§3. История развития трудового права ЕС
Региональное регулирование труда в рамках интеграционного объединения европейских государств развивалось постепенно и на первых этапах строительства евроинтеграции было полностью подчинено цели формирования общего рынка со свободным движением продуктов (товаров и услуг) и факторов производства (рабочей силы и капиталов).
В первом интеграционном договоре - Парижском договоре 1951 г. об учреждении Европейского объединения угля и стали[235] (далее - Парижский договор), были закреплены положения, затрагивающие интересы работников угольной и сталилитейной промышленности, которые вытекали из необходимости перестройки экономики будущего Сообщества и, как следствие, сокращения занятости в соответствующих отраслях.
По словам профессора B.Bercusson «политика занятости» ЕОУС была основана не на стабильности занятости, а, наоборот, в адаптации работников к экономическим изменениям[236].
Ст. 56 Парижского договора была связана с мерами по поддержке высвобождаемых работников: выплаты им компенсационных пособий, пособий на смену места проживания, а также финансирования профессиональной переподготовки рабочих (ст.56). Подобная программа по реадаптации квалифицированных рабочих к техническим требованиям производства содержалась в документах Исследовательской Комиссии в поддержку Европейского союза Лиги Наций, подготовленных еще в мае 1931 г. совместно с Международным бюро труда в качестве предложений по выходу из мирового экономического кризиса.
Отметим достаточно высокую эффективность подобных мер: за период 1954-1971 гг. на программу адаптации работников угольной и сталилитейной промышленности из бюджета ЕОУС было израсходовано 172 млн. расчетных единиц, что обеспечило переподготовку 441 тыс. человек, в том числе 380 тыс.
242
шахтеров .
Глава 8 (Статьи 68, 69) касалась двух вопросов: поддержания
существующего уровня заработной платы в целях обеспечения честной конкуренции на рынке (ст.68) и устранения ограничений по национальному признаку для работников, имеющих признанную квалификацию в отрасли (ст.69).
Примечательно, что в ст.68 говорилось не об улучшении условий труда, что является целью международно-правового регулирования труда, но о недопустимости снижения заработной платы, если это влечет за собой снижение жизненного уровня работника, и одновременно используется как средство экономического регулирования деятельности предприятий или средство конкурентной борьбы между ними (п.3). Зато наднациональные полномочия Высшего руководящего органа были вполне адекватными: в случае неисполнения предприятием его рекомендаций, на нарушителя может быть наложен штраф и периодические штрафные выплаты, не превышающие двойной объем неправильно полученной экономии на издержках на оплату труда. Столь эффективные меры реагирования, предусмотренные в Парижском договоре по инициативе Франции никогда не применялись на практике[237] [238] и привели к исключению темы о регулировании заработной платы из двух других договоров, и в социальную политику ЕС этот вопрос не вошел и поныне. Ст.69 по сути своей закладывала основы для формирования института свободного передвижения работников: это и разработка общих видов квалифицированного труда и квалификаций, это и стремление выработать механизмы по увязыванию предложения работы и заявок на получение работы, это и запрет дискриминации в оплате и условиях труда (правда, только в отношении работников в пограничных районах). Пока речь не идет об устранении пограничных формальностей при пересечении границы, но уже говорится о снижении требований миграционного законодательства по отношению к работникам из других договаривающихся государств, если это будет обусловлено нехваткой пригодной рабочей силы в связи с ростом угольного и сталилитейного производства. Еще одно важное положение Договора о ЕОУС заложило основы социального диалога в институциональную систему европейской интеграции: ст. 18 предусматривала создание Консультативного комитета, состоящего из равного числа представителей производителей, работников, потребителей и дилеров, в дальнейшем этот консультативный орган вошел в Экономический и социальный комитет Европейских сообществ. Базовый подход в следующем «интеграционном» договоре - Римском договоре об учреждении Европейского Экономического Сообщества 1957 г., был связан с формированием общего рынка. Общий рынок, по мнению разработчиков Договора о ЕЭС должен был состоять из свободного передвижения продуктов (товаров и услуг) и факторов производства (рабочей силы и капитала) (ст.ст.2, 3). Свободное передвижение людей на первом этапе европейской интеграции было локализовано в рамках передвижения рабочей силы - одного из факторов производства, требуемого для формирования общего рынка, что отражает чистоту функционального подхода к экономической интеграции. Свобода передвижения работников, закрепленная в ст. 48 (ст. 45 ДФЕС), изначально включала в себя следующие элементы: запрет дискриминации работников по признаку гражданства в том, что касается трудоустройства, вознаграждения и других условий труда; право, которое может быть ограничено по соображениям публичного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья: - принимать реально предлагаемую работу; - свободно перемещаться с этой целью по территории государств-членов; - проживать на территории любого из государств-членов для осуществления там трудовой деятельности; - оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности. Свобода передвижения изначально не распространялась на сферу государственной службы (public service). Для имплементации положений Договора о ЕЭС о свободе передвижения работников за институтами Сообщества закреплялись полномочия по принятию директив и регламентов, что подчеркивает исключительную компетенцию ЕЭС в этой области. Также свободное передвижение предусматривало запрет на ограничение права на учреждение для лиц, не являющихся наемными работниками, для т.