МОТИВАЦИЯ

1. Рассматривая современное состояние международной охраны окружающей среды становится очевидным, что нельзя охранять окружающую среду, не мобилизуя мотивационную сферу

каждого человека.

2. Специальная часть экологического права развивается благодаря международному сотрудничеству. Современные международные отношения испытывают все нарастающее влияние международного права окружающей среды и внутреннего экологического права государств. Взаимное проникновение данных областей социальных отношений усиливается, их взаимосвязь непрерывно возрастает. Необходимо выработать наш собственный, российский взгляд на международное право окружающей среды, специальную часть экологического права. Мы вынуждены догонять в этом смысле другие экономически развитые страны.

Именно в природоохранной сфере происходит приближение западного (и не только) правопонимания к реализации социальных интересов. Сохранение жизни на Земле возможно только по формуле "каждый отдельно и все вместе". Международно-правовые механизмы регулирования деятельности государств и международных орга-

низаций, направленной на сохранение среды обитания человека через предупреждение, уменьшение и максимально возможное ограничение неблагоприятных воздействий на природу в единстве с национальными правовыми мерами, открывают путь к достижению гармонии общества и природы.

На основе исследований проведено разграничение понятий "международное право окружающей среды" и "международное экологическое право".

3. Теоретические выводы, обобщение трудов известных зарубежных ученых позволяют смоделировать структуру специальной части экологического права, дать методические рекомендации по упорядочиванию её содержания. Создаются типовые планы характеристики родственных вопросов - основа дальнейших исследований. Стимулирование развития международного эколого-правового сотрудничества связано с установлением связей между областями науки, учебными дисциплинами, практикой, определением факторов, под влиянием которых такие связи формируются.

Специальная часть экологического права значительно комплексное науки экологического права и синтезирует больше областей знания, в числе которых много наук, интенсивно развивающихся в наше время. Эта область знания и практической деятельности призвана решить задачи, связанные с выработкой предложений по совершенствованию международного права окружающей среды, с выявлением условий правового регулирования охраны окружающей среды за рубежом и в России, отвечающих интересам настоящего и будущего поколений. Применение теории международных отношений, например, является ключом к ответу на вопрос о средствах и методах целенаправленного обеспечения национальной безопасности в сфере экологии.

4. Сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного экологического законодательства на примере Великобритании, Канады и Нидерландов позволяет определить общее, особенное и единичное в экологическом законодательстве рассматриваемых стран и их системах экологического права. Для схематичного обобщения результатов сравнительно-правового анализа представляется оправданной форма в виде таблицы с указанием основных черт отрасли законодательства и системы права, сгруппированных по категориям общее, особенное и единичное.

5. На основе проведённого исследования мы пришли к выводу, что сравнение комплексных законов по охране окружающей среды в структурном (в том числе с точки зрения юридических конструкций, особенностей формирования положений и юридической техники) и в содержательном плане методически значительно облегчается при графическом построении схем, отражающих построение законов. Этот подход может успешно применяться, главным образом, в отношении законов со сравнительно высоким уровнем комплексности. Что касается просто консолидированных актов, то в их отношении попытки схематического построения не дают желаемого результата - их суть и логика могут быть вскрыты путем проработки положений закона, названия которых носят наиболее общий характер (например, "сводные, дополнительные положения") и не отвечают основному содержанию.

6. При сравнительно-правовом анализе национального экологического законодательства и экологических законодательств других государств для достижения действительной аналитичности, а не простой пассивной информированности, для действительного творчества, а не простой механической работы необходим обзор и характеристика не только нормативного материала. Это в первую очередь относится к законодательству, регулирующему отношения человека и природы. На наш взгляд, при проведении исследований необходимо учитывать историческую, национальную, культурную и иную среду, элементы юридической надстройки общества, имеющие значение для сравнения данных стран, а также тенденции и процессы взаимного влияния не только внутреннего права государств, но и международного права окружающей среды. Такой подход позволяет, нам представляется, получить наиболее полную и адекватную действительную картину о происходящих в эколого-правовой сфере различных стран процессах и о самой сравнительно-правовой материи.

