IV. Вопросы исполнения международных обязательств Республикой Казахстан в сфере управления недрами

Многовекторное международное сотрудничество Республики Казахстан с другими странами в области недропользования является одним из приоритетных направлений деятельности государства.

В настоящее время отношения в области недропользования оказались в новых условиях, в связи с тем, что распад СССР и появление таких явлений, как интернационализация нефтегазового сектора, глобализация международных экономических отношений, усиление позиций транснациональных компаний оказали существенное влияние на порядок правового регулирования недропользования. Международно-правовое сотрудничество государств в области недропользования, выражающееся в заключении международных договоров, принятии решений международных организаций и формировании международно-правового обычая, объективно связано с появлением ряда документов, в частности: Европейской Энергетической Хартии от 17 декабря 1991 года; Договора к Энергетической Хартии от 17 декабря 1994 года; Горной Хартии государств-участников СНГ от 27 марта 1997 года; Соглашения о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов от 27 марта 1997 года; Соглашения между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 года; Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр от 31 мая 2001 года; Соглашения между Республикой Казахстан, Азербайджанской Республикой и Российской Федерацией о точке стыка линий разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря от 14 мая 2003 года.

Известно, что Конституцией РК (пункт 1 статьи 4) к действующему праву отнесены и нормы международных договоров. При этом международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона (пункт 3 статьи 4 Конституции РК). Следует также отметить, что согласно статье 20 Закона РК от 30 мая 2005 года №54 «О международных договорах Республики Казахстан» каждый действующий международный договор подлежит обязательному и добросовестному выполнению Республикой Казахстан.

Согласно принципам международного права государства имеют суверенное право эксплуатировать свои собственные ресурсы в соответствии с их собственной политикой в отношении окружающей среды, а также несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность, осуществляемая в рамках их юрисдикции и контроля, не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции. Многосторонние и двухсторонние международные договоры, регулирующие международное сотрудничество в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр, закрепляют общие принципы сотрудничества государств в данной сфере экономики. Многие международные правовые акты предусматривают: поэтапное сближение законодательных и иных нормативных актов, регулирующих отношения недропользования; создание единых систем экологического мониторинга геологической среды приграничных районов; формирование согласованной политики в области стандартизации и сертификации минерального сырья и продуктов его переработки.

Одним из направлений международного сотрудничества является создание единого евразийского энергетического пространства, предполагающего доступ к энергетическим ресурсам и их разработке, доступ к рынкам сбыта, либерализацию торговли в области энергетики, стимулирование и защиту инвестиций, обеспечение технической безопасности и охрану природной среды.

Одними из важных международных правовых актов являются «Договор к Энергетической Хартии», подписанный в 17 декабря 1994 году и вступивший в силу 16 апреля 1998 года, а также «Протокол к Энергетической Хартии по вопросам энергетической эффективности и сопутствующим экологическим аспектам», которые были ратифицированы Указом Президента Республики Казахстан от 18 октября 1995 года №2537. Следует отметить, что основные задачи Договора к Энергетической Хартии сводятся к созданию условий для либерализации и поощрения инвестиций в энергетику и торговлю энергией, обеспечению свободного доступа к энергетическим рынкам, разрешению споров в данном секторе в международном арбитраже, уменьшению экологических рисков. По своему содержанию этот Договор весьма сложный и его положения могут иметь различную интерпретацию, поэтому практика применения его норм требуют глубокого осмысленного подхода в целях исключения споров между участниками договора.

Указанный Договор, хотя в большей степени регулирует отношения в сфере защиты инвестиций, тем не менее, он затрагивает и сферу недропользования. Этот вывод основывается на толковании термина «Хозяйственная Деятельность в Энергетическом секторе», что означает - «хозяйственную деятельность, относящуюся к разведке, добыче, переработке, производству, хранению, транспортировке по суше, передаче, распределению, торговле, сбыту или продаже Энергетических Материалов и Продуктов» (пункт 5 статьи 1 Договора). В свою очередь, к «Энергетическим Материалам и Продуктам» Договор к Энергетической Хартии относит практически все виды полезных ископаемых и продуктов из них, являющихся источниками энергии, в том числе: руды урановые, все виды угля, торф, нефть, газ (Приложение ЕМ к Договору). Наличие приведенных положений в Договоре к Энергетической Хартии налагает на Республику Казахстан ряд обязательств, в частности:

1) обеспечить в рамках своей юрисдикции принятие и исполнение таких законов, которые необходимы и целесообразны для решения проблем одностороннего и совместного антиконкурентного поведения в «Хозяйственной Деятельности в Энергетическом Секторе» (пункт 2 статьи 6);