н. самозанятых, которое включало в себя доступ к деятельности, не являющейся наемным трудом, и осуществление этой деятельности, а также создание предприятий и управление ими (ст.52 ДЕЭС / 49 ДФЕС). В первую очередь государства-члены обязались не устанавливать новых ограничений на реализацию права на учреждение (ст.53 ДЕЭС) и передали нормотворческие полномочия на уровень ЕС в части принятия директив. Право на учреждение также как и свобода передвижения работников не распространялась на осуществление деятельности в области государственной службы (ст. 55 ДЕЭС / ст.51 ДФЕС). Именно в рамках права на учреждение институты ЕС получили полномочия посредством директив регулировать взаимное признание дипломов, сертификатов и других документов (ст.57 ДЕЭС / ст. 53 ДФЕС). 211 Собственно социальной политике были уделены две главы, касающиеся социальных положений и Европейского социального фонда. Положения о социальной политике по высказыванию первого председателя Комиссии ЕЭС Вальтера Хальштейна широко призывали и несли мало пользы в 244 вопросе прямых прав граждан . Как отмечают исследователи истории заключения Договора о ЕЭС положения статей 117 и 118 отражали германский подход свободной конкуренции ЛД C - подход «laisser-faire» . По сути дела лозунг содержался в ст. 117 Договора о ЕЭС, где государства-члены соглашаются с необходимостью улучшать условия труда и жизни работников для того, чтобы создать возможности их гармонизации. Статья 118 также формулировала лишь консультативные полномочия Комиссии ЕЭС в ряде областей: занятости, трудового законодательства и условий труда, профессионального обучения и повышения квалификации, предотвращения несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, гигиены труда, права на создание профессиональных объединений и коллективных договоров между предпринимателями и работниками. Комиссия ЕЭС активно использовала эти консультативные полномочия для проведения консультаций между представителями работодателей и работников, что вызвало недовольство со стороны ряда государств и 18 декабря 1966 г. на своем заседании в Брюсселе Совет выбрал очень скромную форму специального сотрудничества на основе исследований[239] [240] [241]. Отметим, что практика Суда ЕС также подтвердила ограниченный характер ст.118, в частности, в объединенном деле 281/85, 283/85, 285\\85, 287\\85 Germany, UK and Others v. Commission об отмене Решения Комиссии 85/381/ЕЕС от 8 июля 1985 г о создании процедуры предварительной связи и консультаций по миграционной политике в отношении стран, не являющихся членами Суд отметил, что статья 118 предоставляет Комиссии полномочия по проведению консультаций (para. 27) и принятию обязательных решений по порядку их проведения, однако эти полномочия носят чисто процедурное значение (para. 30) и не могут выходить за пределы сферы действия ст. 118 (речь шла о культурной интеграции работников из третьих стран, не являющихся членами ЕЭС, и членов их семей), а также обязать государства разрабатывать собственные проекты и соглашения в соответствии с политиками и действиями Сообщества (para. 36). Статьи 117 и 118 не подпадали и под действие ст. 100 Договора о ЕЭС, на основании которой осуществлялось сближение законодательств государств- членов, хотя в ст. 117 и говорится о способствовании гармонизации социальных систем, по сути такая гармонизация не связана с юридическими терминами «гармонизация», «сближение», а имеет с ними лишь сходство цели . Еще ряд ограниченных полномочий был закреплен в ст.ст. 121, 122, 128 Договора о ЕЭС, по которым Совет может поручить Комиссии заняться реализацией общих мер, особенно тех, что касаются социального обеспечения трудящихся-мигрантов, Комиссия будет включать специальную главу о социальном развитии в Сообществе в свой ежегодный доклад, а Парламент может предложить Комиссии подготовить отдельные доклады по вопросам, касающимся социальных условий, а также Совет определяет основные принципы осуществления общей политики в области профессионального обучения. Контрастируют со «слабыми» нормами ст.ст.117-118 другие нормы, попавшие в текст Договора 1957 г. по инициативе Франции[242] [243] [244]: ст. 119, 120, а также третий протокол к Договору «О некоторых положениях, касающихся Франции». Единственным реальным правом оказалось применение принципа равной оплаты мужчин и женщин за равный труд в ст. 119. И именно оно стало первым в обосновании доктрины прямого действия нормы учредительного договора Судом ЕС в деле 43/75 Defrenne v. SABENA [245] [246] [247] [248] [249]. Статья 120 сохраняла существующую эквивалентность между оплачиваемыми отпусками, а Протокол 3 к Договору о ЕЭС содержал специальные защитные положения относительно размера сверхурочных выплат во французской промышленности . Впрочем, защитные положения третьего протокола никогда не использовались на практике, а ст. 120 так и осталась без имплементации, эквивалентность оплачиваемых отпусков не попала в текст Директивы о рабочем времени 93/104 ЕС . Основанием для столь сдержанного отражения в Договоре о ЕЭС социальных положений стали два доклада, сделанные в 1956 году: доклад, сделанный межправительственным комитетом под руководством одного из «отцов-основателей» европейской интеграции Поля-Анри Спаака (далее- доклад Спаака) и доклад комитета экспертов МОТ под председательством шведского экономиста, разработчика теории международной торговли Бертила Охлина (далее - доклад Охлина). Оба этих доклада содержали рекомендации об отсутствии необходимости в создании активного социального пространства, за исключением некоторых мер против «недобросовестной конкуренции», в частности, в области равной оплаты труда. Как мы уже отмечали выше, отсутствие выраженной социальной политики в качестве самостоятельного направления деятельности ЕЭС в определенной форме восполнялось через регулирование свободного передвижения рабочей силы: отдельные вопросы социальной защиты трудящихся-мигрантов были отражены в Регламентах 3 и 4 1958 года, а первый Регламент по свободе