§ 2. Эволюция конституционно-правового регулирования организации и функционирования государственной власти в Республике Казахстан

Происходящие в Казахстане преобразования обусловливают перераспределение государственных управленческих функций. Идет активный поиск новой, наиболее оптимальной структуры управления.

Конституция занимает приоритетное положение в правовой системе страны. В ней закрепляются базовые идеи, определяющие характер общества, экономики, политики, социальной сферы, государства и права, устанавливаются пределы и характер государственного

регулирования. Конституция определяет основные начала внешней политики государства, соотношение международного и национального права.

Конституция Республики как первоисточник правовых постулатов новой формации заложила в основу государственного механизма президентскую форму правления, обеспечив тем самым на законодательном уровне создание и функционирование качественных юридических конструкций практически для всех сфер общественной и государственной жизни. Гарантом незыблемости Конституции, консолидирующим ядром государственно-правовой системы, обеспечивающим единство и координацию всех государственных институтов, является Президент Республики Казахстан.

За 10 лет принято 12 кодексов и свыше 300 законов в сферах государственного управления, экономической деятельности, социального обеспечения, здравоохранения, образования и науки.

Одним из главных достоинств Основного закона является провозглашение им высшей ценностью человека, его жизни, прав и свобод на уровне, соответствующем международным стандартам. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - многоаспектно закрепленная в законодательстве страны обязанность государства, его органов и должностных лиц.

Важнейшим событием в жизни страны стало Послание Главы государства народу Казахстана «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации», а также Послание Президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева народу Казахстана от 1 марта 2006 г. «Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентноспособных стран мира». Новые инициативы

Президента республики Н.А. Назарбаева свидетельствуют о стремлении государства обеспечить достойную жизнь гражданам, последовательном продвижении Казахстана по пути построения демократического, правового и социального государства.

Своевременным стало также издание Президентом республики Указа «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан». Тем самым четко обозначено, что Конституция обладает ресурсами, достаточными для дальнейшего политического развития страны, что позволяет решать возникающие проблемы путем совершенствования законодательства.

Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев на открытии третьей сессии Парламента Республики Казахстан 1 сентября 2006 г. обозначил следующие приоритеты административной реформы в стране:

1) Совершенствование структуры государственных органов. Правительство должно сократить иерархию должностей на всех уровнях власти, исключив отдельные промежуточные звенья. Должна быть обеспечена комплексность в работе государственных органов при принятии управленческих решений.

Функциональный анализ с целью исключения дублирования функций между центральными государственными органами, подведомственными территориальными подразделениями и местными исполнительными органами, должен проводиться Правительством регулярно, а не от случая к случаю.

2) Увеличение зарплаты государственных служащих до уровня, сопоставимого с крупными казахстанскими частными компаниями, с привязкой ее к конкретным результатам труда. В целях создания профессионального государственного аппарата и искоренения

коррупции, единая система оплаты труда государственных органов претерпит серьезные изменения.

Должна быть внедрена система оценки качества работы государственных органов и каждого сотрудника, а заработная плата должна зависеть только от профессионализма и эффективности выполняемой работы государственного служащего.

По политическим государственным служащим необходимо разработать систему выплаты годовых бонусов на основе результатов рейтинговой оценки деятельности государственных органов. После формирования целостной системы усиления ответственности государственных служащих и оценки деятельности государственных органов, Правительство должно внести предложения по поэтапному повышению заработной платы до уровня, сопоставимого с частным сектором за счет сокращения государственного аппарата. Все деньги, которые будут получены за счет сокращения госаппарата, будут направлены на повышение заработной платы. По моим расчетам будут сокращены около 30 % госслужащих.

В составе фонда оплаты труда может формироваться специальный фонд для поощрения административных государственных служащих. Его необходимо использовать для премирования за высокие результаты работы и найма работников по контракту.