7. Система и структура экологического законодательства Российской Федерации требуют совершенствования с учётом тенденций социальноэкономического развития государства, развития гражданских институтов и международного опыта экологизации права. Российское экологическое законодательство, зарубежное национальное и международное право окружающей среды испытывают взаимное влияние. Этому, с одной стороны, способствует активное участие России в международных договорах природоохранного характера, а, с другой стороны, препятствует тот факт, что значение экологической составляющей при осуществлении важнейших функций государства неоправданно мало, а механизмы реализации законодательно провозглашенных идей и принципов-не отработаны. Таким образом, в первую очередь, следует увеличивать объем международных договоренностей об уголовном преследовании за экологические правонарушения и соответствующего этим договоренностям национального механизма их реализации.

8. Для повышения действенности законодательства и облегчения правоприменительной практики необходимо провести следующие системные преобразования экологического законодательства:

а) увеличить удельный вес актов применения права, актов толкования норм права; б) последовательно замещать акты исполнения права органов исполнительной власти четкой законодательной регламентацией, включать в законы конкретные нормативные указания, адресованные конкретным органам или даже должностным лицам, закреплять порядок и сценарии взаимодействия природоохранных органов в обыденных и гипотетических ситуациях. Кроме того, в политических документах государства следует поощрять органы специальной компетенции к уточнению их ближайших целей, нормативных путей реализации политических установок в документах-самодекларациях.

9. Частое в последние годы изменение структуры органов государственного управления в области охраны окружающей среды, перераспределение полномочий между Федерацией и субъектами, реформирование отдельных отраслей права, появление новаций, без механизмов их реализации может выступать причиной исполнения экологической функции государства не в полной мере.

В частности, это предложение может быть реализовано путём включения соответствующего положения во вновь принимаемые законы, как это частично реализовано в Федеральном законе РФ "Об экологической экспертизе" (п. 3 ст. 5).

Принимая во внимание ограниченные, в настоящее время, материальные и кадровые ресурсы федеральных природоохранных органов исполнительной власти и учитывая зарубежный опыт эволюции норм о совершенствовании законодательства, возможно сформулировать следующее положение для включения в законодательные акты, регулирующие быстро изменяющиеся общественные отношения: "Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий проведение государственной политики в области охраны окружающей среды ежегодно разрабатывает отчёт о применении настоящего Закона (Федерального закона) и представляет в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации в течение первого квартала, а в случае обоснованного переноса срока - в течение второго квартала, следующего за отчётным периодом".

10. В качестве очередных направлений совершенствования рос

сийского экологического законодательства в среднесрочной перспективе представляется целесообразным определить следующие: внесение изменений и дополнений в действующие акты; разработка комплекса новых актов; унификация и гармонизация экологического

законодательства исторически и экономически близких стран; подготовка проекта экологического кодекса Российской Федерации с поэтапным введением его в действие, начиная с определения понятий экологического законодательства, используемых, но не раскрытых в законодательстве.

11. Охрана окружающей среды и природных ресурсов связана с использованием целого пласта специальных терминов, понятий, не всегда обладающих юридическим значением.

Суммарное воздействие (суммарное воздействие на окружающую среду) - совокупное влияние на состояние окружающей среды

ограниченной территории, природных, хозяйственных или иных процессов, оказываемое прямо или косвенно в результате их количественного или качественно взаимодействия.

Одновременно выдвигаются выводы, что применение термина "окружающая среда" по сравнению с термином "окружающая природная среда" в большинстве случаев следует признать предпочтительным, и о том, что целесообразно уменьшить практику введения определений терминов в подзаконном порядке, но закреплять их законодательно.

12. Для достижения целей охраны окружающей среды необходимо законодательно обеспечить обязательность определения и учёта величин суммарного воздействия на окружающую среду конкретной территории, исключить превышение уровня допустимого суммарного воздействия на этой территории при осуществлении разрешительной деятельности. Статью 3 "Принципы экологической экспертизы" Федерального закона РФ "Об экологической экспертизе" от 23.11.95 № 194-ФЗ после второго принципа "обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы" предлагается дополнить словами "обязательности оценки и учёта суммарно-

го воздействия объекта экологической экспертизы и объектов или деятельности, которые реализованы или реализация которых способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду в пределах территории субъекта Российской Федерации".

13. В целях обеспечения развития совершенного экологического законодательства субъектов Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации, представляется целесообразным расширять практику принятия модельных (типовых) актов, а также образовывать постоянно действующие рабочие группы субъектов Российской Федерации по развитию экологического законодательства. В состав постоянно действующих рабочих групп по развитию экологического законодательства могут войти не только представители аппаратов законодательных органов и соответствующих органов исполнительной власти, но и представители общественных и предпринимательских кругов, эксперты многих отраслей науки. Предлагается примерная модель комплексного акта об охране окружающей среды, которая может быть полезна при разработке головного экологического закона в тех странах и субъектах федераций, которые его не имеют.