передвижения работников с соответствующим названием «О первых мероприятиях по осуществлению свободного передвижения работников внутри Сообщества» был принят в 1961 г. , затем в 1968 году были приняты Регламент 1612/68 «О свободном передвижении работников внутри Сообщества» и Директива 68/360, которые три с лишним десятилетия служили основой правового регулирования свободного передвижения работников, в то время как первые систематические действия в области социальной политики стали предприниматься лишь в начале 70-х гг. В том числе и глава 2 третьего раздела о социальной политики, посвященная Европейскому социальному фонду, решала задачи, прежде всего, затрагивающие свободное передвижение работников и являлась более слабой копией схемы обучения и переобучения, установленной в ст. 56 Договора о ЕОУС[250] [251] [252]. По факту до 1968 г. Европейский социальный фонд занимался переобучением высвобождаемых работников и содействовал их эмиграции в другие части ЕС. К концу 1968 года средства Европейского социального фонда были направлены на переобучение 543 тыс. итальянских работников и на переселение 340 тыс. работников во Францию и Г ерманию . В институциональном плане помимо Европейского социального фонда Договор о ЕЭС учредил Европейский экономический и социальный комитет со статусом консультативного органа, в состав которого входят представители различных групп экономической и социальной деятельности, включая работников, ремесленников, лиц свободных профессий и др. (ст. 193 Договора о ЕЭС / 300 ДФЕС). Как отмечает Brian Bercusson “с точки зрения содержания норм права ЕС, развитие норм, касающихся труда, в течение пяти десятилетий существования Л со Европейского Союза было судорожным, эпизодическим и бессистемным” , поскольку главной целью европейской интеграции было создание общего рынка как воплощения неолиберальной экономической теории, где свобода движения рабочей силы занимала равное место с другими свободами именно потому, что была подчинена той же экономической цели. В этом плане коммунитарное право шло вразрез с принципом международного трудового права, установленным в п. 1 ст. 427 Части XIII «Положения о труде» Версальского мирного договора (Устав МОТ) еще в 1919 г. и подтвержденным Филадельфийской декларацией 1944 г., что труд не является товаром[253] [254]. Отметим, что на первых этапах развития трудового права ЕС, влияние норм МОТ было относительно незаметным и гораздо большее влияние оказывали государства-члены и их законодательства. Однако несмотря на то, что свобода передвижения работников была выражением экономической, а не социальной концепции общего рынка, ее реализация была бы невозможна без решения целого ряда социальных вопросов: перевода пенсий и социальных пособий, получения трудящимися-мигрантами пособий по безработице, по социальному страхованию и других, вопросов образования детей, жилье и целый ряд других. Тем самым, с самого начала европейской интеграции была заложена подчиненная роль социальной политики, ее зависимость от экономических интересов общего рынка. Это было связано с желанием государств-членов сохранить полноту полномочий в отношении социальной политики в целом и трудового права в частности, как с чувствительными областями общественной жизни, с помощью которых можно сохранять политическое равновесие. Такое решение государств-членов ЕС отдать преимущество экономическим целям над социальными в рамках европейской интеграции имело далеко идущие последствия в будущем[255]. Третий договор, учреждающий Европейское сообщество по атомной энергии, также не обошел вниманием социальные вопросы, уделив особое внимание проблематике охраны здоровья и безопасности труда в условиях использования атомной энергии в Главе 3. Ст.30 Договора о Евратоме устанавливает базовые нормы санитарной охраны здоровья работников и всего населения от угрозы радиации. Эти нормы разрабатываются Комиссией и утверждаются Советом с запросом мнения Экономического и социального комитета и после консультаций с Парламентом (ст. 31). На основании ст. 39 в рамках Объединенного центра ядерных исследований Комиссия учреждает отдел документации и изучения проблем охраны здоровья и труда. Вопросы свободного передвижения раскрываются в ст. 96 Договора, где отменяются ограничения по признаку гражданства, нарушающие право граждан государств-членов на доступ к квалифицированной работе в ядерной области. Ограничения могут иметь место только по основаниям публичного порядка, общественной безопасности и общественного здоровья. Стоит отметить еще одну важную деталь, получившую отражение в учредительных актах трех сообществ: во всех договорах оговаривается установление сотрудничества с другой европейской региональной организацией - Советом Европы (ст. 94 Договора о ЕОУС, ст. 230 Договора о ЕЭС, ст. 200 Договора о Евратоме). Правда на тот момент речь шла больше о формальных отношениях по сравнению с Организацией европейского экономического сотрудничества (будущей Организацией экономического сотрудничества и развития - ОЭСР), с которой сообщества устанавливают «тесное» сотрудничество, поскольку ОЕЭС выступала в качестве оператора программы по восстановлению Европы по плану Маршалла. Изменение подхода к правовому регулированию труда на европейском уровне с принципа «свободного рынка» к «социальному рынку»[256] произошло в 1972 г., когда главы государств и правительств 9 стран на первом Саммите расширенного Сообщества в Париже[257] обозначили несоответствие между экономическим ростом и качеством жизни граждан и решили предпринять более активные действия в социальной сфере[258]. Результатом стало принятие резолюции Совета министров ЕС от 21 января 1974 г. об утверждении Программы социальных действий[259], в которой предусматривалось выполнение около 30 мер в течение трех-четырех летнего периода. Первая причина увеличения внимания к социальной политике на европейском уровне связана, как ни странно, с окончанием т.