3) Достижение высокого качества государственных услуг. Во всех государственных органах должны быть разработаны и внедрены отраслевые стандарты предоставления государственных услуг. Поэтапно будут внедряться международные стандарты качества ИСО и принцип открытости работы государственных органов и подотчетности их обществу. Каждый государственный орган должен иметь стратегический план своего развития, в котором будут отражены конкретные цели, задачи, пути их достижения, а также перспективы развития.

Для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг будет создана система внутреннего и внешнего аудита, в том числе путем систематического проведения социологических опросов населения и предпринимателей.

Повсеместное внедрение «электронного правительства» позволит обеспечить гражданам и организациям быстрый доступ к качественным государственным услугам.

4) Внедрение рейтинга деятельности государственных органов и новых подходов в бюджетном процессе.

В 2007 году была внедрена система рейтинговой оценки деятельности центральных государственных органов и акиматов областей на регулярной основе. Это будет сделано в целях улучшения внутреннего администрирования рабочих процессов, повышения эффективности расходования бюджетных средств и обеспечения качества государственных услуг. Данная мера призвана стимулировать государственные органы к повышению эффективности своей деятельности.

В бюджетном планировании акцент будет смещен от жестких бюджетных ограничений к системе финансирования, ориентированной на конечный результат. Государственные, отраслевые, региональные и бюджетные программы должны иметь конкретные цели и индикаторы. Должна быть усилена ответственность первых руководителей и создана действенная система контроля за расходованием бюджетных средств и реализацией соответствующих программ. Кроме того, каждый государственный орган будет обязан сокращать административные расходы за счет повышения производительности своей деятельности.

5) Повышение стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата. В центральных государственных органах должна быть введена высшая административная должность Статс- секретаря, назначаемого Главой государства, что должно обеспечить стабильность в работе их аппаратов. Статс-секретарь будет курировать все внутренние дела госоргана, что позволит высшему руководству сосредоточиться на разработке политики и стратегических вопросах. Будут внедрены механизмы оценки работы административных государственных служащих, а также разработан механизм их ротации между центром и регионами.

6) Снижение коррупции. Президент страны отметил необходимость сокращения административных барьеров, бюрократической «волокиты» и чрезмерного количества проверок

7) Формирование и укрепление позитивного имиджа государственной службы.

План мероприятий по реализации административной реформы требует достаточно больших изменений в законодательстве. Для чего рабочей группе по административной реформе Президентом страны поручено выработать и внести предложения по реформированию правоохранительной системы и бюджетной сферы, в первую очередь, образования и здравоохранения по таким же принципам, как и модернизации административной системы.

Совершенствование государственной власти в Республике Казахстан обусловлено социально-политическим и экономическим развитием Казахстана. Стратегия ее проведения предполагает:

• изменение принципов функционирования исполнительной власти: переход к принципу «собственной компетентности», основанному на идеологии «merit system» принятой в некоторых зарубежных странах; утверждение принципа открытости исполнительной власти, заключающегося в развитии способов и средств обеспечения конституционного права граждан на доступ к официальной информации и введении института общественной экспертизы;

• изменение принципов организации исполнительной власти: установление обоснованной системы исполнительной власти на основе законодательного закрепления строгой типологии органов и учреждений исполнительной власти, предусматривающей разграничение исполнения функций управления и функций предоставления услуг; введение трех видов федеральных органов исполнительной власти - министерство, федеральная служба, федеральный надзор; преобразование Аппарата Правительства - ликвидация института «блоковых» вице-премьеров с передачей их функций ведущим министрам, ликвидация отраслевых подразделений аппарата Правительства; резкое сокращение количества министерств, образование которых должно осуществляться на основе совокупности критериев и в соответствии с конституционными сферами управления - оборона, внешняя политика, экономика, экология, социальная сфера и т.д.; упорядочение образования, деятельности и координации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

