<<
>>

Конституційні засади правового становища національних меншин у Малій конституції 1919 р. та Березневій конституції 1921 р.

Проголошення відновленої Польської держави в листопаді 1918 р. залишало відкритим питання про її державний устрій. Найвищу владу в країні до скликання Законодавчого Сейму обійняв як Тимчасовий Начальник Держави Ю.

Пілсудський. У країні склалася непевна ситуація, оскільки точилася воєнна й політична боротьба за кордони власної держави, різні партії й угрупування претендували на владу, проходило будівництво державного апарату [257, с. 408].

Правовий статус національних меншин Польщі був визначений вже в Маніфесті Тимчасового народного уряду Польської Республіки від 7 листопада 1918 р., яким декларувалися гарантії рівності прав і обовПязків для всіх мешканців без уваги на їх походження, віру й національність [366, s. 36].

Польська держава, приймаючи постанови Версальського договору, зобов\'язувалася виконувати в своєму законодавстві вимоги Малого Версальського договору. Ці настанови були взяті владою як засадничі принципи для будівництва національного правового законодавства в сфері права національних меншин. Згодом принципи Версальського договору увійшли в основу національного права і в Конституцію 17 березня 1921 року.

У результаті січневих 1919 р. виборів до Сейму на території колишнього королівства Польського та Західної Галичини було обрано 256 депутатів (послів). Остаточно склад Сейму сформувався лише у березні 1922 р., а вибори до вищої законодавчої інституції завершили початковий етап творення відродженої держави. Сейм затвердив тимчасові принципи функціонування

держави, що отримали назву «Малої Конституції» (1919 р.), де зазначалось, що законодавчу владу в державі представляв Сейм, а виконавчу - Начальник Держави спільно з урядом.

З утворенням Другої Речі Посполитої розпочалися інтенсивні приготування до скликання польського Сейму, який в національній свідомості завжди повПязувався з поняттям незалежності, виступав як гарант цієї незалежності і суверенності відродженої Польщі [109].

Вибори до Сейму мали здійснюватися на підставі декрету від 28 листопада 1918 р., який прийняв виборчу ординацію до Сейму. Ординація визначала право вибирання і виборів, встановлювала виборчі округи і дільниці для проведення голосування, «зголошення депутатських кандидатур», перевірку мандатів та ін. // Dekret z 28 listopada 1918 r. o ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego. - Dz. U.R.P. nr. 18, poz. 46. Окремо також було опубліковано «Prawa Panstwa Polskiego», де було визначено деталі і розПяснення до проходження голосування (28 листопада 1918 р.). Szczegoly obliczen glosowania ( Prawa Panstwa Polskiego, Wyd. Wladyslaw Leopold Jaworski, Krakow, 1919) [109, s. 7-18]. Здійснювалися заходи і щодо формування державних управлінських структур. У результаті цієї державотворчої активності впродовж трьох місяців після здобуття незалежності було обрано парламент, функціонував уряд, сформувалися і зміцнювалися військові формування.

10 лютого 1919 р. у Варшаві розпочав свою роботу Сейм. Згідно виборчої ординації з 1918 р. Сейм мав складатися з 526 депутатів. Однак у багатьох місцевостях влада не могла провести вибори. Тому під кінець каденції в Сеймі працювали лише 423 депутати. У ході роботи Сейму вимальовувалося його політичне обличчя, де жодна з політичних партій не мала явної переваги, що відповідно приводило до частих змін виконавчих комітетів.

Засадничим завданням однопалатного Законодавчого Сейму було встановлення державного устрою, ухвалення конституції і законів держави.

Після початку засідання Сейму Ю. Пілсудський, згідно з попередніми домовленостями, склав свої повноваження. У цей час ще не було підготовлено проекту державного устрою, оскільки це питання повинен був вирішувати Законодавчий Сейм, згідно проектів поданих усіма парламентськими клубами.

20 лютого 1919 р. було прийнято сеймовий закон, який увійшов в історію як мала Конституція. Не дивлячись на те, що це поняття не є нормативно дефініційованим, воно стало традиційно вживаним як у політичній практиці, так і в науковій літературі.

Характерною особливістю Малої Конституції було те, що вона створювалась як закон тимчасовий і неповний, у звПязку з цим поза його регулюванням залишилися засади політичного устрою, суспільно- господарського стану та цілий перелік прав і свобод громадян.

До часу ухвалення головного державного закону польський Сейм наділив Ю. Пілсудського повноваженнями Начальника Держави [120] (Uchwala Sejmu z 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Jozefowi Pilsudskiemu dalszego sprawowania urzDdu Naczelnika Panstwa // Dz. P.P.P. nr. 19, poz. 226). Згідно Малої Конституції суверенною і законодавчою владою в Польщі був Сейм [91] (Dzіennik Praw Krolestwa Polskiego z 1919 r., nr. 19, poz. 226). До функцій Начальника Держави належало формування уряду «на підставі порозуміння з Сеймом». Мала Конституція з 1919 р. прийняла засади відповідальності Начальника Держави і уряду перед Сеймом.

Державні акти, зокрема щодо правового становища національних меншин, Начальника Держави вимагали погодження відповідного міністра. Акт від 20 лютого 1919 р. впроваджував парламентський устрій з одночасним позбавленням Начальника Держави законодавчої ініціативи і права розпуску парламенту. Насправді позиція Ю. Пілсудського, що одночасно був Верховним Вождем, була достатньо сильною, не дивлячись на чисельні політичні конфлікти, і, особливо, у звПязку з формуванням уряду. До того ж на практиці Начальник Держави не завжди дотримувався визначених йому повноважень. Цьому сприяв і здебільшого загальний характер та недостатня точність сеймових ухвал, які давали можливість їх неоднозначно трактувати [532, с. 8].

Передбачалося, що акт 20 лютого 1919 р. буде виконаний протягом декількох тижнів згідно конституційних засад, чого однак не сталося. Текст Малої конституції з 1919 р. декілька разів поновлювався і був обовПязковим ще після ухвалення законів 1921 р., аж до часу конституційного затвердження найвищої влади Речіпосполитої Польської, що настало в грудні 1922 р. Акт від 20 лютого 1919 р. був по суті першою конституцією відродженої Польщі.

Ініційована ще в 1917 р. робота над проектами конституції для майбутньої Польщі закінчилася її схваленням у 1921 р. У цей період політичні партії, уряд та Конституційна Комісія утворена в 1919 р. Законодавчим Сеймом склали свої проекти законів. Збірник цих текстів (одинадцять текстів) був опублікований для вивчення та обговорення [90, s. 121].

Один з проектів, з липня 1917 р. передбачав, що Польща буде спадковою монархією. Зміст прав і вольностей, який був закладений у цьому документі, після певних модифікацій став у майбутньому основою для Конституції 1921 р. Серед трьох проектів опрацьованих конституційним урядовим бюро в 1919 р. один, названий французьким, окреслив республіканську форму урядування і монолітний характер держави. При його опрацюванні опиралися головним чином на практику державного устрою Третьої Республіки у Франції, що також відбилося на тексті польської Конституції 1921 р. Критична оцінка текстів поданих до Конституційної комісії привела до того, що вона виробила власне рішення щодо прийняття остаточного тексту конституції. Багато положень були взяті з проекту конституції з листопада 1919 р. Протягом півроку (в 1920) проект Конституційної Комісії був предметом обговорення на пленарних засіданнях Сейму. У ході надто жвавих дискусій дуже часто парламентарі доходили до особистих дискусій і полеміки, навіть образ. Передовсім дискусії точилися відносно того, чи парламент має бути одно- чи двопалатним. Полеміка тривала і відносно повноважень владних установ та їхнього керівного складу, виборів голови держави, а також статусу католицької церкви, національних меншин та ін. Згодом, завдяки політичному компромісу різних суспільно-політичних груп, створилися умови для прийняття польським парламентом 17 березня 1921 р. переважною більшістю голосів Конституції Речі Посполитої, яка отримала назву Березневої Конституції. Ця історична подія відбулася при підтримці масових народних маніфестацій, які відбувалися головним чином у Варшаві.

Березнева конституція відразу була оцінена як демократичний документ.

Характерною ознакою головного державного закону від 1921 р., що випливала із його змісту, було домінування Сейму над органами виконавчої влади. Значним чином це було наслідком політичної боротьби, яка проходила в середині самого Сейму. Парламентарна репрезентація політичних партій, боячись Ю. Пілсудського, провела далекосяжне обмеження компетенцій президента Польщі. У польській історіографії домінує твердження, що польські політичні еліти, а також суспільна думка виробили модель Конституції 17 березня, з важливою роллю в ній парламенту, що на загал відповідало національним традиціям [367, s. 166].