н. «золотого тридцатилетия» использования помощи по плану Маршалла и обострением проблем социально-экономического развития в странах Европейских сообществ. Усиливающееся социальное расслоение в Италии и Франции привело в 1968 - 1969 гг. к студенческим волнениям и росту забастовочного движения, Германия и страны Бенилюкса чуть менее остро, но также были заинтересованы в решении социальных проблем. Вторая причина связана с готовящимся расширением ЕС за счет Великобритании, Норвегии, Дании и Ирландии и необходимостью увеличения гуманитарной составляющей сообществ для того, чтобы остаться привлекательным для политических групп и населения стран-кандидатов[260]. В Программе социальных мероприятий 1974 г. были заложены три основные цели: во-первых, достижение полной и лучшей занятости в Сообществе, во-вторых, улучшение условий жизни и труда, и, в-третьих, расширение участия работодателей и профсоюзов в принятии решений по экономическим и социальным вопросам на уровне Сообщества и расширение участия работников в принятии решений по тем же вопросам на уровне предприятий. Реализация Программы социальных действий через коммунитарное право проходила не прямо, поскольку в проанализированных нормах раздела «Социальная политика» не было предусмотрено правовой основы для принятия правовых актов Сообщества непосредственно в области труда. Принятие директив по имплементации Программы социальных действий 1974 г. осуществлялось на основе ст. 100 Договора о ЕЭС (ст.115 ДФЕС) о сближении законодательных актов, регламентов или административных положений государств-членов, которые прямо влияют на создание или функционирование общего рынка, а также с использованием подразумеваемых полномочий по ст. 235 Договора о ЕЭС (ст. 352 ДФЕС). Обе статьи предусматривали единогласие при принятии решений. Программа социальных действий стала катализатором значительных нормотворческих инициатив со стороны Комиссии ЕС. По предложению Комиссии Совет принял ряд директив в области дискриминации по признаку пола[261], в области здоровья и безопасности, а также по вопросам защиты 267 268 занятости в сфере массовых увольнений , передачи предприятий и несостоятельности работодателя[262] [263] [264] [265] [266] [267] [268] [269]. Кстати, последние три директивы стали 97П реакцией на рост безработицы в ЕЭС с 3% в 1973 г. до 6 % в 1980 г. На основе практики Суда ЕС по делам Defrenne v. SABENA с распространением доктрины прямого действия на ст. 119 Договора о ЕЭС в европейском трудовом праве появилась отдельная область правового регулирования - равенство полов. Правда, равенство на данном этапе рассматривалось не как цель в себе, но как средство, с помощью которого может быть достигнуто выравнивание расходов и создание равных условий для 272 экономических операторов . На наш взгляд, нельзя полностью согласиться с мнением М.В.Каргаловой, что в процессе реализации программы действий 1974 г. в части расширения сферы действия общей социальной политики не произошло реального делегирования полномочий коммунитарным институтам : хотя и не было прямого расширения полномочий институтов ЕС собственно в области социальной политики, использовались другие возможности учредительных договоров и, по мнению некоторых авторов период 1974-1980 годов являлся «золотым периодом гармонизации» для социального регулирования в ЕС . Стоит отметить, что в рамках мероприятий по достижению полной и лучшей занятости в Сообществе Программа социальных действий 1974 г. предусматривала ряд мероприятий в области свободы передвижения работников и трудовой миграции, в том числе разработку программы действий в отношении работников-мигрантов и членов их семей, которая была подготовлена Комиссией в декабре 1974 г. и утверждена решением Совета 9 февраля 1976 г. Целями данного документа являлись одновременно улучшение условий свободного передвижения работников внутри Сообщества, особенно в области социального страхования и социальной инфратруктуры, гуманизация свободного передвижения работников и членов их семей, предусматривая поддержку на разных этапах, достижение равенства обращения как для работников из Сообщества, так и из-за пределов ЕС в отношении условий жизни и труда, вознаграждения и экономических прав, а также поощрение консультаций по иммиграционной политике по отношению к третьим странам. Отдельным пунктом Программы действий было указание на необходимость принятия общего подхода государств-членов к незаконной миграции. Нормативная результативность Программы действий в отношении работников-мигрантов и членов их семей осталась достаточно низкой, одной из немногих реализованных инициатив стала Директива 77/486 об образовании детей работников-мигрантов[270] [271] [272] Как отмечает Brian Bercusson опыт гармонизации 70-х гг. поднял общие вопросы будущего европейского трудового права. В условиях ограничений Договора о ЕЭС нужно было выбрать, что первично: цели сближения законодательств государств-членов, способствующие функционированию общего рынка, или цели социальной политики по ее гармонизации при использовании не самых эффективных средств достижения этих целей. Если выбирать последние, необходимо предусматривать новые стратегии достижения целей социальной политики и трудового права Сообщества . К такому выбору государства-члены пришли во второй половине 80-х годов, как ни странно, благодаря приходу к власти в Великобритании в 1979 г. консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер, которые как раз выступали резко против активной социальной политики на уровне Сообществ. Сторонники чистого нео-либерального подхода, и, как следствие, дерегулирования рынка труда и обеспечения максимальной гибкости трудовых ресурсов, представители Великобритании в Совете заблокировали возможность принятия новых директив в области трудового права. Так, например, были отклонены инструменты в области участия работников в управлении компанией, основанные на германской и датской моделях: проект Пятой директивы о структуре и управлении компанией и проект “Vredeling” директивы по процедурам информирования и консультирования наемных работников на больших национальных и на 279 многонациональных предприятиях . На протяжении нескольких лет основным инструментом воздействия на социальную политику и свободное передвижение работников являлся Европейский социальный фонд, бюджет которого был увеличен с 1978 г. в почти три раза к 1983 году. Основными направлениями помощи являлись профессиональное обучение, занятость молодежи и ряд других[273] [274] [275] [276] [277]. Позиция Великобритании оказала существенное влияние и на формулировки Единого европейского акта 1986 г. - первого договора, вносящего изменения в учредительные акты Сообществ, затрагивающие социальную политику ЕЭС. Единый европейский акт стал своего рода компромиссом между проектом договора о Европейском Союзе, одобренным резолюцией Европейского парламента от 14 февраля 1984 г. о Европейском Союзе (т.н. проект Спинелли), где предлагалось существенно расширить полномочия предполагаемого Европейского Союза в сфере социальной политики, и Белой книгой Жака Делора о завершении формирования внутреннего рынка 1985 г. , где основной акцент делался на свободном передвижении работников. Статья 56 проекта Договора о Европейском союзе предусматривала, что Союз может принимать меры по ряду направлений, традиционно относящихся к компетенции государств: занятость, законодательство об условиях труда, равенство мужчин и женщин, профессиональное обучение, социальное страхование, вопросы охраны труда, профсоюзные права и коллективные переговоры с возможностью заключения коллективных соглашений на уровне всего Союза, участие работников в управлении предприятием. В Белой книге о завершении формирования внутреннего рынка основной акцент сделан на свободном передвижении работников, включая устранение формальностей, связанных с пересечением границ, профессиональным обучением и переобучением, признанием дипломов и квалификаций и свободой передвижения для студентов. Говорилось также о мерах по безопасности работников на рабочем месте в разделе, посвященном промышленности. О социальной политике Белая книга 1985 г. вообще не упоминала. Единый европейский акт 1986 г. содержал ряд новелл. Во-первых, статья 100А, предусматривающая переход от единогласия к квалифицированному большинству в принятии решений по сближению законодательства посредством директив. По настоянию правительства Великобритании в эту статью был включен параграф 2, исключающий ее применение к вопросам свободы передвижения людей, а также к вопросам, касающимся прав и интересов занятых лиц. Усеченную альтернативу ст. 100А составила новая ст. 118А, допускающая квалифицированное большинство при принятии директив в области здоровья и безопасности работников для гармонизации условий в этой сфере трудовых [278] отношений . Причем, хотя в статье 118А идет речь о здоровье и безопасности работников, имея в виду сферу охраны труда, Комиссия ЕЭС воспользовалась 285 данной нормой для обоснования принятия Директивы о рабочем времени посредством голосования квалифицированным большинством в Совете министров ЕЭС. Такое широкое толкование нормы подтвердил и Суд ЕС в деле 84/94 United Kingdom v. Council[279] [280] [281] [282] [283]. Статья 118А стала правовой основой для принятия и других директив, выходящих за пределы здоровья и безопасности: Директив 92/85 о беременных работниках , 94/33 о молодых работниках . Помимо изменений в области охраны труда в Едином европейском акте были заложены правовые основы социального диалога на европейском уровне, в ст. 118Б устанавливалось, что Комиссия стремится развивать социальный диалог между социальными партнерами, который может привести к заключению соглашений. Стремление Комиссии развить модель коллективных переговоров на европейском уровне было основано еще на первоначальной редакции ст. 118 Договора о ЕЭС. В 60-е годы получила развитие практика создания совместных отраслевых комитетов при поддержке Европейской Комиссии, включающих равное представительство работодателей и работников: в сельском хозяйстве (1963 г.), на автомобильном транспорте (1965 г.), в рыболовстве (1968) и др. Данные комитеты принимали различные совместные мнения и рекомендации по вопросам занятости, условий труда, здоровья и безопасности, однако не заключали европейские коллективные соглашения, главным образом, из-за 289 сопротивления работодателей. Итак, Единый европейский акт, хотя и расширил потенциал учредительных договоров в области социальной политики, сделал это незначительно, в первую очередь из-за того, что реализация программы запуска внутреннего рынка могла вызвать негативные последствия для работников в части роста безработицы: в условиях общеевропейской конкуренции ряд компаний может уйти с рынка, а крупные компании могут перенести свой бизнес в те части ЕС, где ниже стоимость рабочей силы. В связи с этой потенциальной угрозой роста безработицы в условиях завершения формирования внутреннего рынка Жаком Делором был предложен план по созданию Европейского социального пространства, в котором признается базовой ценностью, что Европа существует для своих граждан, а не наоборот[284] [285] [286] [287]. Именно на этом этапе, во второй половине 80-х гг. XX века происходит поворот к гуманизации и социализации внутреннего рынка ЕС, корректируя неолиберальную модель европейской интеграции, складывается подход социальной справедливости к социальной политике ЕС . Важное значение в рамках социальной политики ЕС уделялось коллективным переговорам и заключению коллективных соглашений на европейском уровне, посредством которых планировалось создать необходимую основу для формирования общего рынка Сообщества, об этом говорил Жак Делор в своем выступлении перед Европейским парламентом 14 января 1985 г. . 