2) принять необходимые меры для облегчения «Транзита Энергетических Материалов и Продуктов» в соответствии с принципом свободы транзита и «без различия в том, что касается происхождения, места назначения или владельца таких Энергетических Материалов и Продуктов и без дискриминационных тарифов, основанных на различиях, а также чрезмерных задержек ограничений или сборов» (пункт 1 статьи 7);

3) признавать важную роль открытых рынков для поощрения притока капитала с целью финансирования торговли «Энергетическими Материалами и Продуктами», а также осуществления и оказания содействия «Инвестициям в Хозяйственную Деятельность в Энергетическом Секторе на территории Договаривающихся Сторон (пункт 1 статьи 9);

4) создавать условия для доступа на свой рынок капитала компаниям и гражданам «Договаривающихся Сторон» с целью финансирования торговли «Энергетическими Материалами и Продуктами и в целях инвестиций в «Хозяйственную Деятельность в Энергетическом Секторе» на основе, не менее благоприятной, чем та, которую она предоставляет в подобных обстоятельствах своим собственным компаниям и гражданам (пункт 1 статьи 9);

5) добросовестно рассматривать просьбы Инвесторов о въезде в страну «ключевого персонала» и их пребывании в стране с «целью ведения деятельности, связанной с осуществлением или развитием, управлением, поддержанием, пользованием, владением или распоряжением соответствующими Инвестициями, включая предоставление консультативных или основных технических услуг» (пункт 1 статьи 11);

6) разрешать Инвесторам из другой «Договаривающейся Стороны» нанимать любого сотрудника категории «ключевого персонала» по усмотрению самого Инвестора, независимо от подданства или гражданства, при условии, если такой работник получил разрешение на въезд, пребывание и работу на территории страны (пункт 2 статьи 11);

7) содействовать доступу к энергетическим ресурсам, inter alia, путем недискриминационного распределения на основе опубликованных критериев, разрешений, лицензий, концессий и контрактов на поиск, разведку и добычу энергетических ресурсов (пункт 4 статьи 18);

8) нести полную ответственность за соблюдение положений Договора, а также обеспечивать такое соблюдение региональными и местными органами и властями в пределах своей территории (пункт 1 статьи 23);

9) предоставлять в Секретариат (специальный рабочий орган управления делами участников Договора к Энергетической Хартии) «перечень всех тарифных ставок и других сборов, применяемых к Энергетическим Материалам и Продуктам в момент ввоза или вывоза», с указанием их размеров, а также о любых изменениях таких тарифов и сборов (пункт 2 статьи 29).

Имея в ввиду, что Договор к Энергетической Хартии ратифицирован Республикой Казахстан указанные положения имеют приоритет перед национальным законодательством и применяются непосредственно. Между тем, в настоящее время, в Казахстане имеется ряд проблем в сфере недропользования, которые должны разрешаться на основе норм указанного Договора, а внутренние нормативные правовые акты, противоречащие им должны быть приведены в соответствие с ними. К примеру, ряд иностранных инвесторов, разрабатывающих крупные нефтяные, газовые, угольные, урановые и другие месторождения отмечали трудности при ввозе в страну своих работников, относящихся к категории «ключевого персонала», в которых они нуждаются в связи с осуществлением и управлением своими инвестициями или, если они приглашены для оказания консультативных или основных технических услуг. По их мнению, действующее законодательство Казахстана по использованию иностранной рабочей силы на территории страны весьма сложное и забюрократизированное, в нем нет и толкования понятия «ключевого персонала» иностранного инвестора, что также усложняет процесс соблюдения Казахстаном своих обязательств, вытекающих их названного международного договора.

Говоря об обязательствах Республики Казахстан, вытекающих из положений Договора к Энергетической Хартии необходимо сказать и о правах Казахстана, закрепленных в этом международном правовом акте. Так, статья 18 Договора гласит:

1) Договаривающиеся Стороны признают государственный суверенитет и суверенные права Республики Казахстан в отношении энергетических ресурсов, которые должны осуществляться в соответствии с нормами международного права и при их соблюдении;

2) Договор к Энергетической Хартии никоим образом не затрагивает нормы Договаривающихся Сторон (то есть нормы национального законодательства), в том числе Республики Казахстан, регулирующие систему владения собственностью на энергетические ресурсы;

3) Республика Казахстан, как и любая Договаривающаяся Сторона, праве самостоятельно решать, какие географические районы в пределах своей территории будут выделены для разведки и разработки энергетических ресурсов, вопросы оптимизации их добычи, а также какими темпами они могут разрабатываться или эксплуатироваться иным образом;

4) Республика Казахстан, как и любая другая Договаривающаяся Сторона, вправе устанавливать и распоряжаться любыми налогами, роялти, иными финансовыми выплатами в силу осуществляемой разведки, разработки и освоения в пределах своей территории;

5) Республика Казахстан, как и любая другая Договаривающаяся Сторона, вправе участвовать в разведке и эксплуатации недр путем, inter alia, прямого участия правительства страны или через государственные предприятия.

