Унификация европейских стандартов радиационной защиты

В соответствии с рекомендациями Комиссии по применению статьи 37 («Рекомендации»), ядерными отходами считаются «любые формы радиоактивного вещества». Но это невероятно широкое толкование термина «ядерные отходы».

На ядерную безопасность, в отличие от радиационной защиты, Договор Евратома не распространяется. В ответ на письменный запрос в Комиссию одного из членов Европарламента о результатах проверки безопасности на франко-бельгийской АЭС в Чузе (Франция) Комиссия заявила: «Поскольку ответственность за безопасность ядерных установок лежит исключительно на государствах-членах, результаты проверок безопасности, которые осуществляются органами, утвержденными соответствующими государствами-членами, сообщаются только операторам и компетентным

органам соответствующих государств-членов, и следовательно, не доводятся до сведения Комиссии».

Кроме того, в ряде случаев Комиссия подчеркивала, что ни один вопрос о ядерной безопасности не находится в ее юрисдикции. В то же время Евратом полностью не исключил из своей юрисдикции ядерную безопасность. 22 июля 1975 года Совет принял резолюцию. которая включала программу для будущего сотрудничества в рамках Евратома по вопросам ядерной безопасности. В резолюции Совет согласился, в частности посредством Комиссии, выполнить ряд действий по гармонизации стандартов безопасности.

Заявленная цель состоит в защите как населения. так и окружающей среды от возможного вреда радиации от ядерной деятельности. Совет попытался успокоить озабоченных тем, что большая унификация стандартов безопасности сократит их. Он заявил, что эти меры будут содействовать развитию торговли при условии, что такая гармонизация не должна охватывать любое снижение уже достигнутого уровня безопасности. Этапы гармонизации включали в себя:

- учет промышленного развития в сфере мощных ядерных реакторов;

- сравнение используемых требований;

- уравновешивание сходств и различий;

- распространение рекомендаций в соответствии с Договором о Евратоме;

- отправку проектов положений Совету.

В 1984 году Европарламент принял резолюцию с просьбой немедленно отойти от изучения данного вопроса, для того чтобы Комиссия подготовила необходимые обязательные стандарты по физическим средствам безопасности для предоставления их затем Совету. К сожалению, призыв разработать проект единых стандартов безопасности «как можно скорее» остался без внимания.

Таким образом, Сообщество утратило шанс стать примером обязательных стандартов в области ядерной безопасности для остальной части международного сообщества. Тем не менее представляется, что Сообщество, будучи союзом с высокой степенью однородности и обладающее целым комплексом органов с далеко идущими полномочиями, является верным направлением для достижения единых и обязательных международных требований такого рода.

Несмотря на жесткий тон резолюции сотрудничество в области ядерной безопасности идет медленными темпами.

Радиационная защита и ядерная безопасность после Чернобыльской аварии

Деятельность сообщества по охране окружающей среды ускорилась в результате Чернобыльской аварии. В докладе Совету и Европарламенту Комиссия заявила, что она изучила существующие меры и инструменты сообщества, имеющие отношение к радиационной защите. Отчасти это было вызвано авариями и происшествиями, что имели место несколько лет назад, но в основном - Чернобыльской аварией. Как было объявлено в Рамочном послании, Комиссия пришла к выводу, что существующие меры по применению главы III нуждаются в пересмотре. В 1986 году Комиссия представила сообщение на тему «Развитие мер Сообщества по применению главы III Договора о Евратоме» в Совет, Европарламент и в Экономический и социальный комитет. Это сообщение в основном касалось вопросов радиационной защиты, так как глава III Договора о Евратоме не содержала вопросов о ядерной безопасности. Оно выявило проблемы, стоящие перед

Комиссией при реализации положений главы III Договора о Евратоме, и взывало к необходимым мерам со стороны как государств-членов, так и Комиссии в целях обеспечения эффективного сотрудничества для реализации всех возможностей, предусмотренных в главе III. Комиссия была разочарована тем фактом, что после аварии на Чернобыльской АЭС государства-члены давали противоречивые данные об уровнях радиации. Такие данные не позволяли «дать надлежащую оценку потенциальной опасности от радиации, переносимой по воздуху, и соответственно, от зараженных продуктов питания». Процедуры отбора проб были различны, результаты выражались в различных единицах измерения и форматах, и данные часто были неполными и предоставлялись с задержкой. Комиссия сосредоточилась на тех проблемах, с которыми она столкнулась в сферах:

- гармонизации радиационной защиты;

- контроля радиоактивности в окружающей среде;

- утилизации радиоактивных отходов;

- транспортировки радиоактивных материалов;

- аварийного планирования и вспомогательной деятельности.

Комиссия столкнулась с трудностями в согласовании радиационной

защиты из-за конфликта между необходимостью частого внесения поправок в стандарты, для того чтобы идти нога в ногу с новейшими научными разработками, и неспособностью государств-членов достигнуть незамедлительных соглашений. Времени, необходимого для согласования изменений, требовалось столько, что прежде чем они могли быть реализованы, изменения в системе устаревали. Столкнувшись с медленным прогрессом внесения изменений в положения о безопасности, некоторые государства-члены предложили национальные решения. Это привело к расхождению с национальными законами, реализующими основные стандарты, которые, в свою очередь, усложнили задачу сообщества по гармонизации радиационной защиты.