31 января 1985 г. в замке Val Duchesse под Брюсселем был запущен процесс межотраслевого социального диалога между Европейской конфедерацией профсоюзов (ETUC), представляющей работников, Союзом конфедераций 289 290 291 292 промышленников и работодателей в Европе (UNICE), представляющим частных работодателей (сейчас называется BusinessEurope) и Европейским центром публичных предприятий (CEEP) для работодателей публичного сектора (сейчас известен как Европейский центр предприятий с публичным интересом и 293 предприятий общего экономического интереса). В 1988 году специальной рабочей группой Комиссии ЕС был подготовлен доклад о социальном измерении Общего рынка, опубликованный в выпуске Социальной Европы, а на Мадридском саммите в 1989 Европейский Совет еще раз после 1972 г. подтвердил важность социального измерения наряду с экономической и валютной политиками. В 1989 году была предпринята попытка нормативно оформить данный подход принятием Хартии Сообщества об основных социальных прав трудящихся, которая была торжественно провозглашена в Страсбурге 9 декабря 1989 г., в 200-летнюю годовщину принятия Французской Декларации прав человека и гражданина. Позиция Великобритании, отказавшейся подписать ее, привела к отказу от юридически обязательной силы данного документа. Одной из целей Социальной Хартии Сообщества было торжественное провозглашение, что реализация Единого европейского акта должна в полной мере учитывать социальное измерение Сообщества, и, что необходимо в данном контексте обеспечить развитие социальных прав работников Европейского Сообщества на соответствующих уровнях, особенно наемных работников и 294 самозанятых лиц . В первых проектах Социальной Хартии Сообщества Преамбула содержала указание на то, что «...завершение создания внутреннего рынка должно предложить улучшения в социальной сфере для граждан Европейского сообщества, особенно в плане свободы передвижения, условий жизни и труда, [288] [289] здоровья и безопасности на работе, социальной защиты, образования и профессиональной подготовки». В последней версии улучшения в социальной 295 сфере предусматриваются уже только для работников . Еще одно важное положение впервые в истории развития социальной политики ЕС получило отражение в Социальной Хартии Сообщества - указание на ее источники вдохновения - конвенции МОТ и Европейскую социальную хартию 1961 г. Хартия основных социальных прав Сообщества содержит 26 прав, сгруппированных под 12 заголовками, т.н. «12 заповедей» по меткой характеристике Р.Бланпэна[290] [291], в числе которых выделяются: свобода передвижения, труд и вознаграждение, улучшение условий жизни и труда, социальная защита, свобода объединения и заключение коллективных договоров, профессиональная подготовка, равное отношение к мужчине и женщине, информация, консультации и участие работников в управлении, охрана здоровья и безопасности на производстве, защита детей и подростков, люди пожилого возраста, лица, потерявшие трудоспособность. Ряд из этих групп прав уже был отражен в рамках учредительного договора о ЕЭС и в других актах Сообщества, и их закрепление в Хартии имело чисто декларативный характер. Так, право свободного передвижения для работников закреплялось в статьях 39-42 Договора о ЕЭС, профессиональная подготовка указана в ст. 118 Договора, равенство мужчин и женщин помимо ст. 119 Договора о ЕЭС нашло отражение в директивах Совета 75/117, 76/207 и 79/7, за исключением аспекта совмещения производственных и семейных обязанностей. Охрана здоровья и безопасность на рабочем месте были включены Единым европейским актом в ст. 118А Договора о ЕЭС. Другие группы прав наряду с уже имеющимся закреплением содержали и новеллы. В частности, в рамках заголовка «труд и вознаграждение» содержатся права на выбор занятия (п.4), на справедливое вознаграждение (п5), на бесплатный доступ к службам по трудоустройству (п. 6). В части справедливого вознаграждения Хартия предусматривает обеспечение достойного уровня жизни только для самого работника, что несколько ниже стандарта, закрепленного в п. a (II) ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, а также в п.1 ст. 4 Европейской социальной хартии, где говорится о справедливом вознаграждении, достаточном для обеспечения достойного уровня жизни для работника и членов его семьи. В группе «улучшение условий труда и жизни» говорится о сближении условий жизни и труда при сохранении улучшений в рамках завершения создания внутреннего рынка, включая продолжительность рабочего времени, организации труда и форм занятости, таких как срочные договоры, режим неполного рабочего времени, временные и сезонные работы. В том числе улучшение должно коснуться и развития отдельных аспектов занятости, таких как коллективные увольнения и банкротство (п.7). Условия труда работников в ЕС в Хартии признаются прерогативой национального трудового законодательства (пп. 8,9). Воплощение в жизнь прав, закрепленных в Хартии 1989 г., должно было осуществляться через Программу действий Социальной Хартии, принятую Комиссией ЕС. Программа действий предусматривала 47 различных мер, которые должны были быть достигнуты к 1 января 1993 г. Из этих мер только 17 представляли собой директивы, 10 из которых затрагивали сферу охраны труда и здоровья на рабочем месте. Ряд директив, принятых во исполнение Программы действий, стали важными элементами индивидуального трудового права ЕС, такие как Директива 91/533 об обязанности работодателя информировать работников об условиях трудового договора , Директива 96/71 о [292] [293] командировании работников.[294] Несколько директив было принято в рамках Программы действий на основе новой правовой нормы: ст. 118А, что уже отмечалось ранее. Коллективные права, отраженные в Социальной Хартии и в Программе действий, не получили отражения в нормативных актах Европейских Сообществ, но были упомянуты в Маастрихтском Договоре о Европейском Союзе. Таким образом, Социальная Хартия Сообщества, не будучи юридически обязывающим документом, послужила «источником вдохновения» для европейских институтов, дающим им моральное обоснование более активно действовать в области социального законодательства. Следующий важный этап в истории развития трудового права ЕС связан с заключением Маастрихтского договора о Европейском Союзе 7 февраля 1992 г., где одной из главных задач интеграции ставится «...