2.3. МеЖдународные эколого-праВоВые инициатиВы
Международные организации напрямую связаны с международными правоотношениями, с международным правом окружающей среды не только как участники, но как творцы нового порядка охраны окружающей среды, что проявляется через-дх международные экологоправовые инициативы.
В резолюции 1995/27 Экономический и социальный совет призвал Генерального секретаря, а также Научно-исследовательский институт ООН межрегиональной преступности и правосудия и региональные учреждения по предотвращению преступности и обращению с преступниками продолжать исследования, обмен информацией, обучение и техническое сотрудничество, способствующие развитию превентивных, регулятивных и других механизмов действия уголовного права по охране окружающей среды, обращая особое внимание на такие задачи как: (а) оценка первоочередных нужд и консультативные услуги; (б) помощь в обзоре или усовершенствовании законодательства и развитии эффективной инфраструктуры; и (в) подготовка кадров.
Настоящее положение было повторно упомянуто Советом в резолюции 1996/10, согласно которой принято решение о том, что вопрос о роли уголовного права в охране окружающей среды должен оставаться одним из приоритетных вопросов Комиссии по предотвращению преступлений и уголовному правосудию.
В этом же разрешении Совет попросил Генерального секретаря запросить мнения Государств-членов, чтобы определить це
лесообразность создания соответствующего механизма для применения уголовного права в целях защиты окружающей среды и поддерживать близкое сотрудничество с Государствами-членами и органами, активными в области охраны окружающей среды, особенно в области технического сотрудничества и помощи, и продолжать накапливать информацию о национальном экологическом уголовном законодательстве, региональных и многосторонних инициативах.
В 1996 году Святой Престол предложил 10-й Конгресс ООН посвятить вопросам разработки новых международно-правовых инструментов и форм международной юрисдикции для борьбы с международными преступлениями, связанными, в том числе, с нанесением особо крупного ущерба окружающей среде других государств.
На 6-й сессии Комиссии по предотвращению преступлений и уголовному правосудию Экономического и социального совета, состоявшейся в Вене 28 апреля - 9 мая 1997 г. Генеральный секретарь ООН выступил с докладом "Международное сотрудничество против транснациональной преступности. Роль уголовного права в охране окружающей среды".
Под эгидой Организации Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) были разработаны два важнейших универсальных соглашения: Рамсарская конвенция о водноболотных угодьях, имеющих международное значение, 1971 года и Парижская конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года.
ИМО[315] участвовала в разработке соглашений, в числе которых - Лондонская конвенция о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года и Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 года. Согласно ст. 4 Международной конвенции о предотвращении загрязнения сбросами с судов (МАРПОЛ) Стороны, подписавшие Конвенцию, призваны установить санкции, соответствующие законам государства, под чьим флагом идёт корабль, действующие где бы нарушение ни произошло, и соответствующие закону любой стороны, в чьей юрисдикции установлен юридический факт.
МАГАТЭ[316] [317] [318] [319] вскоре после аварии на Чернобыльской АЭС инициировала заключение двух конвенций: о раннем уведомлении о ядерном инциденте и об оказании помощи в случае ядерного инцидента. ВОЗ335 провела глубокий отбор законодательных текстов, принятых в течение последних пяти лет, включая законы и нормы 18 стран, содержащих уголовное обеспечение защиты окружающей среды. Тексты изданы в сокращённом виде в ежеквартальном журнале ВОЗ - "Международный дайджест законодательства о здравоохранении" (International Digest of Health Legislation). Всемирная таможенная организация (ВТО) подписала меморандумы о взаимопонимании с секретариатом СИТЕС в 1996 году и с секретариатом Базельской Конвенции в 1999 году. Совет ИКАО336 принял Стандарты и Рекомендуемую практику по авиационному шуму 02.04.71, оформленные в виде приложения 16 (Охрана окружающей среды) к Конвенции о международной гражданской авиации 1944 года. По инициативе ИКАО государства-члены приняли правила сертификации авиационного шума. Под эгидой ЕЭК ООН337 была заключена Женевская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года. Она была расширена путем принятия пяти протоколов, устанавливавших темпы и объёмы сокращения государствами-уча- стниками выбросов загрязняющих веществ и Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Все законодательство, подготовленное ФАО338 для государств-членов в рамках проектов технической помощи, содержит нормы уголовного права, касающиеся охраны окружающей среды. Правовым