§ 2. Мировой опыт трансформации формы правления. Общее прошлое и особенности настоящего развития стран Содружества Независимых Государств
В каждом государстве система формируемой им власти имеет свою специфику, которая определяется многими объективными и субъективными условиями, факторами и причинами. Поэтому любой сравнительный анализ имеет с ои пределы, ограничения и является весьма относительным.
Причем, везде во власти главным считается не набор известных формальных элементов, скажем, парламент, выборы, разделение власти и т.д., а ее способность обеспечивать целостность, суверенность, безопасность, упорядоченность и развитие общества. Предназначение (миссия) государственной власти усматривается не в ней самой, а в обслуживании ею потребностей, интересов и целей общества, объединенного в соответствующее государство.Представляет интерес сравнительно-правовой анализ организации государственной власти в различных государствах. Американскими учеными М.Шугартом и Д. Кэри разработана двухмерная модель для сравнительного исследования властных институтов различных
государств[30]. В рамках этой модели проблема формы правления может быть сведена к двум ключевым для нее вопросам:
1. Кто и в какой степени контролирует состав правительства: парламент или глава исполнительной власти?
2. Возможно ли сосуществование правительства и парламента в условиях взаимного недоверия?
Комбинация ответов на эти вопросы служит основой для классификации четырех идеальных типов форм правления:
• президентский тип, признаками которого являются всенародные выборы главы страны, определяющего состав кабинета и имеющего широкие нормотворческие полномочия;
• президентско-парламентский тип: всенародные выборы
главы государства, располагающего широкими нормотворческими полномочиями, определяющего состав кабинета с полного или частичного согласия парламента и в ряде случаев имеющего право роспуска парламента при вынесении им недоверия правительству;
• премьер-президентский тип: всенародные выборы главы государства, обладающего широкими нормотворческими полномочиями при подотчетности правительства парламенту;
• парламентский тип: глава государства независимо от характера и способа избрания весьма ограничен в своих полномочиях, а правительство подотчетно парламенту.
Все типы формы правления в той или иной форме имели место в отдельных странах постсоветского пространства в последнее десятилетие. Применение данной типологии позволит оценить динамику развития институциональных изменений в системе органов власти и в странах, не столь существенно продвинувшихся по пути демократии.
Справедливости ради следует отметить, что в мире не существует
раз и навсегда установленных единых трафаретов относительно формы (системы) правления, формы территориального устройства государства. C точки зрения либерально-западной идеологии, эти вопросы не имеют принципиальной важности. Более того, в этих государствах они решаются по-разному.
Понятно, что выбор формы государственности зависит от конкретной ситуации и условий, в которой он происходит. К примеру, в странах Восточной Европы, принадлежавших ранее к той же системе государственного устройства, к которой относилась и наша республика, «чем значительней была роль реформированной компартии (или ее бывших видных функционеров) в ходе перемен, тем сильнее был созданный институт президента, чем выше была роль бывших диссидентов, тем сильнее стал парламент. Во всех случаях институт президента создавался и наделялся конкретными полномочиями под (или против) конкретного политика, однако затем происходила корректировка с учетом требований реальности»1.
Как пишет Н.А.Сахаров, президентская форма правления существует более чем в 63 странах мира. Из 183 государств, входивших в начале 1993 г. в ООН, свыше 130 имели в своем государственном устройстве пост президента. Однако при этом в разных странах президенты имеют не одинаковый объем полномочий. Учитывая многолетний конституционный опыт развитых зарубежных стран, а также ситуации, сложившейся в стране, 24 апреля 1990 г. в Казахстане был учрежден пост президента Республики.
Это событие повлекло за собой большие политические дебаты в кругах ученых, политических деятелей, среди граждан нашей республики. Бесспорно, были мнения «за» и «против».