Казахстан имеет ряд международно-правовых обязательств, вытекающих и из международных договоров (соглашений), заключенных с государствами-участниками Содружества Независимых Государства (далее - страны СНГ).

Одним из ключевых международных документов является Горная Хартия, принятая 27 марта 1997 года странами СНГ на основе специального Соглашения. Главной целью сотрудничества стран СНГ в рамках Горной Хартии является взаимопомощь и координация совместных действий в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр по следующим направлениям: поэтапное сближение и гармонизация законодательных и иных нормативных актов в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр; совершенствование правовой базы хозяйственного сотрудничества в условиях становления и развития рыночных отношений; осуществление на взаимоприемлемой основе геологического изучения недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы, обеспечение роста эффективности производства, транспортировки и использования полезных ископаемых и продуктов переработки при условии одновременного повышения уровня безопасности и сведения к минимуму проблем загрязнения окружающей среды; разработка и предложение новых механизмов эффективного сотрудничества органов государственной власти и управления, а также субъектов хозяйственной деятельности.

Для достижения этих целей стороны-участницы Горной Хартии, в том числе Республика Казахстан, взяли на себя определенные обязательства, в том числе:

1) по восстановлению кооперационных связей субъектов хозяйственной деятельности Сторон;

2) по обеспечению доступа к недрам, их разведке и разработке в соответствии с национальным законодательством Сторон;

3) по разработке и реализации совместных программ работ в области геологического изучения недр, воспроизводства и качественного улучшения минерально-сырьевой базы;

4) по гармонизации политики развития и размещения предприятий горнопромышленного комплекса;

5) по осуществлению мер для развития инфраструктуры горнопромышленного комплекса;

6) по облегчению доступа к транспортным инфраструктурам в целях международного транзита потока минерально-сырьевых ресурсов, а также продуктов их переработки;

7) по облегчению доступа на коммерческих условиях к новым технологиям, применяемым в области разведки, добычи, переработки и использования минерально-сырьевых ресурсов;

8) по созданию условий, обеспечивающих рациональное и комплексное использование запасов месторождений полезных ископаемых;

9) по содействию в осуществлении мер, нацеленных на разработку и внедрение ресурсосберегающих технологий и производств;

10) по содействию в привлечении инвестиций в горно-промышленные комплексы Сторон;

11) по координации мер совершенствования и согласования нормативно-методических документов, регламентирующих геологоразведочные работы, классификации запасов полезных ископаемых и другой геологической информации; и др.

Приходится признать, что, положения Горной Хартии остались лишь декларацией по многим причинам и они не содействовали объединению усилий стран СНГ по освоению недр, привлечению новых технологий, выработке взаимоприемлемой внешней политики, направленной на согласованное их участие в международных экономических отношениях.

Во-первых, ряд бывших стран, входящих в СНГ (Казахстан, Россия, Туркменистан, Азербайджан), располагающих значительными природными ресурсами, экономическим и интеллектуальным потенциалом, стремятся самостоятельно найти свое место в современном мировом сообществе и играть определенную роль в международных экономических отношениях. При этом, их действия, совершаемые без учета интересов других государств-участниц СНГ, порой, создают предпосылки к конфликтным ситуациям, идущие в разрез с положениями Горной Хартии. Эти конфликты, в основном, происходят из-за сложного и болезненного поиска этими государствами своего собственного пути на энергетическом рынке в условиях острой борьбы и в обстановке международного соперничества ведущих индустриально развитых государств за сферу влияния в регионах мира, богатых своими природными ресурсами.

Во-вторых, практически все страны СНГ осуществляют стратегию внутренней и внешней политики, тактику проведения экономических реформ, ориентируясь на разные политико-экономические модели, нередко руководствуясь личными предпочтениями лидеров этих государств. В силу этого, новые независимые государства, образовавшиеся в результате распада СССР, оказались в какой-то мере в разных системах политических и экономических преобразований, они используют разные средства и методы самоутверждения на международной арене, что естественно, затрудняет интеграционные тенденции в СНГ и делает их все более проблематичными.