Текст Березневої конституції складався з «Вступу», означеного сакральним епіграфом «В імПя Бога Всемогутнього» і 126 статей поділених на 7 розділів. Після окреслення засад державного устрою (розділ І «Rzeczypospolita»), наступні частини цього акту стосувалися законодавчої влади (розділ ІІ «Wladza ustawodawcza»), виконавчої влади (розділ ІІІ «Wladza wykonawcza»), судочинства (розділ IV «SDdownictwo»), також регулювання стану особи (розділ V «Powszechne obowiDzki i prawa obywatelskie»). Після проведення певних змін і уточнень конституції (розділ VI «Postanowienia ogolne») введено положення на перехідний період (розділ VII «Postanowienia przejsciowe»).

Текст Березневої конституції був опублікований у Збірнику Законів Речі Посполитої Польської 1 червня 1921 р.

Після ухвалення засадничих постанов на засіданні Сейму було прийнято рішення, що його каденція триватиме до часу повного зібрання двох його парламентських палат, що наступило 28 листопада 1922 р. Це стало можливим завдяки попередньому схваленню в липні 1922 р. виборчого закону до Сейму і Сенату. Після приходу до влади першого президента Другої Речі Посполитої, що відбулося 14 грудня 1922 р., встановилась і влада Начальника Держави.

Ухвалення 17 березня 1921 р. Законодавчим Сеймом Конституції Польської Республіки, яка запроваджувала парламентський устрій, стало новим етапом утвердження парламентської демократії.

Законодавча влада належала

двопалатним Національним Зборам - Сеймові та Сенату. Конституція містила широкий перелік громадянських прав. За національними меншинами визнавалося право збереження національної самобутності, розвитку мови та

культури. Передбачалося існування в межах самоврядування автономних структур національних меншин. Головний документ держави являв собою акт важливої ваги, який, залежно від характеру урядів, робив можливим прогрес на шляху демократизації суспільного життя країни (Важливими у процесі творення Конституції були не лише власні національні традиції, які базувалися на Конституції від 3 травня 1791 року, але й досвід тогочасних Франції, Англії, США та інших європейських держав, що полягав у зміцненні

конституціоналізму, державної єдності та формуванні належного державного механізму) [532, с. 13].

Березнева конституція встановлювала у Польщі парламентську республіку. Законодавча влада здійснювалася Сеймом (складався із 444 депутатів) і Сенатом (куди входили 111 депутатів). Крім законодавчих, Сейм мав контрольні повноваження, Сейм і Сенат - електоральні (вибори президента). Виконавча влада вручалась уряду і президенту, повноваження якого були обмежені. Кожен державний акт президент повинен був підтверджувати підписами премПєр- міністра і відповідного міністра. Крім політичних прав і свобод (виборчих, а також - слова, друку, зібрань, організацій та ін.) і рівності громадян перед законом, конституція вперше проголошувала соціальні права - право охорони праці, соціального забезпечення, охорони материнства, безплатного навчання в державних школах.

На основі Березневої конституції 1921 р. розпочалася робота з організації внутрішнього життя Польської держави. Для його організації та проведення було прийнято 18 травня 1921 р. т. зв. «Перехідний закон» («Ustawa przechodnia»), який повинен був регламентувати справи організації влади [123]. У першому розділі документу, де визначено загальні положення про державний лад, стверджувалося, що верховна влада в країні належать народу. Народ здійснює її через Сейм та Сенат, які є законодавчими органами, Президента з відповідними міністерствами як виконавчими органами та у судочинстві через систему незалежних судів. Наступні розділи Конституції безпосередньо стосувалися цих трьох гілок влади відповідно до принципу розподілу влади. Цей принцип розподілу влади був наріжним каменем усіх тогочасних демократичних конституцій, а винятки з нього повинні були базуватися лише на відповідних нормах Конституції. Президент Польської держави у сфері законодавства був наділений повноваженнями видавати розпорядження; уряд був субПєктом законодавчої ініціативи, а Сейм користувався правом творення адміністративних актів та мав повноваження в ухваленні бюджету, встановленні державних позик, реалізації нерухомого майна тощо.

Основними функціями парламенту за Березневою конституцію були: законодавча (прийняття нормативно-правових актів), функція парламентського контролю, державного будівництва (обрання Сеймом і Сенатом т.зв. Національними Зборами Президента республіки). До повноважень парламенту належало внесення змін і перегляд Конституції Польської держави. Для здійснення своїх функцій і повноважень Сейм і Сенат обирали зі свого складу президію у складі маршалка, його заступників, секретарів та комісію (ст. 28).

Депутати трактувалися як представники усього народу і не були повПязані наказами своїх виборців (ст. 20). Мандати маршалка Сейму і його заступників тривали після розпуску Сейму аж до уконституювання нового Сейму (Art. 28. Ustawa z 17 maja 1921 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej // Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935). [86]. У цій же статті 20. містилася присяга депутатів: «Poslowie skladaj ? na rDce Marszalka wobec Izby nast Dpuj Dce slubowanie: « SlubujD uroczyscie, jako posel na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wedle najlepszego mego rozumienia i zgodnie z sumieniem, rzetelnie pracowal wylDcznie dla dobra Panstwa Polskiego, jako calosci» // Art. 20. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej // Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935 [70]. Їм гарантувалася депутатська недоторканість (ст. 21). Депутатська недоторканість зберігалася і після завершення депутатського мандату [51; 52].

Конституція передбачала двопалатний парламент на зразок французького, хоча для більшості європейських держави ця практика була невластива. У ході дискусії відносно діяльності парламенту були наступні пропозиції: Сенат мав складатися наполовину з представників самоврядування, також піддавалося критиці положення Конституції, що передбачало зосередження всіх державних справ в руках Сейму та аналогічний з Сеймом склад Сенату [106, s. 79].

Обговорювалося також положення, що «Сенат є не другою палатою, а лише прикрасою (орнаментом) однопалатності», і не має підстав для існування. Акцентувалася увага на можливості вічного існування Сенату, адже стаття 25 Конституції встановлювала право ревізії Конституції через кожні 25 років Сеймом і Сенатом, але наступний Сейм не мав права розпустити Сенат [106, s. 77].

Прийнятий Сеймом законопроект передавався на розгляд Сенату. Якщо впродовж 30 днів для отримання прийнятого законопроекту Сенат не подавав заперечень, Президент мав видати розпорядження про опублікування закону. Сенат міг запропонувати Президенту опублікувати закон і до закінчення тридцятиденного терміну. У випадку прийняття постанови про внесення змін або відхилення законопроекту, Сенат зобовПязаний був поставити до відома Сейм у термін до 30 днів, а упродовж наступних 30 днів повернути законопроект із запропонованими змінами. У разі прийняття запропонованих змін за підтримки простої більшості голосуванням, президент видавав розпорядження про опублікування закону, скеровуючи його повторно у Сенат. Для того щоби Сейм відкинув зміни пропоновані Сенатом треба було 11/20 голосів віддати за це рішення [47]. Однак, не була прописана процедура у випадку, коли Сенат повністю відхиляв законопроект, прийнятий Сеймом. Таким чином права Сенату були спірними [368, s. 483].

Дослідники Березневої конституції сходяться на думці, що Сенат в класичному розумінні не був верхньою палатою парламенту. Адже він не був субПєктом законодавчої ініціативи, не мав права вимагати скликання Сейму і Сенату, не мав повноважень створювати надзвичайні парламентські комісії для розслідування особливих справ. У питанні оголошення війни потрібна була згода лише Сейму. Президент і міністри були відповідальні теж перед Сеймом [406, s.35].

За Конституцією депутати обох палат парламенту не підлягали кримінальній, адміністративній чи дисциплінарній відповідальності за діяльність в парламенті і поза його межами. Вони не могли бути заарештованими без згоди відповідної палати парламенту. Сейм розпускався за власною постановою, що приймалася 2/3 голосів при наявності V2 загальної кількості депутатів, за постановою Президента при згоді I5 всіх депутатів Сенату (розділи ІІ і ІІІ Конституції). Формально парламент мав широку компетенцію і повноваження та посідав важливе місце в системі центральних органів державної влади Польщі. Однак противники парламентської республіки дедалі більше обмежували роль парламенту, зводячи його до маріонетки фінансових монополій та перетворювали на арену політичних комбінацій правлячих партій [407, s. 64].