В целом предлагается в законодательном порядке закреплять нормативные указания, адресованные конкретным органам или даже должностным лицам, закреплять порядок их взаимных действий в обыденных и гипотетических ситуациях. Органы муниципальных образований местного самоуправления играют неоправданно малую роль в осуществлении природоохранной деятельности. В этой связи мы предлагаем законодательно возложить на них обязанность принимать программы и планы по охране окружающей среды.

14. Для усиления правового обеспечения права на получение информации о состоянии окружающей среды целесообразно предусмотреть законодательное закрепление перечня и типовых форм описания показателей состояния окружающей среды, обязательных к опубликованию конкретными органами государственной власти. Целесообразным представляется также распространение в законодательстве требований к руководителям органов государственной власти назначать ответственных лиц по взаимодействию с общественностью; объявлять график проведения приёма населения; обеспечивать ведение и доступность публичных реестров информации;

периодически публиковать статистическую и аналитическую информацию о состоянии окружающей среды.

15. Одним из наиболее эффективных путей улучшения способов

участия граждан и их объединений в деле охраны окружающей среды является внесение изменений и дополнений в существующие законодательные, нормативные и правовые акты, в частности, такие, как: Федеральный закон Российской Федерации "Об информации,

информатизации и защите информации" 1995 года. Федеральный

Закон Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 1999 года. Федеральный закон Российской Федерации "Об охране окружающей среды" 2002 года и др. Содержание предполагаемых изменений может касаться установления минимальных требований участия; закрепления порядка участия общественности при подготовке программных, политических и нормативных документов в сфере охраны окружающей среды; установления требований по созданию консультативных советов при органах государственной власти с участием общественности. С другой стороны, в области связей с общественностью важны добровольные формы, способствующие самоорганизации и учёту интересов всех секторов общества. В этой связи необходимо проведение политики, ориентированной на целевые группы граждан.

16. При совершенствовании отраслевого экологического законодательства особую ценность для России представляет зарубежный опыт в следующих областях:

- ограничение загрязнений воздушного пространства путём создания зон, где загрязнение запрещено;

- совершенствование основных форм земельно-правовых отношений, способствующих исполнению естественной функции земель и защите их от экологических угроз;

- предупреждение и ликвидация последствий вредного воздействия вод и установление режима водопользования в случае нехватки водных ресурсов;

- рационализация использования ископаемых природных ресурсов морского дна и обеспечение других российских интересов в этой сфере, совершенствование разрешительного порядка проведения научных исследований, отчетность об исследованиях на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- охрана растительного мира, борьба с распространением опасной сорной растительности и ограничение оборота генетически модифицированных видов растений;

- охрана и восстановление популяций отдельных видов животных, охрана видов, находящихся под угрозой исчезновения.

17. Экологическое законодательство отдельных государств, межгосударственных объединений, международно правовые документы в области охраны окружающей среды находятся в процессе становления. Понятийный аппарат ещё только складывается. Но учитывая, что предпосылки появления экологического законодательства нельзя объяснить действием одного какого-либо фактора и его зарождению способствовали буквально все области человеческой деятельности, проведённое исследование в области экологического законодательства России, Великобритании, Канады и Нидер-ландов позволяет утверждать, что новые правовые средства охраны окружающей среды в совокупности должны обладать возможностями, адекватными для решения таких глобальных экологических проблем, как охрана компонентов природной среды (земель, недр, почв, вод, воздуха, растительного и животного мира); энергосбережение и альтернативные источники энергии; сокращение выбросов углекислого газа, окислов азота, загрязняющих частиц и летучих органических соединений; обращение с опасными отходами и токсичными химическими веществами; безопасное использование ядерных технологий, обращение с выработанным топливом и радиоактивными отходами.

18. Роль международных организаций в предотвращении экологических правонарушений проявляется скорее опосредованно, через их деятельность в области международного права окружающей среды, ведения соответствующих баз данных, образования и просвещения, т.е. через международное сотрудничество. Немаловажной является прямая помощь со стороны международных организаций правительствам государств в разработке национальных стратегий, планов действий, программ, законодательных актов в области охраны окружающей среды.