отделом ФАО были подготовлены Руководящие принципы для того, чтобы облегчить принятие и национальное выполнение Соглашения о содействии выполнению международных мер в области охраны природы и управления рыболовецкими судами в открытом море (от 29.11.93), одобренные резолюцией 15/93 Конференции ФАО на её 27-й сессии, 24 ноября 1993 г. Руководящие принципы включают положение о санкциях для того, чтобы обеспечить соблюдение положений Соглашения. Университет Организации Объединенных Наций организовал некоторое число программ обучения в области международного права окружающей среды. Относящееся к окружающей среде уголовное право рассматривается специалистами института как очень важный предмет и аспект управления в сфере экологии. Межпарламентский Союз ежегодно выпускает документ, в котором отмечается состояние ратификации основных международных инструментов в области охраны окружающей среды и направляет его всем парламентам — его участникам. В политическом заявлении "Европейский Союз и новая Европа" отмечено, что первым пробным камнем для Евросоюза339 является обеспечение сбалансированного экономического развития и реализации всего потенциала Единого рынка таким образом, который в полной мере учитывает принцип экологической устойчивости. преобразований в ЕС сопровождается принятием Директив о внесении изменений в национальное законодательство стран-участниц. Этим же путём распространяется лучший опыт. Вице-премьер Правительства Великобритании, Госсекретарь по охране окружающей среды Джон Прэскот в заявлении Парламенту относитель- [320] [321] но подготовки Директивы ЕК о полигонах по захоронению отходов отметил, что согласно мнению Правительства, Директива заполнит давний пробел в европейском законодательстве и будет способствовать существенному повышению стандартов по захоронению отходов в государствах-членах, которые испытывали проблемы этого плана в прошлом. Правительства государств — членов СНГ согласились сохранять на территории бывшего Союза Советских Социалистических Республик в действии прежние нормы экологического права до принятия международных инструментов или детальной разработки новых единообразных соглашений. Сотрудничество осуществляется в рамках Межгосударственного экологического совета СНГ, созданного в целях реализации Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды от 08.02.92. В правовой сфере взаимодействие стран СНГ направлено в том числе на разработку нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды[322]. В 1996 году Совет Европы[323] сообщил, что комитет управления, ответственный за вопросы уголовного права, а именно Европейский Комитет по проблемам преступности, одобрил в июне 1996 года, после почти пяти лет работы, проект Конвенции по охране окружающей среды уголовным правом. 16 ноября 1998 г. семь стран[324] подписали упомянутую Конвенцию, открытую для подписания 4 ноября 1998 г. Согласно ст. 2 Конвенция требует от Сторон признать уго-ловно наказуемыми разнообразные серьёзные правонарушения. Они, в частности, относятся к сфере незаконного обращения источников ионизирующей радиации, опасных отходов. Часть из них имеет материальный состав, другая часть касается предотвращения негативных последствий от воздействия ядерных материалов, которые "могут вызвать наступление смерти или причинение увечий человеку или значительный урон качеству воздуха, воды, животным или растениям", т.е. ~ 343 ружающей среды . Ряд национальных подразделений организации Друзья Земли[325] [326] осуществляют деятельность, связанную с правовыми вопросами охраны окружающей среды. Кроме исследований в этой области, данная активность часто включает лоббирование и проведение кампаний по совершенствованию законодательства в целях повышения эффективности применения или против нарушений законов по охране окружающей среды. Так, например. Друзья Земли координируют проект по незаконному экспорту из четырёх тропических стран, который осуществляют их соответствующие региональные отделения. Поскольку этот тип координации был относительно нов для довольно децентрализованной организации, о ведении центральной базы данных нам не известно. Международный Центр социологических, уголовных и пенитенциарных исследований и наук опубликовал в 1993 году всестороннее исследование, озаглавленное "Охрана окружающей среды и уголовный закон". В публикации этот вопрос рассмотрен с различных точек зрения, освещено международное сотрудничество и опыт некоторых стран в настоящей области. Международная Ассоциация юристов ведёт подборку информации относительно применения экологического права в отдельных странах. Международный Совет экологического права в сотрудничестве с Центром МСОП[327] формирует большие базы данных и сборники международных соглашений, национального законодательства и литературы, имеющие отношение к экологическому праву. Мандат