ПРЕДИСЛОВИЕ

В условиях развитого социализма, знаменующего высокую степень зрелости всей системы общественных отношений, постепенно перерастающих в коммунистические, существенно возрастает роль права.

На XXVI съезде КПСС большое внимание было уделено совершенствованию правового регулирования различных видов общественных отношений и упорядочению нормативно-правовых актов. В решениях съезда указывается: «Большой полезный эффект дает проводимое на основе Конституции обновление советского законодательства. Новые законы позволяют тоньше, точнее регулировать различные стороны общественных отношений. Работа по совершенствованию законодательства будет продолжаться. Три направления выдвигаются здесь как первоочередные: руководство народным хозяйством, осуществление конституционных прав граждан и общественных организаций, завершение издания общесоюзного

^5

свода законов» . В связи с этим постоянно возрастают требования, предъявляемые к правовым средствам развития и совершенствования отношений по использованию и охране природных богатств. В полной мере это относится и к советскому горному праву.

Известно, что без полезных ископаемых, добываемых из недр, невозможно развивать энергетику, строительство, ведущие отрасли обрабатывающей промышленности, железнодорожный, водный, воздушный, автомобильный, трубопроводный транспорт, ибо «...только на минеральном топливе может быть прочная постановка крупной промышленности, способной служить базой для социалистического общества»^{[3] [4].}

Горнодобывающая промышленность Советского Союза в настоящее время дает почти четверть мировой продукции^[5]. Наша страна занимает первое место в мире по добыче угля, нефти, железной, марганцевой руды и хромитовых руд, калийных солей, фосфорного сырья.

В СССР недра все больше используются и для сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных хранилищ нефти, газа и других веществ и материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод.

Богатая минерально-сырьевая база не снижает важности проблемы рационального и комплексного использования недр, развития и совершенствования природоохранительных отношений. «...Успехи всего народного хозяйства, — подчеркивалось на XXVI съезде КПСС,— во многом будут зависеть от повышения эффективности добывающей промышленности. Путь к этому — ускорение научно-технического прогресса, комплексная глубокая переработка полезных ископаемых, более широкое применение вторичных ресурсов.

Актуальность этих задач связана с тем, что речь идет о невосполнимых богатствах. За их правильное, рачительное использование мы несем ответственность не только перед нынешним, но и будущими поколениями. И об этом никто не вправе забывать»^[6].

«Основные направления экономического и социального развития СССР на 1981-1985 годы и на период до 1990 года» наметили дальнейшее значительное развитие геологического изучения территории страны и горнодобывающей промышленности. С этой целью предусмотрены крупные народнохозяйственные программы по увеличению добычи всех видов полезных ископаемых — нефти, газа, угля, черных и цветных руд; широко ведутся поисковые и геологоразведочные работы, чтобы обеспечить опережающее развитие минерально-сырьевой базы горнодобывающей промышленности, продолжается строительство хранилищ для газа, нефти и других веществ и материалов.

Все это значительно повышает социальную ценность горного права, призванного укреплять законность в этой области. Однако предстоит еще глубоко исследовать его роль в разведке месторождений, в ускорении научнотехнического прогресса в добывающей промышленности, в стимулировании сокращения потерь полезных ископаемых при их добыче и переработке. Необходим тщательный анализ становления и развития горного права как отрасли права, анализ форм и методов воздействия горно-правовых норм на использование и охрану недр.

Развитию и совершенствованию тех или иных экономических отношений способствует применение таких форм и методов воздействия, которые соответствуют характеру и особенностям этих отношений. Отсюда одна из важных задач правового регулирования горных отношений заключается в том, чтобы более полно и правильно использовать весь комплекс правовых средств, который может дать горное право. При этом в свете новой Конституции СССР необходимо также четко разобраться в принципах горного права, особенностях правового регулирования горных отношений и т. д.

Основной Закон нашей страны — Конституция СССР— закрепляет ведущие начала использования и охраны объектов природы, в том числе недр, и определяет формы деятельности Советского государства в области экологических отношений как единый комплекс социальных, политических и экономических связей. Целый ряд основополагающих норм Конституции направлен на дальнейшее развитие природоохранительной деятельности Советского государства. Эти нормы (ст.11, 18, 42, 67, 73, 131, 147 и др.) устанавливают право государственной собственности на природные ресурсы, выражают социалистическую сущность этого права, определяют и основную цель экологической политики СССР, плановый и комплексный характер использования и охраны природных ресурсов.

Для развития природоохранительной деятельности социалистических предприятий, организаций, учреждений и граждан особо важное значение имеет статья 18 Конституции СССР. Она гласит: «В интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды».

Конституционные принципы охраны природы составляют практическую основу развития и совершенствования законодательства, регулирующего природоохранительные отношения, показывают преимущества социалистической юридической надстройки над буржуазной, свидетельствуют о большом потенциале Советского государства в решении проблем охраны природы.

В нашей стране вопросам правового регулирования горных отношений, теоретическим проблемам горного права уделяется большое внимание. Об этом свидетельствуют принятые Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, кодексы о недрах союзных республик. Издан также ряд актов, направленных на регулирование отношений по использованию и охране

7

природных ресурсов, в том числе и недр .