Значення ж Сенату у системі органів державної влади було не досить значним. Сейм часто не враховував поправок Сенату, останній майже не користувався правом відхиляти законопроекти, затверджені Сеймом. Його засідання відбувалися дуже рідко, на обговорення законопроектів Сенату відводилося тільки 60 днів, незважаючи навіть на їх обсяг та значення. Негативно позначалася на функціонуванні вищого законодавчого органу його строкатість, зокрема це яскраво проявилося під час вироблення принципів державної політики у сфері економічного, суспільного та політичного життя держави.

Виконавчу владу очолював Президент. Норми щодо виборів Президента були запозичені з Конституції Франції 1875 р. Стаття 39 закріплювала, що «Президент республіки обирається на 7 років абсолютною більшістю голосів Сейму і Сенату, об’єднаних в Національні збори». Аналогічно проводили вибори Президента Французької республіки [447, s. 16].

Щоправда частина авторів Конституції щодо виборів Президента пропонувала обрати американський зразок, коли вибори глави держави здійснювалися самими громадянами. Однак, противники цього шляху аргументували, що тим самим буде закладено підґрунтя для виникнення різного роду конфліктів між політикою всенародно обраного президента і парламенту, теж сформованого шляхом виборів. Вагомим контраргументом було також і те, що Березнева Конституція встановлювала режим парламентської республіки, а отже і вибори Президента мали бути здійснені парламентом.

Президент скликав Національні Збори в останній квартал свого семирічного перебування на посту. Якщо ж Національні Збори не були скликані за 30 днів до завершення повноважень Президента, то Сейм і Сенат доручали це право маршалкові. У разі неможливості виконання повноважень Президента (за станом здоров’я або у випадку смерті) всі повноваження Президента передавалися маршалкові Сейму (ст.40) [Art. 40. Ustawa z 17 marca 1921 г. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej // Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935. ] [72].

У компетенції Президента відповідно до ст. 42 Конституції, було формування Ради Міністрів. Якщо впродовж трьох місяців уряд не буде сформований, то маршалок повинен був передати це питання на вирішення Сейму, котрий 3/5 голосів обирав уряд [106, s. 36-37]. Міністри були відповідальними перед Сеймом. Урядові акти Президента підписувалися Г оловою Ради Міністрів та відповідальним міністром.

На Президента покладалися окремі повноваження законодавчої влади. Він скликав, закривав та відкладав чергові і надзвичайні сесії обох палат парламенту. Стаття 44 Конституції надавала право Президенту видавати акти в межах законів, не доповнюючи, змінюючи чи відміняючи їх. Закон підписував Президент разом зі співвідповідальними міністрами та видавав розпорядження про їх опублікування в «Dzienniku ustaw Rzeczypospolitej Polskiej». Кожен урядовий акт Президента держави вимагав підпису Голови ради міністрів та відповідного міністра: у такий спосіб вони брали колективну відповідальність за цей документ [Art. 44. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej // Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935. ] [73; 82, s. 38-40].

Глава держави був позбавлений права «вето» і права дострокового розпуску парламенту. Очевидно, творці Березневої конституції вчинили так з огляду на політичну ситуацію, що склалася в державі. Посилення влади глави держави було б небезпечним, адже за Конституцією Президент був верховним головнокомандувачем збройних сил і, спираючись на армію, міг вийти з-під впливу та контролю парламенту.

Щоправда, стаття 26 надавала право Президенту розпустити Сейм за згодою /5 складу сенаторів. Одночасно розпускався і Сенат. Однак фактично парламент розпускав сам себе, а не Президент як орган виконавчої влади. Вибори відбувалися протягом 90 днів від часу розпуску Сейму [Art. 26. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej // Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935. ]. [90; 310, s. 132].

Право розпуску Сейму і Сенату до завершення терміну їх повноважень на пропозицію Ради Міністрів було надано Президенту законом від 2 серпня 1926 р., що вносив зміни до Березневої Конституції [Ustawa z 2 sierpnia 1926 r. zmieniajDca i uzupelniajDca konstytucjD Rzeczypospolitej z 17 marca 1921 r. Dz. U.R.P. nr. 78, poz. 442].[82, s. 42; 105]. Таким чином, виконавча влада дістала можливість користуватися принципом стримань і противаг щодо законодавчої влади.

Авторам Березневої конституції вдалося втілити свої прагнення і представити Президента Республіки як орган, котрий здійснював лише функції виконавчої влади і був цілковито підпорядкованим парламенту. Фактично в Польщі був встановлений режим парламентської республіки на зразок Франції.

Як уже зазначалося, компетенція Президента у сфері виконавчої влади була обмежена ПремПєр-Міністром та окремими міністрами. Незважаючи, що у його повноваженнях було керівництво збройними силами, Президент не мав права бути головнокомандувачем під час війни. Щоправда, ця норма була виписана під Ю. Пілсудського, як потенційного кандидата на пост глави держави, адже розчарування в його військових здібностях було чималим. Одними з найважливіших повноважень Президента були зовнішньополітичні повноваження. Президент представляв державу у міжнародних відносинах, приймав дипломатичних представників іноземних держав, призначав дипломатичні представництва Польщі в інших державах (ст. 48) [Art. 48. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej // Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935. ] [74; 82, s. 44-45] укладав міжнародні договори Польської Республіки. Угоди щодо зміни кордонів, торговельні та деякі інші вимагали санкції Сейму. За згодою Сейму Президент був наділений правом оголошувати стан війни і укладати мир (ст. 50), але тільки за згодою Сейму [Art. 50. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej // Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935]. [75].

Обмеження повноважень Президента відповідало інтересам тих політичних сил Польщі, які стояли на позиціях встановлення слабкої президентської влади.

Системі виконавчої влади присвячений третій розділ Конституції. У ньому зазначається, що виконавчу владу здійснює Президент через відповідальних перед Сеймом міністрів та підпорядкованих їм чиновників. Склад Ради Міністрів та їх компетенція визначалися законами. Персональний склад Ради Міністрів призначав і відхиляв Президент за поданням голови Ради Міністрів. Одним із найважливіших повноважень Ради Міністрів і міністрів було визначення загальних напрямів внутрішньої та зовнішньої політики.

Центральну групу повноважень складали повноваження щодо вироблення проектів законів, складання звіту про виконання бюджету, який в подальшому виносився на затвердження парламенту, участі у здійсненні повноважень президента.

Окремі питання до відання Ради Міністрів були віднесені загальними законами.

Здійснюючи свої функції і повноваження, Рада Міністрів Республіки Польщі видавала виконавчі розпорядження і постанови.

Міністри несли солідарну та індивідуальну відповідальність, адже вони були членами колегіального органу - Ради Міністрів та одночасно керівниками окремих відомств. Їх відповідальність розглядалась у парламентській (політичній) та конституційній формах. Парламентська відповідальність передбачалась щодо питань політики уряду та міністрів. Сейм міг висловити вотум недовіри уряду простою більшістю голосів. Її наслідком була відставка уряду або міністрів, що втратили підтримку Сейму.

Рішення про конституційну відповідальність Сейм приймав кваліфікованою більшістю і вона була повПязана з суворим дотриманням норм Конституції та законів. Справи про конституційну відповідальність розглядав Державний трибунал у складі голови (перший голова Верховного Суду) і 12 членів, котрих обирав парламент на своїй першій сесії. Вісьмох з них обирав Сейм і чотирьох Сенат зі свого складу. Функція підтримання обвинувачення покладалась на трьох депутатів, обраних Сеймом. У компетенції Трибуналу було винесення рішення про позбавлення міністра його посади, права займати урядові посади, зменшення оплати праці, а у випадку вчинення ним злочину, повОязаного з використанням службового становища - притягнення до кримінальної відповідальності.

В основі державного устрою Польської Республіки лежав принцип широкого територіального самоврядування.

За Березневою конституцією Польща була поділена на 16 воєводств. Столиця - Варшава - творила окрему адміністративну одиницю (з 1928 р. міське воєводство) [407, s. 54].

Поряд з триступеневим поділом території держави на воєводства, повіти і гміни, закріпленим Конституцією, використовувалися й інші види

адміністративно-територіальних одиниць: громада, прихід, округ, область, край.

В основі організації системи органів державної влади і місцевого самоврядування згідно Конституції лежали принципи: децентралізації, єдиного підпорядкування органів державної адміністрації нижчого рівня органам вищого рівня, участі громадян в контролі за діяльністю посадових осіб (ст. 66) [Art. 66. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej // Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935. ] [77; 82, s. 50-53]. Автори Конституції в основу політичного ладу держави намагалися покласти принцип широкого самоврядування, що інколи ототожнювався з автономією. Цьому питанню присвячено чимало статей. Водночас, це не перешкоджало проголошенню в цій же Конституції підпорядкування органів самоврядування управлінському апаратові.