Интерпола[328] включает борьбу с экологическими преступлениями, подлежащими уголовному преследованию. Уже в 1976 году была принята резолюция Интерпола о борьбе с незаконной торговлей видами дикой фауны и флоры. Сегодня, однако, главную озабоченность Генерального секретариата вызывают незаконные трансграничные перевозки опасных отходов и веществ, пробле- ма, которая становится все более острой для здоровья населения в многих 347 странах . К 1994 году Генеральному секретариату Интерпола было сообщено о 70 фактах экологических преступлений. Приблизительно 80 процентов дел - сообщения Европейских стран, 15 - США и остальные из Африки и Ближнего Востока. Главным образом дела касаются незаконных перевозок опасных веществ, т.е. перевозки отходов и сброса и/или перевозки радиоактивных веществ. Основываясь на опыте, полученном в результате расследования упомянутых преступлений и других дел. Рабочая группа Интерпола по борьбе с экологическими преступлениями наметила практические меры по совершенствованию применения международного права при незаконной перевозке отходов и сбросе опасных и радиоактивных веществ. Меры нацелены на то, чтобы: - улучшить обмен информацией эксплуатационной, статистической, юридической и другой по данному вопросу; - изучить незаконные пути транспортировки; - изучить modus operand!, использованный поставщиками; - извлечь выводы из предыдущих дел; - изучить возможности анализа информации на международном уровне; - установить международную сеть хорошо осведомленных органов по применению законодательства; - установить типологию международных поставщиков отходов и химических веществ; - создать базу данных о местах переработки отходов, принимающих сырьё из за рубежа, спросе на полигоны по утилизации; - разработать перечень токсичных и опасных продуктов согласно национальному законодательству и направить его государствам-членам. В этой связи Интерпол играет важную роль как координатор между национальными полицейскими силами (таможенными органами) и, например, секретариатом СИТЕС в Женеве. Вышеупомянутая Рабочая группа Интерпола в настоящее время ведёт обмен информацией о лицах, компаниях и организациях, участвующих в незаконной торговле животными и растениями; методах / тенденциях незаконной торговли, включая использование ложных документов СИТЕС, подделку разрешений и способы транспортировки. [329] Для борьбы с экологическими преступлениями и работы по их предотвращению Интерпол располагает определёнными возможностями. Во-первых, это система быстрого обмена информацией в условиях секретности через независимую международную телекоммуникационную сеть. Система позволяет использовать все стандартные средства связи, от телекса до спутниковой связи через компьютеризированные устройства (система amss, x. 400 ). Во-вторых, система компьютеризированных криминалистических отчетов, включая архив, алфавитные указатели и файлы названий (имён), отпечатки пальцев и фотографии международных правонарушителей, аналитические исследования и резюме, и т. д. В третьих, распространение по просьбе национальных властей информации о преступниках, зарегистрированных или разыскиваемых на международном уровне, об украденной собственности, о методах, используемых преступниками и т. д. В четвёртых, подразделение по анализу вопросов уголовного расследования (analytical criminal intelligence unit, АСШ), обеспечивающее профессиональный анализ криминальной информации. В-пятых, правовой и полицейский опыт. Главная миссия Интерпола состоит в том, чтобы содействовать и способствовать лучшему пониманию и более тесному сотрудничеству между партнёрами, применяющими международное право, и также с другими соответствующими международными организациями. Интерпол подписал меморандумы о взаимопонимании с секретариатом СИТЕС в 1998 году и с секретариатом Базельской Конвенции в 1999 году. В качестве выполнения части инициативы "Капасити 21", осуществляемой ПРООН[330] в сотрудничестве с Научно-исследовательским институтом ООН межрегиональной преступности и правосудия (НИИМІІІІ.) подготовлена "Монография о расширении возможностей уголовного принуждения исполнения экологического законодательства". На основании упомянутой работы ПРООН готовит всестороннюю публикацию в области исполнения экологического законодательства. В этой публикации будут определены направления, по которым могут быть разработаны и выполнены конкретные проекты в области уголовного принуждения исполнения экологического законодательства, и предложены элементы, на которых может быть сосредоточено техническое содействие, например разработка законодательства, институциональное развитие, инструменты принуждения, стажировка и образование. Различные агентства системы ООН направили в ПРООН ряд подбо- рок монографий, в которых разработаны базовые требования построения экологических законов, включая Программу