• изменение акцентов во взаимоотношениях исполнительной власти с другими ветвями государственной власти, гражданами и государственными служащими: переакцентировка взаимоотношений Президента и Правительства, позволяющая Президенту сосредоточить внимание на стратегических вопросах государственной политики, а Правительству сконцентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач; максимально конкретное разграничение компетенции в сфере нормотворчества между Президентом, Правительством и Парламентом; создание развитого административного законодательства, в том числе регулирующего административный судебный процесс (административная юстиция), позволяющего не только радикально улучшить защиту прав граждан в их спорах с государственным аппаратом, но и самому аппарату ограждать себя от недобросовестных и некомпетентных государственных служащих, например, через введение правил регрессного иска государственного органа к должностному лицу, по чьей вине было

принято решение, наносящее материальный ущерб, взысканный с государственного органа;

• переход к новым стандартам технологического и ресурсного обеспечения исполнительной власти: освоение новых современных технологий управления (менеджмента) как путем привнесения их в практику исполнительной власти и государственной службы в процессе их реформирования, так и через систему образования и повышения квалификации, введения в структуры государственных органов новых типов служб (информационно-аналитических, концептуальнопрограммных, взаимоотношений с общественностью и др.); введение новых принципов, норм и пропорций финансирования государственных органов, переакцентировка соотношения «прямых» и «косвенных» расходов в пользу первых;

• переход к всемерной борьбе с коррупцией: антикоррупционная программа должна пронизывать все программы обновления и содержать следующие основные положения:

- уменьшение влияния коррупции на процессы выборов;

- укрепление правоохранительных органов;

- принятие ведомственных антикоррупционных программ;

- антикоррупционная пропаганда;

- законодательные меры (принятие новых законов - о лоббизме, об ответственности за легализацию преступных доходов, о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок, о государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление декларированным расходам, о декларировании доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими и т.д.), а также ревизия действующего законодательства;

• отладку механизмов обеспечения государственного единства страны: децентрализация исполнительно-распорядительной деятельности при одновременной централизации нормоустановительной деятельности,

закрепленные законом; четкое разграничение полномочий центральными органами исполнительной власти и региональными;

• переход к эффективному контролю за деятельностью исполнительной власти: единое понимание целей и содержания государственного контроля; установление четкой классификации государственных органов, учреждений и должностных лиц, относящихся к различным ветвям и институтам государственной власти, выполняющих контрольные функции; создание высшего контрольного органа страны, смысл которого заключался бы не в подавлении инициативы иных контролирующих инстанций, не во вторжение в их компетенцию, а в координации их деятельности;

• модернизацию государственной службы, основанная на отечественном варианте отработанных в некоторых зарубежных странах принципов так называемой «системы заслуг и достоинств» («merit system»), отвечающей потребностям гражданского общества: конкурсный отбор и продвижение по службе государственных служащих; гибкая, не ориентированная на иерархию система формирования и обновления государственного аппарата вместо реанимации «табели о рангах»; строгая определенность должностных обязанностей; подконтрольность корпуса государственных служащих, с одной стороны, его правовая защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации, - с другой; обеспечение правовыми средствами максимально возможной открытости государственной службы, превращение ее из службы «государевой» в публичную службу; рационализация затрат на содержание госаппарата через кардинальное изменение соотношения прямых и косвенных материальных стимулов в пользу увеличения удельного веса первых, ликвидация «теневых» привилегий; дифференциация «карьерных» и «политических» чиновников; расширение и изменение практики контрактов при приеме на службу; смета расходов, а не штатное расписание, должна стать основой финансирования деятельности государственных органов; повышение внимания к вопросам административной морали, деловой репутации и служебной этики.

Обеспечению конституционной законности, общественного согласия и политической стабильности в стране способствуют принятые по инициативе Главы государства документы и учрежденные новые государственные и общественные институты.