Главный довод [31] [32] сторонников введения поста президента заключался в следующем: данный институт должен обеспечить единство государственной власти, переход к новым политическим и экономическим отношениям[33] [34]. «Во сто крат важнее увидеть за президентской формой правления образ будущего страны, - отмечал в своей речи Назарбаев Н.А., - черты разумного соотношения законодательной и исполнительной власти. Поиски справедливого, гуманного демократического устройства общества неизбежно ставит вопрос о гарантиях их защиты. Президентская власть, по нашему убеждению, может стать таким гарантом, ибо содержит в своей основе регулирующее начало, способное придать всем видам государственной власти гармоничную целостность»2.Таким образом, исходя из изложенного, необходимо подчеркнуть, что стратегической целью конституционных преобразований в новом независимом Казахстане было признано создание конституционной базы подлинно демократического общества.
В связи с введением института президента были в то время и такие вопросы: «Следует ли сохранять пост пА емьер-министра или президент сам должен осуществлять повседневное руководство правительством? Каким должен быть объем полномочий президента и каким - правительства республики? Как нужно строить отношения президента с местной властью?»[35]
Касаясь проблем развития формы правления в Республике Казахстан в будущем, возможности перехода к парламентской системе
правления, необходимо отметить, что, по данным американских ученых Альфреда Степана и Синди Скэч, в период между 1979-1989 гг. в мире насчитывалось всего 43 страны с устоявшимися демократическими системами, среди которых (за исключением Швейцарии и Финляндии, демократические системы которых относятся к «смешанному типу») 34 страны с парламентской моделью и лишь 5 стран - с чисто президентской моделью государственного устройства»[36].
Кроме того, Альфред Степан и Синди Скэч провели анализ политического режима 93 стран мира, ставших демократическими в период между 1945 и 1979 гг.
На протяжении 10 лет, начиная с 1980 и заканчивая 1989 г., только 15 из 93 стран мира можно было отнести к странам с устойчивой демократической системой. Среди них в 41 стране в первый год после провозглашения независимости стала функционировать парламентская система правления, в 36 странах - президентская, в 3 - полупрезидентская и в 13 - монархическая. «На данном этапе нашего исследования мы можем сделать важный вывод, - отмечают американские исследователи,- что на протяжении периода с 1980 по 1989 гг. ни в одной из 52 стран с непарламентскими системами правления, независимо от первоначальной формы государственного устройства, не была создана устойчивая демократическая система, в то время как 15 (36%) стран из 41, в которых в первый год после провозглашения независимости фактически действовали парламентские системы правления, не только установили для себя прочный демократический режим, но и были единственными странами из всех 93, которые добились такого результата»[37].Закономерно, что американские ученые, рассматривая перспективы демократического развития новых государств в принципиальной связке с развитием парламентаризма, отмечают с огорчением, что до сих пор на всем протяжении 80-х и 90-х годов все вновь возникающие демократии в Латинской Америке и Азии строились на принципах чисто президентской системы правления, а примерно из 25 стран Восточной Европы и бывшего Советского Союза лишь три - Венгрия, Чехия и Словакия - избрали для себя путь построения чисто парламентской системы правления. В этой связи они пишут: «У нас есть большие сомнения относительно мудрости такого фактического отказа большинства новоиспеченных демократических стран от использования модели классического парламентаризма. Мы полагаем, что необходимо пересмотреть необходимость поспешного установления президентской системы. «Чистый» парламентаризм гораздо более способствует укреплению демократии, чем «чистый» президентский режим»[38].
В правовой литературе также отмечается, что с точки зрения демократической перспективы развития современного государства, наиболее оптимальна парламентарная форма правления, и в этой связи приводится традиционно выделяемые преимущества парламентарной модели, которые заключаются в следующем: у государств с парламентарной моделью ниже уровень инфляции, сбалансированный бюджет, крепче национальная валюта; выше политическая стабильность, устойчивее эволюционный характер развития.
Для сравнения:-многие государства с президентской формой правления - а это почти все страны Южной Америки, большинство стран Азии, Африки - отличаются политической и экономической нестабильностью, дефицитом торгового и платежного баланса, возрастающим государственным долгом, инфляцией, отрицательным сальдо миграции, прогрессирующей коррупцией;
— власть достается руководству победившей партии, профессиональным политикам (при президентской республике власть иногда достается и «непрофессионалам» - например, Дж. Картер в США);
— налаживается конструктивное политическое взаимодействие: официальному противостоит «теневое» (президентская модель снижает роль политических партий, которые играют при ней в основном функции «клубов избирателей»);
— ни в одной парламентской республике нет авторитарного политического режима - исключительно демократические (среди президентских республик существует только одна-единственная демократическая - США)[39].