предотвращения преступлений и уголовного правосудия, разработанную совместно с НИИМПП. Процесс трансформации норм международного права в национальное законодательство очень медленный. Для его ускорения на портлендской встрече экспертов, проведённой под эгидой Научно-исследовательского института ООН межрегиональной преступности и правосудия и Международного центра по реформе уголовного права и уголовной политике (19-23.03.94, Портленд, Орегон, США), было рекомендовано: - секретариатам международных конвенций предпринимать действия, обеспечивающие наиболее широкое эффективное применение их национальных инструментов; - предоставить поддержку Комиссии международного права в кодификационной работе, предусмотрев, что в проект кодекса преступлений против мира и безопасности человечества войдут необходимые, наиболее ключевые правонарушения против окружающей среды, которые закрепят признание принципов, озвученных Конференцией ООН по окружающей среде и развитию; - на основе предложений, выдвинутых Комиссией международного права, признать наиболее серьёзные формы экологических преступлений международными преступлениями и закрепить это в международной конвенции, в которую включить также положения о взаимном содействии в расследовании преступлений и процессуальные нормы, а также предусмотреть применение принципа аш dedere aut judicare. Рекомендации встречи также включали следующие положения: - применение экологического права в контексте уголовного должно рассматриваться как комплекс разнообразных мер от сбора информации до установления фактов, расследования, раскрытия и разрешения; - на краткосрочный период региональные организации должны сосредоточить деятельность на проведении инспекций, сборе информации, подготовке отчётов, мониторинге, аудите и разрешении разногласий. В Апиа, Самоа в июне 1998 года под эгидой Научно-исследовательского института ООН межрегиональной преступности и правосудия (НИИМІІІІ). Секретариата Содружества и Региональной программы южной части Тихого океана по окружающей среде состоялся международный семинар "Уголовное право и его применение в международных конвенциях по охране окружающей среды". Основные цели этого проекта включали: анализ положений и процедур уголовного законодательства и уголовного преследования правонарушителей за экологически вредные действия при особом внимании к международным договорам; обсуждение трудностей, стоящих при расследовании экологических преступлений и вопросов, относящихся к реализации международных / региональных конвенций и двусторонних соглашений по охране окружающей среды; рассмотрение предложений по интенсификации эффективного применения уголовного права на национальном уровне и эффективному международному сотрудничеству. В дальнейшем НИИМПП ориентирован развивать деятельность по таким направлениям, как: трансграничные экологические преступления, организованная преступность и экологические преступления (преступления против окружающей среды). Говоря о международно-правовом универсальном акте для региона Тихого океана, участники семинара отметили, что считают полезным закрепить превосходство его силы над другими законами. Также было высказано мнение о том, что для решения международных вопросов заинтересованные страны должны действовать через специализированные международные организации. Кроме того, было подчёркнуто, что тенденция кодификации разрозненного национального экологического законодательства вполне согласуется с курсом реформ права. В ходе семинара не обошлось без курьёзов. Так, во время ужина, хозяином которого был Министр, входящий в Кабинет, один из экспертов заподозрил, что на угощение подана зажаренная тушка исчезающей птицы. Бдительный инспектор сохранил косточки дичи, а по результатам расследования ловец птиц был признан виновным и на него была возложена обязанность уплатить штраф. В ответ на реплику подозреваемого: "Министр попросил меня поймать нескольких птиц в кустарнике для приготовления традиционного самоанского жаркого, что я и сделал" - Министр ответил: "Я никогда не говорил ему охотиться на охраняемые виды". В соответствии с планами на 1996-1999 гг. НИИМПП совместно с Центром по предотвращению международных преступлений (Вена) и другими организациями провёл исследование по теме "Организованная преступность и преступления против окружающей среды". В отчёте особо подчёркнута роль в борьбе против экологических преступлений таких международных агентств, как Интерпол, Европол, национальных подразделений полиции, таможенных органов, органов по контролю за объектами животного мира, по радиационной безопасности, а также международных федераций ВТО, ИМО, ИнтерАтом. Цели исследования включали: содействие росту интереса к проблемам и к пониманию организованной преступности и её роли в преступлениях против окружающей среды; разработку предложения для модельного