Комиссия пришла к выводу, что это привело к ослаблению положений по радиационной защите, и отметила, что в области мониторинга окружающей среды в первые годы существования Договора о Евратоме она воспользовалась правом, которое ей давала статья 35 Договора, на доступ к объектам мониторинга на территории государств-членов для проверки их работы, но позже прекратила эту процедуру. Однако, как отметила Комиссия, «существовали случаи, когда утечки из ядерных установок могли быть обнаружены в окружающей среде другого государства-члена», и требовалась независимая проверка утечек и уровней загрязнения окружающей среды.

Рекомендации Комиссии по применению статьи 37 Договора о Евратоме требовали, чтобы государства-члены предоставляли Комиссии данные по радиоактивным сбросам через регулярные промежутки времени. Комиссия отметила, что обзоры этих данных, которые публиковались на регулярной основе, часто были неполными из-за отсутствия данных обратной связи из государств-членов. По аварийному планированию и вспомогательной деятельности Комиссия пришла к выводу, что «независимое отношение» со стороны государств-членов ограничивает работу Комиссии. В данном контексте Комиссия ссылалась на сообщение, которое она передала Совету вместе с резолюцией Совета «по аварийному планированию на случай загрязнения рек и морей» и которое так и не было принято.

«Размещение многих АЭС вблизи границ соседних стран сообщества, и та легкость, с которой радиоактивные выбросы могут перемещаться по воде и воздуху, создают необходимость как охраны здоровья населения, так и установления доверия общественности. И для достижения гармонизации или даже однородности в будущем может оказаться необходимо использовать другие инструменты сообщества, например, регламент или решения Совета». Это объясняет, почему Комиссия выбрала форму регулирования как наиболее уместную в контексте ограничений, введенных на продукты питания. Об этом свидетельствует недавно принятый Комиссией экологически-ориентированный подход к радиационной защите. В этом ключе обсуждалась необходимость для Сообщества контролировать уровни радиоактивности в окружающей среде. Также обсуждались инструменты принуждения, такие как создание инспекционных сил Сообщества, что было предложено резолюцией Европарламента и государств-членов.

Комиссия пришла к выводу, что для того чтобы обладать каким-либо воздействием, инспекционные силы должны быть многочисленными. Очевидно, что создание таких сил было бы невозможно, и они дублировали бы работу национальных инспекций. В рамках своей будущей деятельности по аварийному планированию и системы быстрого сбора информации Комиссия снова сослалась на свои инспекционные полномочия в соответствии со статьей 35.

Тем не менее, Комиссия в отношении некоторых моментов оставалась настроенной консервативно. Например, она заявила, что не было никаких единых ограничений на радиоактивные выбросы на всей территории Сообщества, но ей не удалось сделать вывод, что Сообществу необходимо установить гармонизированные стандарты норм выбросов.

Комиссия опубликовала это сообщение 20 августа 1986 года. 8 апреля 1987 года Европарламент с учетом последствий аварии на Чернобыльской АЭС принял ряд резолюций по ядерной энергетике. Одна резолюция выражала неудовлетворение парламента бездействием Комиссии по «устранению очевидных недостатков в Договоре о Евратоме, выявленных в результате аварии на Чернобыльской АЭС». Резолюция призывала к пересмотру Договора о Евратоме, и в частности предлагала:

- создать общие стандарты для радиоактивных выбросов;

- совершенствовать основные нормы радиационной защиты, которые должны быть немедленно преобразованы в законы государств-членов;

- установить общие информационные системы и системы управления в случае ядерных аварий;

- создать инспекции Сообщества для мониторинга соблюдения стандартов Сообщества, включая стандарты по радиационной защите.

Резолюция Европарламента гораздо более откровенно говорила о создании общих стандартов Сообщества для радиоактивных выбросов. По сравнению с позицией Комиссии, парламент, как становится видно из этого плана, более радикально подходит к сотрудничеству между членами Евратома в области радиационной защиты и ядерной безопасности. Если подобный план будет принят, то многие нерешенные вопросы в этой области будут сняты с повестки дня Евратома. При обсуждении вопроса о стандартах в области ядерной безопасности Европарламент заявил, что он сожалеет о том, что нет никаких обязательных международных стандартов по безопасности атомных электростанций и что имеющие необязательную силу стандарты, установленные в Программе стандартов ядерной безопасности, учреждают основу, на которой могут быть составлены обязательные международные правила, и подчеркивает важность включения стран Восточной Европы в сферу действия этих стандартов. Он считает, что, по крайней мере, уже утвержденные стандарты безопасности должны быть введены в пределах ЕС путем соответствующего дополнения к Договору о Евратоме, и что такие стандарты должны быть основаны не на компромиссе, а на самых строгих существующих положениях.