C приведенными доводами можно поспорить. Представляется опасным для постсоветского общества и одностороннее усиление парламента. «В эпоху ускоренной модернизации оно приводило к неуправляемости, правительственным кризисам и невозможности принятия быстрых политических решений,- справедливо в этой связи отмечает исследователь А.Н. Меду киевский, - примером может служить V Республика во Франции, выход из кризиса которой был найден лишь в Конституции у Республики де Голля, ставшей моделью российской конституции»[40]. По его мнению, в настоящее время сходный кризис разворачивается в Италии, где также раздаются призывы преодолеть перманентные парламентские кризисы и господство политических партий с помощью введения сильной исполнительной власти. Даже такие парламентские системы, для которых характерно всевластие парламента, как Великобритания и Германия, наделяют главу исполнительной власти (премьер-министра или канцлера) чрезвычайно большими полномочиями и дают правительству противовес законодательной власти в виде права роспуска парламента и объявления повторных выборов[41].
В этой связи американский ученый Л. Фридмен отмечает: «Британия движется к персонализму в сфере лидерства премьер- министра»[42].
Более того, разработка и обсуждение важнейших законопроектов, центр тяжести которых переместился в парламентские комиссии, во многом предоставляется правящей бюрократией парламентских стран. Современные исследователи отмечают, что веберовский прогноз о всесильной бюрократии может сбыться в самых демократических странах. Расширение бюрократического контроля и манипулирование законами в парламентских странах подчеркивается, по мнению А.Н. Медушевского, не только специалистами, но и мыслящими наблюдателями. В этой связи ученый отмечает, что многочисленные ранее функции классического парламента свелись в настоящее время к одной функции - контролю за конституционностью действий исполнительной власти. Однако и эта функция подвержена существенной эрозии в условиях господства партийного большинства, которое способно объединить как законодательную, так и исполнительную (а в ряде случаев и судебную) власть в руках партийной элиты.
Институты представительной власти в условиях парламентского политического режима оказываются не в состоянии осуществлять постоянный контроль за работой громоздкой административнобюрократической машины государства, резервируя за собой право вмешательства лишь в крайних случаях (в форме импичмента). Реальная политическая ответственность все более заменяется формальной бюрократической отчетностью. В этой связи в условиях социального кризиса парламентская система может стать инструментом в руках
популистских движений и содержит источник возможного разрушения демократии. Данное противоречие проявляется наиболее четко в странах с парламентским режимом, вступивших на путь демократических преобразований, население которых воспитывалось в традициях коллективистской и эгалитаристской политической культуры с ее представлениями о народной воле, жестком противостоянии оппозиции в виде многопартийности и парламентских фракций, об отрицании независимого индивидуального мнения. Так, внутренняя слабость парламентов (как политических институтов в странах Восточной Европы), их расколотость, неэффективность, а часто и незаинтересованность в конструктивной работе, жесткая необходимость принятия непопулярных решений в экономике - постоянно воспроизводят политическую нестабильность и практически неизбежное тяготение к авторитарной исполнительной власти[43].
Таким образом, исходя из современных политических реалий Казахстана, на наш взгляд, важно поддержать позицию главы государства о том, что установление парламентарной формы правления неосуществимо в краткосрочной и среднесрочной перспективе: ни политической, ни правовой базы для этого нет, отсутствуют и либерально-демократические парламентарные традиции политической игры, и соответствующая политическая культура, и необходимый для полноценного парламентаризма уровень социально-экономического развития и другие социальные условия.