В-третьих, на позиции ряда стран СНГ, особенно прикаспийских государств, влияют крупные транснациональные корпорации, которые обеспечивают защиту своих интересов в этих странах, поскольку именно они являются основными инвесторами в сфере недропользования и собственниками новейших технологий, применяемых ими при разработке крупных месторождений полезных ископаемых.

Таким образом, Горная Хартия, хотя и закрепила основные направления совместной деятельности стран СНГ в сфере недропользования и определила обязательства этих стран по реализации ее положений, однако не смогла обеспечить согласованность действий этих стран, поскольку внутренняя и внешняя политика государств, подписавших это важный международный документ, и конкретные действия по освоению недр, свидетельствуют об отсутствии интеграционных и взаимосогласованных связей и действий.

Логическим продолжением намерений стран СНГ о совместной деятельности в сфере недропользования является заключение «Соглашения о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов» от 27 марта 1997 года, которое было утверждено и введено в силу специальным Постановлением Правительства РК от 4 мая 2000 года №655. Аспекты этого Соглашения, а также обязательства Республики Казахстан, вытекающие из него, аналогичны нормам Горной Хартии. Надо отметить, что эти два международно-правовых акта были подписаны странами СНГ в один и тот же день, однако последний акт - Соглашение вступил в силу в Казахстане только с 4 мая 2000 года. В соответствии с этим актом Стороны для координации сотрудничества в сфере развития минерально-сырьевого комплекса обязались создать Межправительственный совет по разведке, использованию и охране недр. Такой Совет был создан, однако эффективность его работы практически сведена к нулю, так как каждая страна-участница этого Соглашения объективно ведет свою внешнюю политику в сфере международного сотрудничества в области недропользования.

Приходится констатировать, что проблема рационального и эффективного использования недр остро обозначает свою актуальность. Многие страны вовлечены в сотрудничество в сфере недропользования, в этих целях заключаются международные соглашения, вносятся изменения и дополнения в национальное законодательство о недрах и недропользовании. Природные ресурсы, в частности, нефть, газ, уголь, руды и иные минеральные ресурсы планеты - это величайшее сокровище, разведанные запасы которого иссякают с каждым годом, а перспективы обнаружения новых и их практического вовлечения в экономический оборот достаточно неопределенны. Не случайно, теория «неотвратимости природного голода» находит все больше сторонников в экономической науке, поскольку современная добыча невозобновимых природных ресурсов, по мнению экономистов, сокращает их количество, которое потенциально может быть использовано в будущем. Это породило страх, что все страны мира исчерпают все эти ресурсы и их исчезновение поставит предел экономическому росту. Многие государства, озабоченные этим, заняты созданием адекватной правовой основы отвечающего современным требованиям управления природными и минеральными ресурсами, поэтому перед юридической наукой стоит задача по разработке концептуальных правовых механизмов управления недропользованием, в том числе на трансграничных территориях. Назрела необходимость, прежде всего, в исследовании и обобщении соответствующего международно-правового опыта, анализа конкретных межгосударственных соглашений (договоров) о сотрудничестве в области изучения и освоения минерально-сырьевых ресурсов.

В русле реализации этой важной и сложной работы, на мой взгляд, необходимо сделать следующее:

1) Подвергнуть ревизии все международно-правовые акты и международные договоры по вопросам изучения и освоения недр. При этом, если какие-то международные акты не отвечают интересам Казахстана, либо если они имеют формальный характер и не имеют концептуальных положений, способствующих более эффективному и рациональному использованию недр, то необходимо выйти из сферы их действия, а договоры следует денонсировать.

2) Изучить возможности и необходимость присоединения к действующим международным актам, регулирующим отношения в сфере недропользования, если это отвечает интересам Казахстана.

3) Исследовать перспективы заключения новых двухсторонних договоров о сотрудничестве в области изучения и освоения недр на трансграничных территориях, например, с КНР, Россией, Узбекистаном, Туркменией, Киргизией, Азербайджаном.

4) Проанализировать национальное законодательство о недрах и недропользовании с целью исключения имеющихся противоречий с международно-правовыми актами, а также в целях имплементации в национальное законодательство норм международных актов.

5) Создать международную организацию, членами которого могли бы быть страны СНГ, со следующими основными целями: унификация нормативно-правовых и нормативно-технических актов в сфере недропользования; координация политики в области недропользования; создание унифицированного механизма правового регулирования пользования недрами; проведение согласованной политики в области недропользования в отношении государств, не являющихся членами организации.