Демократичні положення Березневої конституції були продиктовані наростанням революційної ситуації і мали на меті пригасити її декларуванням демократичних інститутів та свобод, зокрема, інституту місцевого

самоврядування [366, s. 120].

Низовою адміністративно-територіальною одиницею була гміна, що мала право вирішувати свої справи і була наділена правом видавати нормативні акти місцевого значення. Проте, права і обсяг діяльності гміни цілком залежали від центральної державної влади. Компетенція гміни мала подвійну природу: власні справи і справи, делеговані гміні державою. Сільська гміна обПєднувала декілька громад, на чолі яких стояли солтис і громадські збори. Органами міської гміни були: бургомістр (президент), магістрат і міська рада.

Повіт обПєднував декілька гмін. Він міг бути або лише одиницею державної адміністрації, не наділеною правовою самостійністю, або територіальною корпорацією, наділеною самоврядуванням і автономією нарівні з гміною [386, s. 121]. Повітові староства були одиницями державної та комунальної адміністрації. Повіт очолював староста, що виконував функції державної адміністрації, окрім військових, судових, фінансових, шкільних, поштово- телеграфних справ і питань проведення аграрної реформи. Він же головував на повітовому сеймику та керував діяльністю повітового відділу, одночасно виконуючи його рішення. Повітова рада складалася з делегатів міських і сільських гмін. До складу повітового відділу входив староста і шість членів «округу» (obwodu) [414, s. 12]. Він включав декілька повітів і міг бути або одиницею державного управління, або комунальним обПєднанням. Правовий статус воєводства визначала ст. 65 Конституції 1921 р. (Польща поділялася на воєводства, повіти і гміни (міські і сільські), які одночасно виступали як одиниці територіального самоврядування) [Art. 65. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935. ] [76] та закон від 26 вересня 1929 р. [390, s. 31] про загальні основи воєводського самоуправління. Самоврядними органами на рівні воєводства були виборчі воєводські сеймики, постанови котрих на території воєводства після їх затвердження Президентом Польщі, були обов\'язковими. Щоправда, Президент міг на ці постанови накласти «вето».

Ст. 73 Березневої конституції передбачала створення системи адміністративної юстиції (Вищого адміністративного суду («Najwyzszego Trybunalu Administracyjnego»)) для розгляду спорів про законність адміністративних актів уряду та органів самоврядування. За мотивами недоцільності могли бути відмінені будь-які постанови органів місцевого самоврядування, що фактично підривало саму суть функціонування місцевого самоврядування в Польщі.

Конституція 1921 р. надавала територіальному самоврядуванню широку сферу дії і гарантувала йому самостійність. Встановлювались такі види самоврядування: територіальне або загальне (ст. 67) [78] (Art. 67. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935.), національне (ст. 109) [82] (Art. 109. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935), самоврядування господарське (економічне) (ст. 68) [79] (Art. 68. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935.) та релігійне (ст. 113) [83] (Art. 113. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935). Господарське самоврядування стосувалось сільського господарства, промисловості, торгівлі, ремесел тощо. Існувало самоврядування професійних груп - лікарів, адвокатів та ін. Для співпраці з органами держави і керівництва господарським життям створювались адвокатські, лікарські, земельні, торгові, промислові, ремісничі палати і палати найманої праці, що обПєднувалися в Головну господарську палату Республіки (ст. 68) [366, s. 50]. Її завданням було представництво і захист власних інтересів. Стаття також гарантувала для іноземців рівні права, а також рівні обов’язки з громадянами Польщі.

Окремі положення Конституції стосувалися національного питання в державі. Вони, в першу чергу, визначалися загальними статтями щодо громадян держави.

У ст. 95 вказувалося: «Річ Посполита гарантує на своїй території повну охорону життя, свобод і майна усіх громадян незалежно від походження, національності, мови, раси або релігії» [398, s. 34-36] Ст. 96 гарантувала рівність щодо права і рівне трактування участі в публічному житті. У статті 109 зазначалося: «Кожен громадянин має право дотримання своєї національності, збереження і плекання власної мови і національних особливостей. Окрім того закони держави забезпечують меншинам у Польській державі повний і вільний розвиток їхніх національних особливостей шляхом автономних обПєднань меншин за публічно-правовим характером» [103].

В інших статтях містилися також гарантії прав свобод і сумління, а також право утворення представниками меншин власних шкіл і виховних закладів, про що йдеться у ст. 110: «Польські громадяни, які належать до національних меншин, відповідних чи мовних, мають рівне з іншими громадянами право утворення, нагляду і діяльності своїм власним коштом доброчинних закладів, релігійних і громадських, шкіл та інших виховних установ так і вільного вживання в них своєї мови і виконання приписів своєї релігії» [103].

Конституція зберігала також норми права, які не зовсім відповідали їй, а були наслідком правових відносин попереднього періоду. Головним чином це стосувалося нормативної бази щодо становища євреїв, яке в Польщі залишалося упослідженим ще від російського законодавства (Процес зміни права і в першу чергу дискримінаційних законів, на думку польських істориків права, тривав до 1931 року.).

Польські урядовці у розвПязанні національних проблем в державі, рівно як і українського питання, опиралися на засади чинної конституції. Г оловний закон держави повинен був забезпечувати українській меншині громадянські, національні та релігійні права на належному правовому рівні. Ст. 109-116 Березневої конституції гарантували кожній етнічній групі збереження власної «тожсамості» (самоідентифікації), плекання своєї мови і «національних

особливостей», право створення власного шкільництва, а також політичних, громадських, культурних і релігійних товариств. Ст. 109 («плекання мови» і «властивостей національних»; творення автономних національних товариств; держава мала право контролю над діяльністю національних товариств, в тому числі фінансового); Ст. 110 (право творення доброчинних організацій, вживання в них своєї мови і релігійних приписів); Ст. 111 («вільність сумління і віровизнання»); Ст. 112 (віровизнавчі свободи не повинні суперечити законодавству); Ст. 113 (право релігійних організацій проводити публічні заходи і «набоженьства», публічні релігійні заходи не повинні суперечити законодавству); Ст. 114 (визнання за римо-католицьким костелом переваг, як релігії більшості народу); Ст. 115 (релігійні конфесії національних меншин мають право діяти згідно власних статутів, які не повинні суперечити державному законодавству); Ст. 116 (визнання традиційних і новоутворених релігійних обПєднань) [Art. 109-116. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935. ] [82, s. 60-72; 85].

Березнева конституція 1921 р. пішла далі, ніж це було закладено в трактаті Польщі щодо меншин, і допускала усіх громадян до публічної влади, а також передбачала творення автономних обПєднань публічно-правового характеру і окремого територіального самоуправління [517, s. 57]\' Слід, однак, визнати, що не лише конституційне право, а практика влади і політична культура керівного табору визначали становище і статус української суспільності. Однак ці питання трактувалися по різному [458, s. 56].

Національне самоврядування перебувало в тісному звПязку з територіальним і в його межах. Воно декларувало кожному громадянину право берегти свою національність, плекати мову та національні традиції (ст. 109).

Передбачалося видання законів, які б забезпечили національним меншинам вільний розвиток національних рис через автономні спілки в рамках загального самоврядування з правом контролю з боку держави. Реалізація цих норм була частковою. Зокрема, не дотримувалися положення закону від 26 вересня 1922 р. «Про принципи загального воєводського самоврядування, зокрема, Львівського, Тернопільського і Станіславського воєводств» щодо заборони полонізації, створення українського (руського) університету тощо.

У першому розділі цього закону - «Загальні постанови», чинність якого поширювалася на всі воєводства, сформульовані основні принципи воєводського самоврядування. Декларувалось право приймати рішення з питань самоврядування виборчим воєводським сеймиком. Воєвода на засіданні сеймиків представляв центральний уряд і мав право «вето» щодо постанов, на які не вимагалася санкція Президента.

Другий розділ - «Окремі постанови, які стосуються Львівського, Тернопільського і Станіславського воєводств», визначав сфери самоврядування: віро-сповідання, освіта (крім вищої школи), благодійництво, загальне будівництво (включаючи будівництво доріг і місцевих залізниць), аграрні справи (за винятком земельної реформи), підтримка місцевої промисловості і торгівлі, воєводський бюджет тощо (ст. 9).

Третій розділ - «Заключні постанови» розкривав механізм реалізації закону і покладав ці функції на міністра внутрішніх справ.