Вместе с тем, бесспорно, что основным и решающим преимуществом президентской формы правления Республики Казахстан, сделавшей ее легитимной в глазах казахстанского общества, является обеспечение главой государства политической стабильности страны в условиях переходного периода. Общеизвестно, что в условиях
распада Советского Союза, приведшего к кризису государственной власти в целом, образованию политического вакуума, полному разрыву правовой преемственности страны, единственно правильной и закономерной явилась апелляция всех слоев казахстанского общества к сильной президентской власти. В условиях тотального кризиса самой государственной власти и системы государственного управления именно президентская власть стала едва ли не единственным воплощением государственного суверенитета, сохранив конституционный характер политического процесса, не дав ему выйти за рамки правового поля. Формирование эффективной президентской формы правления в значительной степени ослабило и авторитарные тенденции, позволив избежать установления военно-полицейской диктатуры, опирающейся на режим чрезвычайного положения. Все это говорит о том, что президентская форма правления Республики Казахстан, установленная Конституцией 1995 г., вполне отвечает современным реалиям
переходного времени и способствует стабильности курса постепенной политической модернизации нашей страны. На наш взгляд, именно в этом историческом контексте необходимо решать вопрос о перспективах совершенствования президентской формы правления в Казахстане.
Общеупотребимыми становятся обращения к использованию зарубежного опыта в государственно-правовой практике как развитых демократий, так и развивающихся государств. До 1992 года во всех государствах Содружества Независимых Государств функционировала унифицированная советская модель государственной власти, которая основывалась на отрицании самого принципа разделения власти, исходили из принципа полновластия Советов как работающей корпорации, объединяющей законодательные и исполнительнораспорядительные полномочия. Концепция разделения властей в каждом из государств Содружества Независимых Государств используется с учетом исторических, экономических и национальных особенностей.
И в литературе, и в периодической печати неоднократно отмечалось, что большинство постсоветских государств выбрали полупрезидентские режимы. В большинстве бывших советских республик существуют политические системы, сочетающие сильную президентскую власть с ослабленным парламентом. И казахстанская политическая система в 1990-е годы до нового этапа государственного развития являет собой яркий пример сочетания избираемого народом сильного президента и относительно слабого парламента, который, согласно Конституции, может быть распущен Президентом. Нельзя не отметить, что современный этап развития государственно-политической системы Казахстана призван привести к усилению полномочий и роли парламента страны.
Хотя в начале 1990-х годов в Казахстане были сильны настроения в пользу формирования парламентарной республики, значимыми представляются высказанные в то время доводы ее сторонников. В пользу парламентаризма были такие обстоятельства, как признание ее наиболее демократической, соответствующей принципам правового государства, противодействующей авторитаризму, обеспечивающей преемственность с советской формой правления. Напротив, в отношении сильного института президента существовали вполне оправданные опасения в возможности ее перерастания в диктатуру, в «лучшем» случае, в авторитарное правление.
Решение поставленных главой государства задач политической модернизации Казахстана всецело отвечает тенденциям развития президентской формы правления в условиях переходного времени и ее эволюции в сторону формирования модели полупрезидентской республики, эффективно реализованной в настоящее время во Франции, Чехии, Польше, Эстонии и в других странах как гибкая и устойчивая демократическая форма правления. Политическая практика этих государств наглядно показала, что модель полупрезидентской
республики является прочной базой для проведения постепенного реформирования политико-правового режима, эффективного взаимодействия ветвей государственной власти, становления демократического гражданского общества с высоким уровнем политической культуры.
Данные выводы подтверждаются результатами экспертного опроса генеральных секретарей (руководителей аппаратов) парламентов стран, участвовавших в 100-й конференции Межпарламентского союза, прошедшей в Москве в сентябре 1998 г. На вопрос: «Какую форму правления Вы считаете наиболее предпочтительной в период перехода от авторитаризма к демократии?» - ответы распределились следующим образом: на первое место вышла полупрезидентская форма правления - 37,9 %; за парламентскую форму правления отдано 34,8 % и лишь каждый четвертый опрошенный высказался за президентскую форму правления[44].
Таким образом, наиболее перспективным для Республики Казахстан, как и других постсоветских государств, путём развития является постепенное реформирование сильной президентской формы правления как промежуточной стадии политического развития, необходимой в условиях переходного времени, в целях установления полупрезидентской республики, как прочной основы для будущего истинного демократического развития.