, эффективность международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды зависит от соответствия его подходов реальным условиям в данной стране / регионе в настоящее время, от людей, их общей экологической культуры, образованности, социальной защищённости. Фактор, определяющий формирование условий учёта выше упомянутых особенностей и специфики - это работа смешанных комиссий на межгосударственном уровне для двустороннего сотрудничества и международных форумов для многостороннего сотрудничества. Именно работа сме-
шанных комиссий и многосторонних органов имеет первостепенную важность.
Актуальными представляются вопросы принятия кодекса поведения в сфере устойчивого туризма, гармонизации международных торговых и экологических отношений средствами права. Вторым пунктом я бы обозначил принятие международной конвенции о лесах. По этому вопросу первостепенное значение имеет опыт России и Канады. На повестке дня стоит задача в систематизированном виде закрепить принципы в едином международно-правовом акте, в основе которого может быть Декларация Рио об окружающей среде и развитии 1992 года.
В этом плане следует поддержать также Комиссию по предотвращению преступлений и уголовному правосудию Экономического и социального совета и приветствовать решение вопроса о подготовке проекта типового закона по экологическим преступлениям, также как и практического пособия специалистов, для того, чтобы гарантировать быструю реакцию на просьбы о помощи из государств - членов ООН. Это повлечёт тесное сотрудничество с соответствующими агентствами и программами, такими как ЮНЕП, ПРООН, Международный банк и другими организациями.
Действующие механизмы сотрудничества, принимаемые меры по предотвращению экологических правонарушений, проводимые преобразования обозначают определенный период в развитии государств и международных организаций. Эволюция природоохранного
сотрудничества, изменение роли международных организаций в сфере борьбы с экологическими преступлениями, очевидно, будет
продолжаться.
Большие финансовые ресурсы Севера, технические возможности и вклад в загрязнение окружающей среды обязывают его взять на себя лидерство, и нести львиную долю затрат в разрешении глобальной экологической проблемы - гласит концепция общей, но распределенной ответственности.
Многосторонний фонд Монреальского протокола возможно является лучшим примером воплощения концепции общей, но распределенной ответственности на практике - вклады от сторон ст. 2 составили около 1,3 млрд долларов США в конце 2001 г.
Но национальный эгоизм государств по-прежнему превалирует над межгосударственным сотрудничеством. Это выражается в построении "плюралистической однополярности". Её структура организуется вокруг одного полюса, одного центра силы, но в качестве такового выступает не единственная сверхдержава, а группа стран, объединенных важнейшими экономическими и политическими интересами: "семерка" - НАТО[371].
Часть российской национальной идеи заключается в утверждении экологического императива через построение многополярного мира, путём опоры в решении этих задач на международные организации.
Роль международных организаций в предотвращении экологических правонарушений проявляется скорее опосредованно, через их деятельность в области международного права окружающей среды, ведения соответствующих баз данных, образования и просвещения, т.е. через международное сотрудничество. Немаловажной является прямая помощь со стороны международных организаций правительствам государств в разработке национальных стратегий, планов действий, программ, законодательных актов в области охраны окружающей среды.
Международные организации способны действовать как катализаторы при формировании коалиций. Необходимо укрепление союзов, потенциально концентрирующих значительные силы. Государствам должна оказываться помощь в борьбе с сепаратистскими движениями и уничтожении "поясов конфликтное™". Факты проведения политики "двойных стандартов", применения принципа "избирательной легитимности" должны получать общественную известность и обеспечиваться общественными санкциями, например, экономическими.
Экологическое образование, информирование общественности должны сопровождаться борьбой с бедностью, которая питает преступность.
Таким образом, международные организации придадут международным отношениям стабильность, позволят создать многополярный мир, в котором публичные экологические интересы получат приоритет над частными экономическими.