национального правоприменения и международного сотрудничества; исследование модели сотрудничества нацио- нальных, международных и неправительственных институтов по контролю над преступлениями против окружающей среды, совершаемых организованными группами и их сокращению. В рассматриваемой области НИИМІІІІ осуществил 8 международных проектов. Также в упомянутой работе отмечено, что на встрече Большой восьмёрки в Лидсе (Великобритания) в 1998 году лидеры стран Восьмёрки выразили глубокую озабоченность постоянным увеличением числа нарушений международных соглашений в области охраны окружающей среды и особенно участием в этом международных организованных преступных групп. В заключении было заявлено, что областями особого внимания являются торговля видами животных и растений, находящимися под угрозой исчезновения, незаконная торговля отходами, озоноразрушающими веществами и радиоактивными материалами. ООН в настоящее время разрабатывает предварительный проект возможной универсальной международной конвенции против организованной транснациональной преступности. Еще в 1997 году министры Большой восьмёрки приняли в Майами Заявление о принуждении к соблюдению экологического законодательства, международном сотрудничестве и доступе общественности к информации. В ходе заседания министров Большой восьмёрки в 1999 году господин Мичер сказал: "Длительное время Великобритания рассматривает международные экологические преступления в качестве приоритетной проблемы для действий. Борьба против экологических преступлений должна опираться на эффективное принуждение к соблюдению экологического законодательства и судебное преследование. Требуется связь и сотрудничество на национальном, региональном и международном уровнях. Требуется междисциплинарный подход, при котором все игроки в каждой стране - полиция, инспекторы, таможенники, юристы и политические советники - соединены в систему внутри страны и подход, при котором такие национальные сети соединены на международной арене". Существенную роль в предотвращении экологических правонарушений играет международная программа Траффик (транслитерация с англ. Trade Record Analysis of Йога and Fauna in Commerce -анализ торгового учета по флоре и фауне в коммерции). Её представительство имеется и в России. Цель программы - сохранение биоразнообразия через мониторинг торговли дикими видами фауны и флоры и их дериватами. Проводится сбор и анализ данных о целях и степени вовлеченности в легальную и нелегальную торговлю и/или промышленное использование тех или иных видов, объемах, формах, структуре и направлениях этой торговли. При этом основной упор делается на виды, -включенные в приложения СИТЕС и их дериваты, а также виды, для которых вовле- чение в торговлю представляет угрозу их существованию. В рамках программы, помимо постоянного мониторинга, ведутся тематические исследования. К настоящему времени проведены исследования по изучению торговли дикими видами фауны и флоры в России и республиках Средней Азии; исследования по коммерческому отлову и торговле редкими видами беспозвоночных животных, хищных птиц, осетровых рыб и другими исчезающими видами в России и странах СНГ. Траффик поддерживают ВВФ и МСОП. Считается, что это наиболее развитая инициатива по обеспечению международного взаимодействия в целях обнаружения незаконной торговли видами СИТЕС, а также неправомерного улова рыбы, порубки и продажи леса. Другие МНПО, например. Агентство экологических расследований также глубоко исследовало торговые пути, по которым частные фирмы контрабандно перевозят экологические объекты. Специализирующаяся на охране живой природы МНПО Вайл-дЭйд (WildAid) провела международную кампанию против приготовления "акульего супа", обращая внимание на его влияние на здоровье и этические аспекты. В результате спрос на это блюдо уменьшился на некоторых азиатских рынках на 50—70 процентов. Ярким примером сетевой МНПО являются Международные лидеры в области окружающей среды и развития (LEAD International, ЛИД). Эта организация тесно связана с гражданским обществом и очевидно являются инструментом формирования международной экологически ориентированной политической элиты. Обширная группа практиков, связанных с контролем за исполнением экологического законодательства сформирована в рамках Международной сети по принуждению к исполнению экологического законодательства (International Network for Environmental Compliance and Enforcement (INECE) и Европейской сети по внедрению и применению экологического законодательства (European Network on the Implementation and Enforcement of Environmental Law (IMPEL). V. 2.4. Экологический правопорядок и еВропейская интеграция На пути трансформации в мощное, высокоорганизованное в экономическом и политическом отношении государственное образование Европейский Союз развивает экологическое