содействие устойчивому и безинфляционному росту. достижению высокого уровня занятости и социальной защиты, повышению жизненного уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов»[295] [296] Полному отражению новых задач в тексте Договора снова воспрепятствовала позиция Великобритании, поэтому в самом договоре о ЕС изменения в области социальной политики были важными, но не сущностными. Основные новации касаются образования, профессионального обучения и молодежной политики (ст.ст. 126-127) в рамках общего раздела VIII: «Социальная политика, образование, профессиональное обучение и молодежь». Наиболее значимые предложения по расширению компетенции Европейского Сообщества в области социальной политики были включены в отдельный Протокол о социальной политике и Соглашение о социальной политике , которые не имели обязательной силы для Великобритании. Как отмечается в литературе, ситуация 1992 г. с социальной политикой и Экономическим и валютным союзом была первым ярким проявлением феномена 303 «Европы двух скоростей». Специально следует отметить, что Протокол и Соглашение между одиннадцатью государствами-членами ЕС о социальной политике во многом вобрали в себя положения, включенные в другой документ - Соглашение между основными организациями работодателей (Союз конфедераций промышленников и работодателей Европы - UNICE (в настоящее время именуется BusinessEurope), Европейский центр работдателей и предприятий, оказывающих общественные услуги - CEEP) и работников (Европейская конфедерация профсоюзов - ETUC) на европейском уровне, заключенное 31 октября 1991 г. Коллективные переговоры, завершившиеся соглашением 31 октября 1991 г., позволили сформулировать проекты статей 118 (4), 118А, 118B Договора о ЕС. Такой результат социального диалога на уровне ЕС продемонстрировал существенные изменения европейского трудового права в сторону расширения круга регулируемых вопросов и повышения значимости коллективных трудовых отношений на уровне ЕС. Протокол и Соглашение о социальной политике расширили компетенцию Европейского Сообщества в социальной сфере через установление двух моделей принятия решений: единогласия и квалифицированного большинства при голосовании в Совете ЕС без учета Великобритании (п. 2 Протокола установил пониженный минимум голосов в 44 голоса для принятия решения квалифицированным большинством без участия Великобритании). Квалифицированное большинство предусмотрено для установления посредством директив минимальных предписаний и постепенно осуществляемых [297] [298] требований в областях: улучшения качества производственной среды для защиты здоровья и безопасности трудящихся, условий труда, информирования и консультаций для трудящихся; равенства между мужчинами и женщинами в отношении возможностей на рынке труда и обращения на работе, вовлечения людей, исключенных из сферы рынка труда, в экономическую деятельность (п.п.1,2 ст. 2). На основе т.н. «ограниченного единогласия»[299] в Совете могут приниматься решения в отношении: социального обеспечения и социальных гарантий для трудящихся, защиты трудящихся в тех случаях, когда срок их трудового соглашения закончился, представительства и совместной защиты интересов трудящихся и работодателей, включая соучастие в принятии решений, условий найма граждан третьих стран, проживающих на законных основаниях на территории Сообщества (п. 3 ст. 2). Роль социальных партнеров в реализации задач европейской социальной политики также была существенно поддержана в Соглашении как в рамках правотворчества, так и в правореализации. Ст.3 Соглашения закрепила модель проведения консультаций с представителями управления и труда при выработке предложений о возможном направлении действий ЕС в области социальной политики, в ст. 4 предусмотрена возможность заключения коллективных соглашений на уровне Сообщества, осуществление которых может быть проведено посредством принятия решения Советом ЕС. В п.4 ст. 2 предусматривается возможность участия социальных партнеров в имплементации «социальных» директив, из чего можно сделать вывод, что допустима реализация положений директив во внутреннем праве государств- членов посредством заключения коллективных соглашений. В то же время компетенция институтов ЕС не распространяется на «особо чувствительные» для государств-членов сферы отношений: на заработную плату, право на объединение, право на забастовку и объявление локаута (п.6 ст.2) несмотря на то, что Соглашение в преамбуле содержит указание на стремление осуществить Социальную хартию 1989 г. на основе коммунитарных достижений (acquis communautaire), в которой данные вопросы получили отражение (п. 5, 11, 13). В целом, заключение Соглашения о социальной политики в рамках Маастрихтского договора послужило основой для достижения большего равновесия между экономическим и социальным измерением европейской интеграции, нежели это было заложено в Римском договоре 1957 г. Важными особенностями новой модели социальной политики ЕС стали, с одной стороны, введение института гражданства Европейского Союза, с другой стороны, переход к построению Экономического и валютного союза. Будучи нормативным воплощением идеи Жака Делора о Европе для граждан, одним из базовых прав гражданина ЕС стало право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов, с учетом ограничений и условий... (ст. 8а Договора о ЕС). В рамках же ЭВС закладывалась новая модель управления экономическими политиками государств-членов, ограничивающая свободу социального маневра для государств, которые должны соблюдать критерии конвергенции. Будущая социальная модель ЕС активно обсуждалась в рамках Зеленой и Белых книг Еврокомиссии: в 1993 г. была принята Белая книга о росте, конкурентоспособности и занятости. На сегодняшний день основой правового регулирования труда на уровне ЕС выступают Договор о функционировании ЕС и Хартия ЕС об основных правах. В рамках положений общего применения Раздела 1 Части первой ДФЕС закреплены нормы о гендерном равенстве, содействии высокому уровню занятости и борьбе с социальной маргинализацией, запрете дискриминации и защите персональных данных (ст.