У сфері релігійного самоврядування Березнева конституція надавала право релігійним громадам управляти самостійно своїми справами. Панівне становище серед інших віросповідань у Польщі займала римо-католицька церква, що була церквою більшості населення країни. Відносини церкви і держави врегульовувались спеціальними договорами з Апостольською Столицею (ст. 114) [Art. 114. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935] [84].

У подальшому, на основі окремих законів передбачалося розширити межі самоврядування (на зразок автономії), особливо щодо сфери управління, культури і господарства. Самоврядування визнавалось окремою системою публічної влади в державі. А що стосується «широкої компетенції нормотворення», то це повинні були врегулювати прийняті Сеймом закони.

Конституція 1921 р. встановлювала органи самоврядування - ради, які формувалися шляхом виборів (громадські, міські і повітові ради) та виконавчі органи, створені на рівні повітів і воєводств з дозволу представників самоврядних та державних адміністративних влад під керівництвом начальника державної адміністрації староства чи воєводства. Конституція не встановлювала вимог до осіб, що могли обирати і бути обраними до рад. Тут застосовувався принцип аналогії права, тобто ці питання регулювалися нормами, які стосувалися виборчого права для сеймових виборів. Конституція передбачала право урядових органів на керівництво діяльністю виконавчих структур самоврядування та нагляд за ними (ст. 70) [Art. 70. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935] [80]. На конституційному рівні закріплювалось декілька видів контролю за діяльністю самоврядних органів: 1) адміністративний - у формі нагляду вищих інстанцій; 2) фінансовий, що здійснювався Найвищою

Контрольною Палатою і окружною палатою; 3) парламентський; 4) судово-

адміністративний, який здійснювався адміністративними судами на чолі з Найвищим Адміністративним Трибуналом. Центральна влада тим самим отримала можливість проводити свою політику у сфері вирішення спорів про законність актів підпорядкованих їй органів адміністрації. Остаточно вирішення цього питання, згідно зі ст. 73 (Art. 73. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935) [81], покладалося на «особливий закон», що мав створити

адміністративну юстицію.

Відповідно до ст. 2 Конституції 1921 р. органами народу в галузі правосуддя були незалежні суди (Art. 2. Ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267; nr. 79, poz. 550; nr. 101, poz. 935) [66]. До прийняття Конституції в Польщі діяли різні судово-правові системи, на чолі яких стояли апеляційні та окружні суди. В 1919 р. був організований Найвищий суд у Варшаві, як найвища судова інстанція, котрій підпорядковувалася судова система всієї держави.

Поряд з судами загальної юрисдикції, діяли і спеціальні суди. В армії функціонували військові суди, на колишніх російських територіях діяли духовні суди.

Організації системи судочинства та її компетенції присвячений IV розділ Конституції - «Судочинство». Однак, порядок організації, сфера і форми діяльності судів мали бути визначені окремим законом. Систему судових органів складали: Найвищий суд у Варшаві, апеляційні, окружні, повітові, мирові суди.

Визначалися загальнодемократичні засади організації та діяльності судів.

Принцип незалежності судів декларувала ст. 77 Конституції, стверджуючи, що судді у своїй діяльності «є незалежні і підкоряються тільки закону» [87, s.41].

Право призначення на посаду судді мав Президент. Міські судді до 1930 р. призначалися міністром юстиції. Ст. 98 впроваджувала засаду виключної компетенції судів у питаннях судочинства [47]. Встановлювалося, що тільки суди мають право вирішувати питання, що відносяться до їх відання.

Громадяни отримали право брати участь у здійсненні правосуддя через вибори мирових суддів та брати участь у судах присяжних.

З компетенції суддів були виключені питання дослідження легальності законів.

Принцип ієрархічно-інстанційної побудови судової системи передбачав поділ судів на інстанції, між якими були розподілені повноваження у розгляді і перегляді справ.

Представлений аналіз свідчить, що судова влада визнавалась незалежною та закріплювався принцип виключної компетенції судів у сфері судочинства.

Березнева конституція 1921 р. викликала неоднозначні оцінки в середовищі політичної еліти Польщі. ОбПєктом дискусії стали положення про вибори Президента, інститут парламенту, статус церкви в структурі держави та ряд інших [474, s. 1]. Поширеними були погляди, які зводились до того, що існуюча виборча система в умовах молодої держави є непридатною, а найбільш ефективним було б звернення до інституту виборів президента, взявши за зразок вибори президента США [474, s. 104]. Інші ж вбачали корінь зла в законодавчому органі, зокрема, в його недосконалій структурі. І, як наслідок, парламент не зміг викликати симпатії та довіру громадян [454, s. 49].

Прослідковувалися і прояви невдоволення населення самим Ю. Пілсудським та його оточенням. Поляки схилялися до думки, що маршал Ю. Пілсудський, відвернувши Польщу від революції, котра б загрожувала владі Сейму, вже виконав свою місію. І, отже, Сейм свідомо обмежив компетенцію Президента в конституції.

В основу Березневої конституції були покладені принципи теорій, що панували в доктрині державного права, демократичні ідеї, котрі набули поширення у післявоєнній Європі та ідеї, сформовані політичними традиціями ще шляхетської Речі Посполитої.

Дієвість і реалізація основних засад Конституції була повПязана зі здатністю Сейму як законодавчого органу та органу, на який була покладена функція державного будівництва. Сейм повинен був формувати уряд, який, як вважалося, мав відображати політичну більшість у Сеймі.

Однак, Сейм 1922 р., подібно як і Сенат, був політично розпорошеним. У ньому були представлені: Народно-національний союз, ПСЛ - «ППяст», ПСЛ - «Визволєнє», Християнські демократи, Польська соціалістична партія, національна робітнича партія, Єврейський клуб, Християнська національна партія, Український клуб та деякі інші політичні сили [446, s. 31-32]. Таким чином, відсутність у парламенті постійної більшості не сприяла його стабільності і негативно відбивалася на формуванні стратегії державної політики у різних сферах життя країни, а отже і на формуванні уряду.

Утрудненим було вирішення багатьох важливих державних питань через відсутність єдності поглядів та ідеалів і неможливість досягнення порозуміння. Характерними стали випадки взаємних поступок і торгів між різними політичними силами, наслідком чого були компромісні угоди, зокрема у законодавчій сфері, адже у Сеймі кількість депутатських клубів сягала двадцяти. Чимало проблем було повОязано з формуванням урядів та утриманням ними влади. Як правило, члени уряду та премОєри не входили до жодної із парламентських фракцій, і, як наслідок, це приводило до частої їх зміни [476, s. 95].

Недосконалість державного апарату спричинялася до введення надзвичайного стану, надмірного зосередження повноважень у руках окремих державних органів і, зокрема, поліцейських. Усе це разом гальмувало розвиток демократії в країні.

До проблем, що стримували розвиток політичної ситуації, додавалися відсутність політичної культури у депутатському корпусі, незрілість власних демократичних традицій та політичні інтриги. Слід звернути увагу і на той факт, що до Сейму були обрані політики без досвіду парламенської діяльності [440, s. 34].

Після проголошення незалежності Польська Республіка приступила до державотворчого процесу з організації державних органів. Конституцією 1921 р. Польща була проголошена парламентською республікою з наданням переваги Сейму і ущемленням прав Сенату. Вона не створила жодної політичної противаги Сейму та жодних правових обмежень його влади. Не було передбачено механізму перевірки неконституційності законів судами чи спеціально створеними конституційними трибуналами. Конституційні норми що регламентували функціонування Сейму стали причиною поширення тези про всевладність Сейму і безсилля уряду. З огляду на це виконавча влада не могла здійснювати повноваження, віднесені до її відання Березневою Конституцією.

Негативні наслідки парламентського абсолютизму поглиблювались з огляду на те, що він був встановлений в час, коли держава була ще не організована і внутрішньо не сконсолідована. В країні не було підготовлених відповідальних кадрів, панувала моральна і економічна криза. На практиці не була втілена парламентська форма правління, оскільки Сейм не зумів сформувати парламентську більшість, спроможну управляти державою і нести відповідальність.

.2. Правовий статус української національної меншини у процесі модернізації (еволюції) польського суспільства в другій половині 1920-их - на початку 1930-их рр.

Прийняття Березневої конституції на початку творення парламентаризму нового європейського зразка проходили у Польській державі в несприятливих умовах [460, s. 56].

До дестабілізації політичної ситуації спричинилося загострення національного питання, яке було спровоковане обмеженням прав національних меншин та здійсненням політики осадництва на західноукраїнських та західнобілоруських землях [332, s. 79].

У 1920-их рр. давалося взнаки і те, що Польська держава була неоднорідною, оскільки її регіони понад століття перебували у складі різних держав. Основні частини Польщі (пруська, російська, австрійська) різнилися в політичному, культурному та економічному аспектах. Своєю відсталістю вирізнялися східні воєводства і, зокрема, українські.