законодательство. Применение этого законодательства реально способствует упрочению экологического правопорядка в Европе. Образ Европейского Союза в значительной мере определяют семь основных органов, отмеченных на схеме. Его основанием явля- ются государства-члены. Корни, образующие фундамент, - это Европейское Сообщество (наименования учредителей выделены полужирным) и ряд международных договоров, в том числе закрепивших создание новых организаций. Поэтапно, шаг за шагом, Европа пришла к тем качественным преобразованиям в политике и экономике, которые мы наблюдаем сегодня. Римский договор об учреждении ЕЭС 1957 года. Брюссельский договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии европейских сообществ 1965 года. Единый европейский акт 1986 года послужили строительству новой Европы. Маастрихтский и Амстердамский договоры о Европейском союзе 1992 и 1997 гг. сконцентрировали ещ больше европейского суверенитета, обеспечив широкие возможности участникам в обмен на обязательства с их стороны. Экологическая составляющая этого процесса для экологов представляет особый интерес. Это часть постепенного решения проблемы "гармонизации взаимодействия с природой всего мирового сообщества"[331]. И в этом параграфе мы попробуем отразить основы и некоторые особенности европейского экологического правопорядка. Александр Кисе - один из наиболее известных европейских экологов- юристов в заключении своей книги[332] писал: "Очень воодушевляет, когда вы заканчиваете книгу по международному экологическому праву с описанием законодательной и правовой систем, которые обладают такими гарантиями эффективности. Естественно, можно возразить, что формы законодательства Сообщества уже не являются частью международного права, поскольку ЕЭС создало квазифедеральную систему. Это возражение не беспочвенно. Однако разве международное право не развивается по направлению к созданию федеральных форм? Экологическое право, обнаруживающее много сильных и слабых сторон правовых систем, также предоставляет в этой связи материал для отражения". Охрана окружающей среды не упоминалась в Римском договоре. Немногим менее полувека потребовалось для того, чтобы экологическое нормотворчество стало интенсивно развиваться, а обсуждение новаций достигло сегодняшнего накала. Так, в материалах конференции представителей Государств-членов, состоявшейся в Брюсселе 14.05.97 отражены предложения о Рис. 5. Схема основных органов Европейского Союза внесении девяти поправок в текст Амстердамского договора, касающихся охраны окружающей среды35\'. Ключевыми статьями Договора Сообщества352, касающимися осуществления природоохранных мер, являются ст. 175 (4) (бывшая 130s) и ст. 211 (бывшая 155 - в маастрихтской редакции). Статья ст. 175 (4) гласит: "Беспристрастно по отношению к каким- либо мерам Сообщества Государства-члены должны финансировать и проводить экологическую политику". В статье 211 говорится: "В целях обеспечения надлежащего функционирования и развития общего рынка Комиссия должна обеспечить действенность положений Договора и мер, принимаемых организациями в соответствии с ними"; В целом, охране окружающей среды прямо служат положения семи статей и специального раздела353. Кроме того. Европейский суд 351 Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Brussels, 14 May 1997, Non Paper (Compilation of Texts Under Discussion) Last- Modified: Tue, 02 Feb 1999 www.eurplace.org/diba/cig/amster8.txt. 352 Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/ec_cons_treaty_en.pdf. 353 А именно: статьи 2 (бывшая 2), 3.1 (1) (бывшая З), 6 (бывшая Зс), 95.3-5 (бывшая ЮОа), 137 (бывшая 118), 157.1 (бывшая 130), 1"б1 (бывшая 130d), весь Титул ХК "Окружающая среда" (быв. Титул XVI). давно уже определил, что охрана окружающей среды является неотъемлемой целью в интересе Сообщества[333]. Члены Евросоюза обязаны приводить национальное законодательство в соответствие с директивами Сообщества и обеспечивать соответствие практики целям директив[334]. Но не все Государства-члены успешны в этом процессе, не все обеспечили уголовными санкциями наиболее серьезные нарушения экологического законодательства Сообщества[335] [336]. Поэтому Комиссия приняла в 2001 году предложение о директиве по введению правовых санкций за нарушение экологического права на уровне Евросоюза. Проект касается только наиболее важных нарушений (ст. З): - выброс углеводорода, использованных масел или осадков стоков в воду; - сброс, эмиссия или внедрение большого объема веществ в воздух, почву или воду, а также переработка, захоронение, накопление, транспортировка, экспорт или импорт опасных отходов; - сброс отходов на земле или на воде (включая работу полигонов); - владение, прием, нанесение повреждений, забой или торговля охраняемыми видами флоры и фауны; - существенное нарушение охраняемой среды обитания биологических