Кодификация законодательства о недрах имеет важное значение для совершенствования горных отношений. Она направлена на решение проблем, связанных с использованием и охраной недр, создает прочную правовую базу для последующей эффективной эксплуатации месторождений полезных ископаемых. Одновременно с совершенствованием законодательства о недрах ^[7] развернуты правовые исследования по различным проблемам горного права. Опубликован ряд интересных работ, в которых рассматриваются понятие и особенности горных правоотношений, эффективность горно-правовых норм. Доказано, что отношения по использованию и охране недр составляют специфическую группу общественных отношений и предмет самостоятельной отрасли советского горного права. В целом, плодотворные мысли высказаны также о характере объекта горного права, особенностях правового регулирования горных отношений, государственном горном надзоре и т. д. Правильно обращается внимание на то, что недра — это особый объект права, обладающий многими специфическими особенностями по сравнению с другими природными ресурсами.

Вместе с тем наука горного права все еще значительно отстает от земельного, водного и лесного права. Мало издается работ, посвященных общетеоретическим проблемам использования и охраны недр. В полной мере еще не решен ряд аспектов проблемы регулирования горного права и его соотношения с родственными отраслями. Горное право в большом долгу перед общей теорией права в области исследования тех правовых понятий и категорий, которые имеют значение для всей правовой науки. Не внося чего- либо существенного в развитие и совершенствование научного познания права как юридической реальности, все идеи и положения о формах и методах воздействия права на экономику оно берет из общей теории права. Разумеется, общая теория права как наука, имеющая объектом исследования всю правовую действительность в целом, по своему характеру призвана определять общие принципы эффективности правового регулирования общественных отношений путем укрепления правовых основ государственной и общественной жизни, разрабатывать концептуально-понятийный аппарат права и т. д. Но свою роль базовой правовой науки она сможет успешно сыграть лишь в том случае, если все отраслевые правовые науки путем своевременной и качественной разработки собственных методологических проблем будут ее развивать и обогащать новыми идеями. Поэтому возникает настоятельная необходимость в глубоком изучении роли горного права как регулятора отношений по использованию и охране недр, в раскрытии социального механизма его действия.

Иначе говоря, речь идет о необходимости поднять науку горного права до уровня более развитых отраслей правовых наук, т. е. разработка теоретических проблем горного права вполне назрела и отвечает современным требованиям юридической науки. Это — одно из важных направлений правового обеспечения выполнения решений XXVI съезда КПСС в области экономической политики партии в период развитого социализма.

Основы — это исходные, главные положения чего-нибудь. Отсюда в книге сделана попытка осмыслить и по возможности теоретически решить лишь те проблемы, которые главным образом направлены на повышение эффективности правового регулирования горных отношений, усиление ответственности предприятий и организаций за правильное использование недр, а также дальнейшее развитие и совершенствование государственного управления в области использования и охраны недр.

Методологически будет неверным ставить вопрос: что главное в системе институтов горного права, имеющих отношение к обеспечению рационального использования и охраны недр? Каждый из них выполняет ту или иную закрепленную за ним функцию, без осуществления которой невозможно говорить об оптимизации взаимодействия человеческого общества и природной среды, обеспечении научно обоснованного соотношения экономических и экологических интересов общества. Но все же в цепи управление — пользование — ответственность роль государственного управления в развитии и совершенствовании горных отношений особая. Управление призвано интегрировать факторы интенсивного развития, соединять достижения научнотехнической революции с преимуществами социалистической системы

o

хозяйствования . Управление призвано обеспечить эффективное

функционирование и развитие и производства, и науки, и образования, а главное — так организовать коммуникации между ними, чтобы новейшие научные достижения своевременно воплощались в технике и технологии. Устанавливая определенный порядок предоставления и изъятия недр, ведения их учета, контроля за деятельностью предприятий, организаций и граждан, институт государственного управления по существу пронизывает всю сферу обеспечения рационального пользования и охраны недр. Рациональное природопользование — это активная, созидательная творческая деятельность государства по обеспечению эффективной эксплуатации природных богатств и предотвращению отрицательных последствий воздействия человека на окружающую среду. В конечном счете обеспечение качества окружающей природной среды зависит от системы мероприятий Советского государства и его исполнительных органов, что обусловлено особым положением этих субъектов общественных отношений. Как подчеркнул на ноябрьском (1982) Пленуме ЦК КПСС Генеральный секретарь ЦК КПСС Ю. В. Андропов, для обеспечения эффективности экономики необходимо «...ускорить работу по совершенствованию всей сферы руководства экономикой — управления, планирования, хозяйственного механизма. Необходимо создать такие условия — экономические и организационные,— которые стимулировали бы

9

качественный, производительный труд, инициативу и предприимчивость» .

В соответствии с этим в работе исследованы такие проблемы горного права, как место горного права в системе советского социалистического права, основные этапы развития законодательства о недрах, особенности предмета и метода регулирования горного права как самостоятельной отрасли, его основные принципы, дан анализ форм и основных способов воздействия Советского государства на отношения по использованию и охране недр, определено соотношение горного права с другими отраслями права, ^{[8] [9] рассмотрена возможность существования «семьи» аграрно-правовых отраслей, показана роль законодательства о недрах в охране земель, лесов и вод. Большое внимание уделено понятию и особенностям государственного управления недрами.}

Автор заранее благодарит за все замечания и пожелания, которые будут высказаны по книге.