У цілому, політична система Другої Речі Посполитої 1920-их рр. була приречена на нестабільність. Політичне представництво у Сеймі не давала можливості створити стабільну та постійну урядову коаліцію. Тільки протягом 1922-1925 рр. змінилося 8 урядів. Політична криза доповнювалася посиленням страйкового руху, недостатньою економічною стабільністю, погіршенням міжнародного становища.

В ситуації що склалася ні, Сейм ні Президент не могли сформувати сильний уряд і, як наслідок, вони часто змінювалися. Один з премПєрів і лідер Селянської партії «ППяст» Вінцент Вітос, характеризуючи ситуацію, що склалася в державі, зазначав: «суспільство аж кипіло від гніву до Сейму і політиків» [389, s. 242].

Серед дослідників історії міжвоєнної Польщі домінує думка, що польське суспільство чекало на Ю. Пілсудського, пов’язуючи з його появою міцну стабільність та державну перспективу [376, s. 198].

Ситуація у державі вимагала від Ю. Пілсудського повернення на політичну сцену. Загальна нестабільність у державі, ріст безробіття і економічна криза стали тими чинниками, які принесли Ю. Пілсудському багато прихильників.

Водночас загальна обстановка в державі засвідчила, що демократичні принципи, закріплені Березневою Конституцією, не вдалося втілити в практику державного будівництва, а модерна парламентарна система в державі виявилася малоефективною. Сам Ю. Пілсудський вважав Сейм причиною неефективності державного ладу. Положення Конституції 1921 р. фактично розходились з державотворчими процесами, які відбувалися в першій половині 1920-их рр. періоду «санації», який наступив після Травневого перевороту 1926 року. Сейм фактично був обмежений у всіх його основних законодавчих і державотворчих функціях.

Слід зазначити, що і після травневих подій 1926 р., попри всі спроби Ю. Пілсудському так і не вдалося створити дієвий державний апарат замість зруйнованого. Держава продовжувала залишатися у внутрішніх конфліктах, економічно відсталою, політично нестабільною.

Урядові кризи в Польщі відбувалися в умовах не лише складної економічної ситуації, але і загострення відносин Польщі з європейськими державами. Зближення Франції з Німеччиною загрожувало Польщі ізоляцією на міжнародній арені, і, навіть, можливостями підняття німцями спроби мирного відібрання земель, які були віддані полякам після Першої світової війни. В широких колах тодішньої суспільності відчутні були настрої байдужості щодо

Сейму. Нестабільність урядів, брак зрозумілої програми здійснення економічних реформ, загальне розчарування серед широких мас які вважали, що Сейм змінить їх ситуацію, - усе це вело до того, що в Польщі із середини 20-х рр. усе частіше почали говорити про загальну парламентську кризу. Подібні процеси, повПязані з парламентською кризою, відбувалися у цей період не лише в Польщі, але і в інших європейських державах [376, s. 198-199].

Праві сили польського політикуму надіялися на зміну виборчого закону і, передовсім, вважали, що він повинен обмежити виборчі права національних меншин. Ці сили були переконані, що саме нова виборча ординація покращить їхні можливості у наступному Сеймі. В умовах парламентської кризи частими стали заяви політиків і щодо зміцнення за рахунок Сейму влади президента. Представники правиці сподівались також на зміцнення за рахунок того ж Сейму і Сенату. Існували політичні кола, в основному це були незалежні групи, які готували зміни в державі на зразок тих, які здійснив в Італії Б. Муссоліні. Водночас ендецька правиця була переконана, що прийде на постійно до влади парламентським шляхом [376, s. 199].

Відмінну позицію займали очільники лівого блоку. Вони вважали, що негативні настрої у суспільстві щодо Сейму викликані діяльністю правоцентриських сил і саме вони відповідальні за погіршення становища широкого загалу суспільства. Звідси випливало гасло лівих сил: вимога саморозпуску Сейму, до завершення його каденції, а після цього проведення нових виборів.

При аналізі ситуації, яка склалася, слід взяти до уваги ще один чинник: яким був сам Ю. Пілсудський і його найближче оточення [384, s. 98]. Після усунення від влади у своїх численних виступах Ю. Пілсудський постійно критикував ендецію, заявляв про слабкість політичної системи у Польщі, бажав такої реорганізації головної державної влади, щоби позбавити Сейм впливу на армію, підтримував достатньо активно різного роду акції, де брали участь його прихильники, мав дуже добрі особисті стосунки з численним офіцерським складом і значною кількістю урядовців. Його союзниками були партії парламентської лівиці, які ототожнювали діяльність Ю. Пілсудського з демократичними акціями проти правиці. Значну підтримку Ю. Пілсудський мав не лише серед військових ветеранів, але й у середовищі чинного офіцерства, що походили в основному з легіонів. Водночас Ю. Пілсудський мав особисті контакти і в середовищі знаних й багатих людей у державі, які репрезентували як ендецію, так і консервативні кола.

Симптоматичною щодо таких настроїв Ю. Пілсудського була демонстрація декількох сотень офіцерів чинної служби 15 листопада 1925 р. в Сулейові під Варшавою, де він у той час проживав. Генерал Густав Орліч-Дрешер, який виступив від імені офіцерського складу засвідчив, що офіцери прибули у розпорядження маршала з відкритим серцем і з упевненістю можна розраховувати на їхню підтримку. Щось подібне вже відбувалося у середовищі Ю. Пілсудського на завершальному етапі Першої світової війни. Ця військова демонстрація свідчила, що він і його оточення не підуть парламентарною дорогою.

Назріваюча державно-політична криза схиляла до необхідності проведення змін, які б зміцнили існуючий державний лад. Набула прихильників ідея про встановлення «твердої руки», спроможної навести порядок. Зростаюча економічна криза, яка особливо посилилась у 1925 р., внаслідок неврожаю та економічної війни з Німеччиною, була використана прихильниками Ю. Післудського з метою повернення влади. Він схилявся до диктатури і не сприймав парламентаризм як форму державного правління [342, с. 212-213]. Однак діяльність Ю. Післудського в нових умовах (критика правоцентристів, звОязок з робітничим рухом) утверджували його образ як демократа, патріота і прихильника лівих поглядів.

Політичне життя в державі повОязувалося з утворенням в 1924 р. уряду. Після кількох невдалих спроб президент С. Войцеховський все таки скликав уряд, який отримав назву кабінету «національної згоди». Політичною підставою створення кабінету стала угода між політичними партіями - від ендеції до хадеції, НРП (NRP), «ПОяст», і аж до ППС. Якби не участь цієї останньої політичної сили, то уряд складався би виключно із правих сил. На чолі уряду став Александер Скжинський, дипломат, якого вважали особою, що користувалась довірою у Ю. Пілсудського [342, с. 213].

Уряд був затверджений у складних економічних умовах, які окрім проблем у господарстві доповнювалися войовничою політичною конфронтацією. Особливо складним в уряді було становище ППС, яка повинна була також брати відповідальність за кроки здійснені міністрами, які не відзначалися перспективністю покращення ситуації. У цих умовах керівництво ППС визнало за необхідне відкликати своїх міністрів з уряду і 20 квітня 1926 р. партія перейшла до опозиції.

Цим самим було започатковано нову урядову кризу. Тим часом у війську і поза ним розпочався підпільний рух серед прихильників Ю. Пілсудського, який ставив за мету передати йому державну владу.

5 травня 1926 р. А. Скжинський пішов у відставку. Тим часом представники ендеції, хадеції, НРП (NRP) і «ППясту» переконували президента, що створять у Сеймі нову більшість, яка приведе до влади новий уряд на чолі з В. Вітосом. Це був проект урядової коаліції «ХПєно-ППясту». Президент С. Войцеховський, памПятаючи проблеми з якими зустрівся уряд В. Вітоса у 1923 р., спочатку не погоджувався на творення такої коаліції, однак невдовзі погодився під тиском більшості, доручивши В. Вітосові творення нового урядового кабінету. 10 травня уряд був сформований. Вже його утворення гарантувало гострі парламентські протиріччя і дискусії, які були спрямовані проти новоутвореного кабінету.

Ю. Пілсудський у листопаді 1925 р. офіційно висловив протест проти призначення міністром військових справ В. Сікорського чи С. Шептицького, подавши Президенту С. Войцеховському відповідну декларацію. Протест більше стосувався не президента, а Сейму, адже призначення уряду було саме в його компетенції. З цього і почалося визрівання травневого перевороту 1926 року [342, c. 213-214].