видов; - торговля озоноразрушающими веществами; - осуществление производства, связанного с применением опасных технологий или при котором опасные вещества или их компоненты 357 накапливаются или используются . Для проведения любых преобразований требуется время. Это тем более верно в отношении распространения действия уголовных санкций. Вместе с тем постоянно действуют уже сформированные институты. В отличие от директив регулятивные предписания (regulations) обеспечивают прямое применение закона Сообщества, предоставляют права, устанавливают обязательные выплаты вне зависимости от национального законодательства (ст. 249.2 - бывшая 189 Договора Сообщества). Так, Европейский суд присудил Грецию к выплате штрафа в размере 20 000 евро в день за попустительство загрязнению на полигоне по захоронению отходов о. Крит. Размер штрафа определен по методу, установленному в меморандуме 96/С 242/07 от 21.08.96 по применению ст. 171 ЕС (OJ 1996 С 242, р. 6) и материала 97/С 63/02 от 28.02.97 о методе подсчета размера штрафов за нарушение ст. 171 ЕС (OJ 1997 С 63, р.2). В этой связи Комиссия должна обеспечить равные отношения между всеми Государствами-членами. Предполагаемый подход основан на соразмерности штрафов ВНП конкретных государств. В результате Греции придется заплатить 4 780 000 евро из которых 3 600 000 уже оплачено. Недавно Греция объявила о закрытии незаконного полигона по захоронению отходов и начале первой стадии его очистки. 8 марта 2001 г. состоялось слушание против Бельгии (С-230/00). Несогласие Европейского суда вызвал факт действия концепции "безусловного одобрения" ("implicit authorisations") в отношении некоторых экологических норм. Если уполномоченный орган в Фламандии или Валлонии не реагирует в отведенный срок на заявление о разрешении какой-либо хозяйственной деятельности, то считается, что в разрешении отказано. Этот же подход действует и в случае апелляции. Если орган не реагирует, - разрешение предоставлено. Этот подход не отвечает директивам 75/442/ЕЕС от 15.07.75 по отходам, 76/464/ЕЕС от 04.05.76 по загрязнению, вызываемому сбросом опасных веществ в морскую акваторию. Упомянутые директивы включают Директиву 80/68/ЕЕС от 17.12.79 по охране подземных вод от загрязнения, вызываемого опасными веществами. Постановлением Суда бельгийским законодателям указано на необходимость модификации режимов природопользования. В частности, это касается фламандского режима обеспечения питьевой водой. Новый статут заменит закон 1933 года, расширяя права Водоканала (вплоть до проникновения сотрудников в частный дом) и увеличивая его ответственность за качество водоснабжения. Также стоит упомянуть, что к 2007 году предусмотрено установить водомеры в каждом доме. Во исполнение ряда европейских директив Федеральный Кабинет (Германия) одобрил проекты законов об оценке воздействия на окружающую среду, а также об интегрированном предотвращении загрязнений и контроле. Учитывая большую задержку выполнения директив. Бундесрат продолжал настаивать на доработке проектов. Речь шла о необходимости включения в законопроект поощрительных механизмов проведения добровольного экологического аудита. Кроме того, требовалось время для оценки расходов на исполнение новых функций уполномоченными органами. Несмотря на приведенные аргументы, Европейская Комиссия обратилась в Европейский суд с просьбой наложить на Германию штраф 237 000 евро за каждый день задержки, поскольку она уже во второй раз не смогла внедрить обязательные директивы. Иногда все-таки удается найти и "золотую середину". В документах Европейской Комиссии[337] высказывается мнение о том, что запреты и ограничения, предусмотренные экологическим законодательством и нормативами, могут служить аргументом в пользу предпочтения потребителями здоровых продуктов. Таким образом, в качестве ещ одного из направлений обеспечения экологического правопорядка может рассматриваться поддержка экологической конкуренции. Вот некоторые примеры. В день, когда кооператив Ново Килен-то основал национальный парк Киленто (Кампанья, Италия) было решено объявить мораторий на использование пестицидов при производстве оливкового масла. В продвижении этого масла на рынок через ассоциированную организацию, использующую изображение панды в качестве эмблемы, помогло итальянское отделение Всемирного фонда дикой природы (ВВФ). Это привело к росту производства масла с 2 т в 1995 году до 13 т в 2000 году. Многие люди отнеслись скептически к идее создания биосферного заповедника в горах, на границе Баварии, Тюрингии и Гесса. Сегодня гостиницы, расположенные в этом районе, более чем на половину обеспечены продуктами местного производства. Создание биосферного заповедника позволило фермерам, чьи угодья расположены на высоте от 700 до 1000 метров над уровнем моря, выжить благодаря "экологическим доходам". "У политики, основанной