На укрепление конституционной законности и общественного согласия положительное влияние оказала Ассамблея народов Казахстана. В ее стратегии, утвержденной Президентом в 2002 году, укрепление единства казахстанского народа, стабильности и согласия в обществе названы основными направлениями деятельности. В Республике образован новый институт защиты личности - Уполномоченный по правам человека. Работает постоянно действующее Совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества, в состав которого входят депутаты Парламента, члены Правительства, представители Администрации Президента, других государственных органов, руководители и иные представители политических партий, в том числе оппозиционных, неправительственных организаций. Общественный диалог ведется по наиболее актуальным вопросам: совершенствование избирательного законодательства,

повышение роли политических партий и неправительственных

организаций, введение местного самоуправления, частной собственности на землю и другие.

Проводится процесс гуманизации уголовно-правовой политики, в этих целях уголовно-исправительные учреждения переданы из Министерства внутренних дел в ведение гражданского ведомства - Министерства юстиции Республики. Решается вопрос создания института присяжных заседателей. Совершенствуется механизм обеспечения независимости судебной системы.

Последовательное проведение государственной политики на основе Конституции способствует вовлечению граждан Республики в решение общегосударственных задач и укреплению конституционной законности в стране.

Конституция, закрепляя основу государственного строя, правового статуса личности, деятельности и организации органов государственной власти и местного самоуправления предусматривает вопросы правового регулирования взаимоотношений между конфессиями, народами, этническими группами, гражданскими коллективами, гражданами, между государством и человеком. Решение этих вопросов в конституционном поле является основой создания и дальнейшего развития правового баланса между ними, укрепления утвержденных Конституцией принципов демократизма, построения правового государства и гражданского общества.

В то же время, высказываются в Казахстане и предложения о конституционной реформе. Такое мнение, в частности, высказал в ходе первого заседания рабочей группы по расширению полномочий представительных органов власти Г осударственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Республике Казахстан высказал академик Национальной академии наук Казахстана С.Зиманов, так как, по мнению ученого, именно

конституционная реформа «в сегодняшних быстро меняющихся условиях способна сохранить стабильность Основного закона страны».

В апреле 2006 г. Правительство представило в Мажилис конституционные поправки в законы о Парламенте и Президенте. Действующие конституционные законы о Парламенте и Президенте Республики Казахстан получат новую редакцию некоторых статей. Полученный Мажилисом от Правительства документ именуется как проект Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам приведения системы действующего законодательства Республики Казахстан в соответствие с нормами Конституции Республики Казахстан».

Правительство предложило Мажилису новые законодательные формулировки в виде проекта конституционных поправок, рассматривать их в палате в качестве головного будет комитет по законодательству и судебно-правовой реформе.

Нововведения предусматривают приведение указанных законов в соответствие с отдельными нормами Конституции. Рабочие органы Парламента, к примеру, в виде постоянных комитетов и комиссий будут не принимать решения, а издавать постановления, как записано в Основном Законе. Если сегодня Сенат и Мажилис принимают постановления индивидуального характера, как гласит норма того же конституционного закона «О Парламенте и статусе его депутатов», то теперь - просто постановления. Обосновывается это разработчиком тем, что Конституцией к законодательным актам отнесены постановления парламента и его палат без конкретизации их характера. Кроме того, обращается внимание, акты, носящие индивидуальный характер, не являются нормативными правовыми актами, а относятся к актам применения норм права.

Законодательное выражение «вступление в юридическую силу» - имеются в виду законодательные и иные нормативные правовые акты, - меняется на «введение в действие». Согласно Конституции, поясняется разработчиком, специальным законом должен быть урегулирован порядок введения в действие нормативного правового акта, а не вступления его в юридическую силу. Ибо по логике ее положений в специальном законе необходимо определить именно процедурные вопросы, касающиеся нормотворческой деятельности. Самим специальным законом, под которым разработчик подразумевает закон «О нормативных правовых актах», регламентируется порядок введения в действие нормативного правового акта.

Законодательному изменению, как предлагает Правительство Мажилиса, подвергнется и конституционный закон «О Президенте Республики Казахстан». Конституцией закреплено право Главы государства, отмечают авторы поправок, объявлять рассмотрение проекта закона срочным, а не вносить по данному вопросу предложение в Парламент, как это устанавливается в настоящее время в конституционном законе.