Користуючись авторитетом у суспільстві, Ю. Пілсудський почав вимагати відставки Кабінету Міністрів В. Вітоса, а коли його вимоги залишилися без відповіді, вирішив діяти рішуче. 12 травня 1926 р. маршал Ю. Пілсудський на чолі своїх військ вступив у Варшаву і після декількох днів боїв оволодів столицею, скинувши тодішнього президента С. Войцеховського і коаліційний уряд правих партій. 24 травня 1926 р. уся Варшава знаходилася у руках відділів Ю. Пілсудського. Уряд разом з президентом евакуювалися до Віланова. Там при участі президента Войцеховського відбувалося засідання Ради міністрів. Президент вимагав від Ради міністрів відповіді на питання, чи в умовах коли війська маршала Ю. Пілсудського зайняли всю столицю продовжувати протистояння, яке загрожує громадянською війною, чи припинити опір. Рада міністрів у цих умовах прийняла рішення саморозпуститися. За згодою Ю. Пілсудського до Віланова прибув маршалок Сейму М. Ратай. Він прийняв відставку уряду, а також за угодою з ним видав наказ про припинення бойових дій.

Не дивлячись на численні жертви з обох боків, більшість поляків вітала переворот, вважаючи, що популярний і харизматичний Ю. Пілсудський наведе порядок у державі і закінчиться хаос, який був характерний для польської політики з початку 1920-их рр. Ліві, зважаючи що сам Ю. Пілсудський починав як соціаліст, надіялися, що новий режим, який отримав назву «санаційний», тобто націлений на очищення і оздоровлення суспільства, зможе вирішити гострі соціальні і національні проблеми, що роздирали Польщу. Багатьом подобалося, що ключові посади в нових владних структурах зайняли соратники маршала, які йшли поруч з ним ще з часів Першої світової і польсько-радянської війни. Усі вони були представниками армії авторитет якої в очах поляків був традиційно високим.

Посаду президента тимчасово обійняв маршалок Сейму М. Ратай. Однак, фактично, вся влада перейшла до Ю. Пілсудського [255, с. 469]. Його однодумців назвали «санаційним табором». Вони разом з національними демократами були провідними силами у політичному житті держави.

Перші кроки нового режиму були спрямовані на політичну і господарську стабілізацію. Здійснювалася реорганізація місцевих органів влади, намітилося покращення у сфері зовнішньої торгівлі, зменшилося безробіття, стабілізувалася грошова одиниця.

За пропозицією Ю. Пілсудського маршалок Сейму М. Ратай доручив професорові Львівської політехніки, керівникові Стрілецького союзу Казимиру Бартелю сформувати уряд. До складу уряду увійшов і Ю. Пілсудський.

Суть і причини державного перевороту чітко ілюструють слова самого М. Ратая: «Демократичні свободи було зужито так, що можна зненавидіти всю демократію. Партійний інтерес переважав над усім. Партії в Польщі розмножилися так сильно, що стали незрозумілими для загалу (...). [Я] оголосив війну махінаторам, лайдакам, вбивцям і злодіям, і від цієї боротьби не відступлю» [255, с. 469].

Як підсумок перевороту, влада перейшла до рук самого Ю. Пілсудського і його найближчого оточення. Сейм, який у попередні роки мав вирішальний вплив на склад кабінетів та головні напрямки діяльності адміністрації, його втратив.

Перемога Ю. Пілсудського утверджувала серед лівих сил у Сеймі переконання, що зараз має бути реалізована їх програма. Ці сили підняли пропагандистську кампанію щодо виборів Ю. Пілсудського президентом держави, а також розпуску Сейму і Сенату, та проголошення нових виборів. Були очікування що праві сили, які стояли за скинутим урядом у боротьбі із збройним повстанням також отримають поразку і на виборах. Сам Ю. Пілсудський твердив, що не є прихильником ні лівих сил, ні правих, і що слід уникати соціальних експериментів. Водночас у його виступах відчутними стали антипарламентарні акценти, негативна оцінка діяльності політичних партій. Ю. Пілсудський бажав змін у державному устрої, а передовсім був націлений на зміцнення влади президента. Невипадково згодом вже сам К. Бартель заявив, що уряд бажає широких повноважень для президента і каже «відпочити парламенту». Однак Ю. Пілсудський не дав однозначної відповіді чи його вибір - бути президентом [255, с. 470].

З метою приховування справжньої суті режиму Ю. Пілсудський пішов на скликання Національних зборів і проведення виборів Президента.

31 травня 1926 року відбулася Національна Асамблея (Zgromadzenie Narodowe), де було представлено дві кандидатури - від лівих сил Сейму -

Ю. Пілсудського і від Народно-Національного ОбПєднання - познанського воєводу Адольфа Бнінського. Результати голосування виявилися наступними - Ю. Пілсудський отримав 292 голоси, а А. Бнінський - 193. Велике здивування, і найбільше у середовищі лівих сил, отримав той факт, що Ю. Пілсудський відмовився прийняти пост президента. У своєму поясненні він заявив, що вважав би свій вибір за «легалізацію замаху», а не може прийняти функції обмежені «тільки до репрезентації». Одночасно він запропонував замість себе кандидатуру відомого вченого, професора Львівської політехніки Ігнація Мосціцького, який в молодості працював в ППС, а в роки незалежності Польщі не брав жодної участі в політичному житті. Правиця підтримала кандидатуру А. Бнінського, ПСП демонстративно висунула депутата Зигмунта Марка. У першому голосуванні І. Мосцицький отримав 215, А. Бнінський 211, З. Марк 56 голосів. Оскільки жоден з кандидатів не отримав більшості голосів, то було призначено повторне голосування. У другому турі соціалісти зняли свого кандидата, І. Мосцицький отримав 281 голос, А. Бнінський - 200. Таким чином, І. Мосцицький був обраний і прийняв це обрання (Мосцицький обіймав посаду президента до передачі її В. Рачкевичу 23 вересня 1939 р.) [255, с. 469]. Після прийняття присяги він доручив К. Бартелеві творення нового уряду. Урядовий кабінет був утворений згідно директив Ю. Пілсудського, але без погодження з Сеймом. До цього часу існувала ще й традиція, що президент узгоджував кандидатуру премПєра з керівниками тих політичних партій, які творити більшість і таким чином підтримували цей кабінет.

Ліві сили у Сеймі очікували, що після виборів президента уряд розпочне проведення важливих для держави реформ. Передовсім надіялись на розпуск Сейму і Сенату та проведення нових виборів. Однак Ю. Пілсудський дав зрозуміти лівим силам, що він відкидає їхні бажання.

Після виборів на порядок денний постало питання політичної реформи. Уряд запропонував проект внесення змін до Конституції 1921 р., який ним же і був затверджений 16 червня 1926 р. та поданий у Сейм для розгляду [101]. Зміни мали на меті, не зачіпаючи основ державного ладу, врегулювати відносини між законодавчою і виконавчою владою. Проектом передбачалися гарантії ухвалення

державного бюджету у встановлений термін та визначення правового становища в державі, що мало б забезпечити дотримання законності.

26 червня 1926 р. на розгляд Сейму був поданий депутатський проект змін до Конституції, який зводився до змін процедури припинення повноважень Сейму і Сенату та права Президента на їх розпуск. Ці пропозиції були враховані.

Остаточно урядовий проект був схвалений 2 серпня 1926 р. 246 голосами; проти висловились 95 депутатів [101]. Новий правовий документ у вигляді змін до Конституції 1921 р. отримав назву конституційної «новелі».

Прийнята «Поправка до Березневої Конституції» містила норми про порядок припинення повноважень Сейму і Сенату, право видавати розпорядження, що мають силу закону, порядок ухвалення бюджету, доповнення стосовно вотуму недовіри міністрам тощо.

«Поправка» значно розширювала права виконавчих органів, обмежуючи законодавчі. Президент мав право достроково, за поданням Ради Міністрів, розпускати Сейм і Сенат. Сейм позбавлявся права саморозпуску [452, s. 2].

Президент отримав деякі законодавчі функції. Він мав право видавати декрети, що мали силу закону, за виключенням питань щодо зміни Конституції; виборів до Сейму і Сенату; чисельності збройних сил і призову, оголошення війни і миру [382, s. 74-75].

Встановлювалися терміни розгляду бюджету для Сейму - 3,5 місяці, Сенату - 30 днів. Сейм мав розглядати поправки Сенату - 15 днів. В окремих випадках сам Президент мав право оголошувати проект бюджету законом до остаточного розгляду парламентом [382, s. 74-75].