на командно-контрольном принципе, нет будущего. Без внутренней мотивации, сообщество никогда не примет на себя ответственность за охрану территории, от чего оно чувствует себя отстраненным, напротив, оно попытается обойти нормативы"[338]. Совершенствование законодательства, его гармонизация, мониторинг выполнения его требований, убеждение, разъяснения и рекомендации, обоснованное правоприменение и содействие экологиза-ции сознания — это не полный перечень путей укрепления правопорядка в Европейском Союзе. Остановимся коротко на одном из самых важных инструментов его поддержания. Основываясь на ст. 130d Совет министров ещё в 1988 году принял регулятивное предписание 2052/88, касающееся реформы структурных фондов Сообщества, другими словами, о главных инструментах финансового вмешательства Сообщества в вопросы сельскохозяйственной, региональной или социальной политики. Согласно этому документу (ст. 7) "Мероприятия, финансируемые структурными фондами или поддерживаемые Европейским инвестиционным банком или другой кредитной организацией, должны соответствовать (...) политике Сообщества, включая политику в сфере (...) охраны окружающей среды". Структуры Европейского Союза, оказывающие влияние на деятельность по формированию и укреплению экологического правопорядка в объединенной Европе и за её пределами, постоянно расширяются. К их числу можно отнести Европейское агентство по окружающей среде. Европейское бюро по окружающей среде, аппараты многочисленных специальных научно-технических программ ЕС. 18 июня 2004 г. 25 государств-членов ратифицировали Европейскую Конституцию. Аналитики считают, что по одним вопросам в Конституции зашли слишком далеко, в то время как по другим практически не смогли продвинуться вперед. Природоохранные вопросы встречаются в числе элементов четырех составных норм. Количественно следовало бы ожидать большего. В целом же не так уж и формально, скорее наоборот, реалистично, а потому при прочих благоприятных условиях выполнимо. В частности Конституция Европейского Союза гласит360: Союз устанавливает себе следующие цели: (...) повышать качество окружающей среды в Европе и мире (...) внести вклад в укрепление мира и развитие международного сотрудничества (статья 2). Стремление к высокому уровню охраны окружающей среды и улучшению качества окружающей среды должно быть интегрировано в политику Союза и обеспечено в соответствии с принципом устойчивого развития (статья б "Солидарные права").Союз имеет в качестве внутренних целей (...) (3) гарантировать высокое качество окружающей среды (статья 25 "Внутренние цели Европейского Союза"). Для того чтобы достичь его внутренних целей. Европейский Союз предпринимает следующие действия: (...) (10) проводит экологическую политику (статья 26 "Внутренняя деятельность Европейского Союза"). Союз определяет процент (...) экологических платежей, переводимый в бюджет Союза (статья 62 (4). Приведённые документы и примеры имеют значение прежде всего для государств-членов ЕС. За рубежами Европейского Союза, в том числе и в России для юристов-экологов важен вопрос о том, может ли европейский опыт обеспечения экологического правопо- Зб° The Constitution of the European Union http://www:irri-kiib.be/papers/Basic_ Treaty .pdf. рядка послужить в некоем роде моделью для других регионов мира? На наш взгляд, пока говорить рано. Пока констатируем, что все прямые или косвенные недостатки этого механизма компенсируются следующими составляющими: - есть центральный орган, контролирующий национальное законодательство и практику выполнения общеобязательных норм; - противоречия разрешает Европейский суд, к чьему мнению относятся с уважением; - Комиссия гарантирует проверку всех случаев любого несоответствия экологическим нормам, в том числе по обращениям физических лиц; - деятельность Европейского Парламента, Комиссии, неправительственных организаций открыта общественности, что позволяет реализовать потенциал общественного мнения; - государства-члены несут ответственность по внутренним и внешним обязательствам, что побуждает их не только ускорять законотворчество, но и осуществлять тщательный контроль соблюдения законодательства. - и последняя, но не менее значимая черта - это то, что процесс интеграции идет эволюционно, опираясь на конструктивное использование и преобразование прошлого опыта. Одним из наиболее высоких достижений европейского экологического правопорядка, по нашему мнению, является интегрированный контроль загрязнений, поскольку он позволяет в процессе принятия решения учитывать суммарное техногенное воздействие на окружающую среду. Если раньше назначались допустимые выбросы для каждого источника загрязнения, то сейчас только общий лимит выбросов[339]. Это достойный ориентир для развития отечественного экологического права в будущем и вопрос для детального обсуждения.