Международные организации способны действовать как катализаторы при формировании коалиций. Необходимо укрепление союзов, потенциально концентрирующих значительные силы. Государствам должна оказываться помощь в борьбе с сепаратистскими движениями и уничтожении "поясов конфликтное™", представляющих угрозу охране окружающей среды. Факты проведения политики "двойных стандартов", применения принципа "избирательной легитимности" должны получать общественную известность и обеспечиваться общественными санкциями, например, экономическими.

19. Содействие международных организаций предотвращению экологических правонарушений, основанное на принципах международного права окружающей среды, устойчивого развития, международного сотрудничества должно иметь следующие организационноправовые черты:

1) программное установление приоритета направления деятельности по предотвращению экологических правонарушений, постановка конкретных задач, соответствующих уставным основам данной международной организации;

2) комплексность и взаимодействие с государствами и международными организациями, в соответствии с чем в качестве первого шага представляется полезным учреждение форума секретариатов международных организаций, конвенций и соглашений;

3) последовательность и систематичность структурных преобразований и увеличения удельного веса деятельности, направленной на предотвращение экологических правонарушений;

4) обоснованность международно-правовыми документами разного масштаба и силы действия;

5) стимулирование политической воли и готовности государств пожертвовать частью своих суверенных прав, в частности, приобретение и реализация права на инициативу судебного разбирательства по делам, изначально находящимся в национальной юрисдикции;

6) обеспечение проработки вопросов специализации конкретных международных организаций для учёта имеющихся предложений в ходе выполнения работ по унификации и кодификации международного права;

7) и самое главное - это совершенствование механизма международного сотрудничества, смелое сокращение сроков от возникновения замысла до его реализации.

19. В защите окружающей среды уголовное право должно играть

ключевую роль. Всесторонний и сбалансированный комплекс мер в ответ на экологические преступления, включает административные,

гражданско-правовые и уголовные меры. Однако в части борьбы с преступлениями, касающимися незаконной торговли опасными и радиоактивными веществами, видами животных и растений, находящимися под угрозой исчезновения в научной и практической литературе доминирует посылка о том, что уголовное право должно использоваться как первичный инструмент, начиная с уголовных санкций, обеспечения соответствия степени опасности преступления наказанию за него, выступать в качестве сдерживающего фактора.

20. Действенность, эффективность международного сотрудничества в области охраны окружающей среды зависит от соответствия его подходов реальным условиям в данной стране / регионе в настоящее время, от людей, их общей экологической культуры, образованности, социальной защищённости. Фактор, определяющий формирование условий учёта выше упомянутых особенностей и специфики — это работа смешанных комиссий на межгосударственном уровне для двустороннего и международных форумов для многостороннего сотрудничества. Именно работа смешанных комиссий и многосторонних органов имеет первостепенную важность.

Актуальными представляются вопросы принятия кодекса поведения в сфере устойчивого туризма, гармонизации международных торговых и экологических отношений средствами права. Вторым пунктом я бы обозначил принятие международной конвенции о лесах. По этому вопросу первостепенное значение имеет опыт России и Канады. На повестке дня стоит задача в систематизированном виде закрепить принципы в едином международно-правовом акте, в основе которого может быть Декларация Рио об окружающей среде и развитии 1992 года.

В этом плане следует поддержать также Комиссию по предотвращению преступлений и уголовному правосудию Экономического и социального совета и приветствовать решение вопроса о подготовке проекта типового закона по экологическим преступлениям, также как и практического пособия специалистов, для того, чтобы гарантировать быструю реакцию на просьбы о помощи из государств-членов ООН. Это повлечёт тесное сотрудничество с соответствующими агентствами и программами, такими как ЮНЕП, ПРООН, Международный банк и другими организациями.

Действующие механизмы сотрудничества, принимаемые меры по предотвращению экологических правонарушений, проводимые

преобразования обозначают определенный период в развитии государств и международных организаций. Эволюция природоохранного сотрудничества, изменение роли международных организаций в сфере борьбы с экологическими преступлениями, очевидно, будет

продолжаться.

21. Часть российской национальной идеи заключается в утверждении экологического императива через построение многополярного мира, путем опоры в решении этих задач на международные организации. Таким образом, международное сотрудничество придаст международным отношениям стабильность, позволит создать многополярный мир, в котором публичные экологические интересы получат приоритет над частными экономическими.

Важную роль в осмыслении тенденций современного мира, в формировании всеобщих инструментов охраны окружающей среды призваны сыграть мотивации международного сотрудничества, опирающегося на специальную часть экологического права - международное право окружающей среды и прогрессивное экологическое право отдельных государств.