ст. 8 - 10, 16 ДФЕС). В рамках Части второй. «Недискриминация и гражданство Союза» зареплены нормы о запрете дискриминации (ст.ст.18-19 ДФЕС). В Части третьей «Внутренняя политика и деятельность Союза» нашло отражение большинство нормативных положений в области трудового права ЕС. Нормы о свободе передвижения работников содержатся в главе 1 раздела IV о свободном передвижении лиц, услуг и капиталов, в ст.ст. 45-48 ДФЕС. Свобода учреждения закреплена в главе 2 того же раздела, в ст.ст. 49-55 ДФЕС. Глава 3 раздела IV посвящена свободе оказания услуг, частично затрагивающей вопросы регулирования труда в праве ЕС, в ст.ст. 56-62 ДФЕС. В разделе IX содержатся нормы, определяющие политику занятости ЕС (ст.ст. 145-150 ДФЕС). Нормы индивидуального и коллективного трудового права закреплены в разделе X ДФЕС «Социальная политика» (ст.ст. 151-161), раздел XI посвящен Европейскому социальному фонду (ст.ст. 162-164). В разделе XII «Образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт» ст.166 закрепляет политику Союза в области профессионального обучения. Ряд трудовых прав получил отражение в Хартии ЕС об основных правах 2000 года, в частности, следует отметить, что в ней содержатся и те права, которые уже были закреплены в учредительных договорах, а также и права, ранее не закрепленные в рамках права ЕС, но получившие закрепление в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, а также в Европейской Социальной Хартии 1961 года (пересмотренной в 1996 г.), а также в Хартии Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 года, не получившей юридически обязывающего статуса. К первой категории относятся: - защита персональных данных (ст. 8 Хартии Союза - ст. 16 ДФЕС, ст. 39 ДЕС), - свобода профессиональной деятельности и право на труд (ч. 2 ст. 15 Хартии Союза - ст.ст. 26, 45, 49, 56 ДФЕС, п.п. 1-3 Хартии Сообщества; ч. 3 ст. 15 Хартии Союза - пп. g) п. 1 ст.153 ДФЕС, а также п.4 ст.19 ЕСХ), - недискриминация (ст.21 Хартии Союза - ст. 10, 18-19 ДФЕС, а также ст. 14 ЕКПЧ и протокол 12 к ЕКПЧ, ст. Е ЕСХ), - равенство мужчин и женщин, в том числе в области занятости, трудовой деятельности и заработной платы (ст. 23 Хартии Союза - ст. 3 ДЕС, ст.ст. 8, пп. i) п.1 ст. 153, 157 ДФЕС, а также ст. 20 ЕСХ, п. 16 Хартии Сообщества), - право работников на информацию и консультации в рамках предприятия (ст. 27 Хартии Союза - пп. е) п.1 ст.153, ст. 154 ДФЕС, а также ст. 21 ЕСХ, п.п. 17-18 Хартии Сообщества), - право на коллективные переговоры и коллективные действия (ст. 28 Хартии Союза - ст.ст. 154-155, ст. 156 ДФЕС, ст. 6 ЕСХ, п.п. 12-14 Хартии Сообщества, а также пп. f) п. 1 с учетом п. 5 ст. 153), - защита в случае необоснованного увольнения (ст. 30 Хартии Союза - пп. d) п.1 ст. 153 ДФЕС, а также ст. 24 ЕСХ, п. 7 Хартии Сообщества), - право на надлежащие и справедливые условия труда (ст. 31 Хартии Союза - пп. b) п.1 ст. 153, ст. 158 ДФЕС, а также ст.ст. 2, 3, 26 ЕСХ, п.п. 7-9, 19 Хартии Сообщества). Ко второй категории относятся: - запрет рабства и принудительного труда (ст. 5 Хартии Союза - ст. 4 ЕКПЧ), - свобода объединений (п.1 ст. 12 Хартии Союза - ст. 11 ЕКПЧ, ст. 5 ЕСХ, п.11 Хартии Сообщества, а также с учетом ст. 156 ДФЕС), - свобода профессиональной деятельности и право на труд (ч.1 ст. 15 Хартии Союза - ст. 1 ЕСХ, п.4 Хартии Сообщества), - права детей, пожилых людей и интеграция инвалидов (ст.ст. 24-26 Хартии Союза - ст.ст. 7, 15,17, 23 ЕСХ, п.п. 20-26 Хартии Сообщества), - право на обращение в службы трудоустройства (ст. 29 Хартии Союза - п.3 ст.1 ЕСХ, п. 6 Хартии Сообщества), - запрещение детского труда и защита молодых людей на рабочем месте (ст. 32 Хартии Союза - ст. 7 ЕСХ, п.п. 20-23 Хартии Сообщества). Помимо актов т.н. «первичного» права важное место в правовом регулировании труда на уровне ЕС занимают акты, принимаемые институтами Европейского Союза в рамках предоставленной им компетенции. Речь идет о вторичных (производных) актах, среди которых выделяются регламенты и директивы с существенным преобладанием последних. Большинство актов вторичного законодательства ЕС в области трудового права принимаются в рамках специальной компетенции, о которой речь пойдет ниже. Однако на первых этапах в условиях отсутствия такой компетенции правовым основанием «социального» нормотворчества выступали нормы общей компетенции ЕС, предоставляющие институтам Союза полномочия в области сближения законодательных актов, регламентов или административных положений государств-членов, которые прямо влияют на создание или функционирование общего рынка: статья 100 Договора о ЕЭС (ст. 114 ДФЕС) с использованием подразумеваемых полномочий по ст. 235 Договора о ЕЭС (ст. 352 ДФЕС). В частности, в рамках имплементации Программы социальных действий 1974 г. Совет принял ряд директив в области дискриминации по признаку пола , в области здоровья и безопасности, а также по вопросам защиты занятости в сфере массовых увольнений , передачи предприятий и несостоятельности ЛЛО работодателя . Определенное значение в области трудового права ЕС имеют акты, не носящие нормативного характера, но содержащие рекомендации, предложения и ориентиры для будущих действий как на уровне ЕС, так и на уровне государств- [300] [301] [302] [303] членов. Стоит отметить в этой связи Зеленые и Белые книги Комиссии ЕС, в которых содержатся идеи и предложения для обсуждения и проведения консультаций (например, Зеленая книга 2006 г. «Модернизация трудового права для преодоления вызовов XXI века), в последствии отражаемые в конкретных предложениях по проведению Союзом мероприятий в определенной сфере (например, Белая книга 1994 г. «Европейская социальная модель: путь для Союза»[304]).