По вопросу о пограничных сооружениях Европарламент призвал к строжайшему правилу, требующему, чтобы перед тем как АЭС, расположенная в 100 км от границ соседнего государства-члена, начнет свою работу, это соседнее государство-член дало свое согласие на ее работу. И при отсутствии такого согласия АЭС работу не начнет.

По вопросу о проверках ядерной безопасности Парламент настаивал на том, чтобы в ЕС ядерные реакторы не могли быть построены до того, как компетентные международные эксперты подтвердят безопасность их конструкции, обращая внимание на факторы окружающей среды. Далее он заявил, что подтверждает использование МАГАТЭ его миссий по проверке операционной безопасности и призвал все государства обеспечить доступ к их атомным электростанциям для инспекций МАГАТЭ. Парламент обратился к некоторым вопросам, поднятым в этих резолюциях до их принятия. Более того, некоторые их этих вопросов в свое время вызвали негативные реакции у государств-членов или их представителей. Например, выступая против сил инспекции сообщества, правительственные эксперты из Франции заявили: «Ни буква, ни дух настоящей статьи не могут быть истолкованы в пользу создания сил инспекции Сообщества!» Диаметрально противоположное мнение цитируется из работы, посвященной Евратому и написанной группой бельгийских авторов сразу после создания Сообщества в 1958 году.

Книга была издана до издания директив в их первоначальном виде, и следовательно, толкование Договора о Евратоме, которое содержится в книге, является толкованием «духа и буквы Договора». Книга толкует положения статьи 35 так: «Право доступа Комиссии к таким объектам [объектам мониторинга] и ее право проверять их работу и эффективность означает, что Комиссия может направлять специальных инспекторов для выполнения этой функции».

Это правило позволяет Комиссии обеспечить среди прочего то, что методы выполнения замеров, принятые на различных объектах мониторинга, будут предоставлять достаточно точные и совместимые данные. Комиссия могла бы сыграть весьма полезную роль, поощряя, создавая или даже стандартизируя методы контроля. Удивительно, но факт: потребовалась авария на Чернобыльской АЭС для того, чтобы парламент вернулся к рассмотрению вопросов о радиационной защите, а также инспекций по ядерной безопасности.

То, что парламент вновь поставил вопрос об инспекциях, демонстрирует, что население Европейских сообществ через парламент выразило, что оно будет себя чувствовать более уверенно, если международные инспекции будут проводить мониторинг национальной деятельности в области ядерной энергетики. Если попытаться измерить степень радикальности подхода этих органов в отношении уровня гармонизации международной радиационной защиты и регулирования ядерной безопасности, то парламент нужно рассматривать как самую радикальную силу в рамках сообщества, вслед за ним - Комиссию, и самые консервативные - государства-члены. Следует отметить, что даже при всем их расхождении во взглядах по вопросу обмена информацией в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации, было достигнуто соглашение между Евратомом и государствами-членами. Решение Совета, подогревшее интерес к этой теме, последовало за Конвенцией об оперативном оповещении под эгидой МАГАТЭ. Вместо укрепления обязательств государств-членов в соответствии с Конвенцией МАГАТЭ, решение применялось «всякий раз, когда государство-член решается применять меры широкомасштабного характера в целях защиты населения в целом при радиационной аварийной ситуации».

В то же время Комиссия, как она и обещала в своем сообщении о применении главы III о Евратоме от 20 августа 1986 года, начала судебное разбирательство в Европейском суде против государств-членов, которые были не в состоянии исполнить директивы Евратома. В области достижения ядерной безопасности итоги деятельности Евратома не впечатляют. 18 июня 1992 года Совет принял резолюцию о технологических проблемах ядерной безопасности, в которой он призвал к скоординированным усилиям со стороны государств-членов и Комиссии на международной арене, в рамках МАГАТЭ к созданию международных критериев ядерной безопасности. «сообщество признает важную роль МАГАТЭ по регулированию охраны окружающей среды от радиоактивного загрязнения».

В Евратоме существует конфликт в отношении урегулирования экологических вопросов. В центре этого конфликта находится степень гармонизации регулирования. Анализ законодательной деятельности сообщества показывает, что Договор о Евратоме не претерпел изменений, сопоставимых с изменениями, внесенными Единым европейским актом и Маастрихтским договором. Все попытки Европейского парламента ввести принципиально новые подходы в Договор о Евратоме были отвергнуты государствами-членами. Члены Евратома как сообщество государств не могут прийти к согласию по вопросу о единых нормах выбросов, то есть в той сфере, где международное регулирование оказалось наиболее успешным, посредством МАГАТЭ, на глобальном уровне. Конечно, ядерная безопасность продолжает оставаться наиболее охраняемой государствами- членами сферой в отношении любого физического вторжения со стороны европейских органов.

Один из способов решения этой сложной проблемы заключается в определении того, почему государства - члены Евратома, так же как все государства в целом (в том числе те, которые являются членами МАГАТЭ, не хотят позволить более широкую степень международного регулирования в этой области. После того как причины их нежелания будут установлены, можно начать работу в направлении подлинно интегрированной системы радиационной защиты и ядерной безопасности.