Сейм не міг голосувати за подання про рішення щодо вотуму недовіри уряду на тому ж засіданні, на якому воно було оголошено. Це відкривало можливість тиску на депутатів.

Конституційна новеля розширювала права президента держави. Президент скликав, відкривав, вів («odracza») і закривав Сейм і Сенат.

Сейм скликався на перше засідання щорічно у третій вівторок після дня виборів і найпізніше в жовтні на звичайній сесії (Art. 3. Art. 25 Ustawy z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. R. P. nr. 44, poz. 267) [68].

Зазначалося, що Президент може скликати Сейм на надзвичайну сесію згідно власного рішення. Цей акт він міг здійснити за бажанням 1/3 депутатського складу протягом двох тижнів (Art. 3. Art. 25 Ustawy z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267) [68].

В конституційній «новелі» йшлося також про втрату депутатського мандату - у випадку порушення тих постанов, які внесено за поданням маршалка Сейму або Найвищої Палати Контролю («Najwyzszej Izby Kontroli») рішенням Найвищого суду (депутат втрачав мандат та особисті здобутки («korzysci osobiste») отримані від уряду) (Art. 2. w ert. 22 Ustawy z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267) [67].

В доповненнях до Березневої Конституції 1921 р. Польщі насамперед йшлося про встановлення щорічного бюджету країни та його затвердження Сеймом (Art. 1. Art. 4 Ustawy z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U.R.P. nr. 44, poz. 267)[66].

Економічна ситуація в державі вимагала чіткої регламентації бюджетної процедури. В новелі зазначалося, що уряд подавав Сеймові на сесію проект бюджету разом з додатками (art. 4) не пізніше як за 5 місяців до початку нового бюджетного року. Від часу подання Сеймові проекту сеймова сесія не могла завершити роботу, аж допоки бюджет не був ухвалений, або до того часу коли не завершилися терміни, передбачені у статтях Конституції [68].

Таким чином наслідком перевороту стала зміна форми політичного устрою Польської держави.

Відповідно до змін Конституції змінювалась і система вищого військового командування. Військовий міністр ніс конституційну і політичну

відповідальність. Ю. Пілсудський отримав всю повноту влади над армією. У його підпорядкуванні перебувала Г енеральна Інспекція Збройних Сил, керівника якої - Г енерального Інспектора Збройних Сил призначав Президент. Г енеральний Інспектор Збройних Сил був головнокомандувачем в умовах війни і наділявся необмеженими повноваженнями. Цю посаду теж зайняв Ю. Пілсудський, що робило його незалежним від Сейму. Маршал став безконтрольно керувати армією і перетворив її в опору своєї влади. У цьому і полягала роль армії в умовах «санаційного» режиму [319, с. 359].

Нові положення Конституції послабляли позиції Сейму і Сенату в системі вищих державних органів. Законодавчі функції парламенту фактично обмежувалися лише утвердженням бюджету. Президент отримав право видавати укази, що мали силу закону, у питаннях функціонування адміністративних органів, впорядкування правової системи, системи судочинства, асигнувань на суспільні потреби і покращення економічного становища країни [101]. Спроба встановлення контролю над законодавчою функцією Президента була відхилена урядом шляхом недопущення оприлюднення закону вже прийнятого Сеймом.

Кабінет Міністрів формувався позапарламентським шляхом. Після того, як Сейм у вересні 1926 р. висловив вотум недовіри двом міністрам з уряду К. Бартеля, Кабінет Міністрів подав у відставку. Президент її прийняв, тут же призначивши новий склад уряду з деякими косметичними змінами. Практика нехтування виконавчою владою основними принципами парламенської демократії була характерною впродовж всього періоду «санації».

Уряд став головним органом в системі органів державної влади, він координував здійснення всієї державної політики. ПремПєр-міністр повністю залежав від свого міністра - Ю. Пілсудського.

Реалізація головних державних нормативно-правових засад, на практиці, особливо коли це стосувалося українського питання була тісно повПязана із самоврядним законодавством.Нормативно-правовими актами, які регулювали місцеве самоврядування стали: розпорядження Польської Ліквідаційної Комісії у Кракові 23 листопада 1918 р. про створення додаткової виборчої курії; закон від 26 липня 1919 р. про обПєднання двірських обшарів з сільськими громадами; закон від 26 вересня 1922 р. про підстави загального воєводського самоуправління та створення Тимчасового відділу самоврядування; закон про ліквідацію Тимчасового Відділу самоврядування від 16 січня 1928 р.; закон від 19 січня 1928 р. «Про організацію та обсяг діяльності загальних

адміністративних властей» [256, с. 12-13].

Восени 1926 р. Ю. Пілсудський зустрівся в Несвіжі, старовинному маєтку князів Радзивилів, з представниками вищої польської аристократії і консервативними політиками. Враховуючи давню традицію магнатської політики і, переважно, аграрний характер економіки Польщі, можна сказати, що співбесідники маршала були свого роду олігархами, на яких він намагався опертися в боротьбі з опозицією. У ході зустрічі було домовлено про взаємну підтримку: лояльність земельних магнатів і промисловців забезпечувалася відмовою нового режиму від планів радикальної аграрної реформи, котрої давно чекали польські селяни, і від можливих соціалістичних експериментів. Співробітництво влади «санації» з аристократією викликало незадоволення у таборі колишніх лівих соратників маршала, але маючи за спиною армію і нових впливових союзників, Ю. Пілсудський не боявся дій з боку лівих сил.

Складними були відносини з правими силами, і передовсім з національно- демократичною партією, лідер якої Р. Дмовський був давнім суперником Ю. Пілсудського і другим за впливом політиком у країні. Ендеки виступили за «Польщу для поляків», вимагаючи жорсткої політики по відношенню до національних меншин, передовсім до євреїв. Що ж до прихильників Ю. Пілсудського, то їх навпаки вважали продовжувачами традицій старої Речі Посполитої і виношували плани створення великої федеративної держави, в якій би поляки грали роль народу першого серед рівних - українців, білорусів, литовців, євреїв... Однак з часом санаційний режим ніби запозичив у своїх противників радикально-націоналістичну і антисемітську риторику. Особливо яскраво це виявилося після смерті Ю. Пілсудського, якого вважали філосемітом. В кінці 30-х рр. ХХ ст. в Польщі, зокрема, було введено квоти, які обмежували частку євреїв серед студентів, почастішали випадки нападів на магазини і заклади, котрі належали представникам нацменшин [255, с. 469-470].

Весною 1927 р., виступаючи у Сеймі, маршал, Головний Інспектор Збройних Сил і фактичний диктатор країни Ю. Пілсудський заявив про недопущення «некерованої демократії», яка за його словами, схильна до «переродження в анархію».

Кадрова політика санаційного режиму була дійсно дещо однобокою. Ю. Пілсудський довіряв майже виключно людям свого старого оточення - ветеранам створених ним частин - легіонів, які боролися за відновлення незалежності Польщі в 1914-1918 рр. Якщо відразу після перевороту ключові пости в державі були залишені цивільним особам, то в 1930-их рр. верхні позиції державної ієрархії все більше займали військові.

Наступні вибори Сейму і Сенату були розписані на березень 1928 року. Готуючись до виборів пілсудчики створили «Безпартійний блок співпраці з урядом» (ББ). Блок виступив з критикою Конституції 1921 p., парламенської демократії, за зміцнення влади позапартійних сил, за взаємодію всіх політичних сил в напрямку зміцнення держави, покращення соціального захисту. ББ обПєднував політичні сили різного спрямування. Тут були соціалісти, консерватори, ліберали, прихильники «твердої руки» і, навіть, монархісти.

Сейм 1928 р. зробив спробу повернути собі статус органу законодавчої влади. Маршалком Сейму був обраний відомий соціаліст Ігнацій Дашинський. Сейм притягнув до конституційної відповідальності перед Державним Трибуналом за порушення закону про державний бюджет міністра фінансів Г. Чеховича. Його звинувачували у фінансових махінаціях в ході виборчої кампанії на користь ББ. Розгорівся відкритий конфлікт між Сеймом і урядом. Останній намагався повністю дискредитувати Сейм [186].

Президент вдався до блокування роботи сесії Сейму. Початок світової економічної кризи 1929 р. ще більше загострив ситуацію в Польщі. У Сеймі оформився блок опозиційних партій - «Центролєв». Він виступив за повернення до основ парламентаризму, закладених Березневою Конституцією. 29 квітня 1929 р. в Кракові було організовано опозиційний Конгрес оборони прав і свобод народу. Йшла підготовка до повалення диктатури Ю. Пілсудського та режиму «санації» шляхом організації масових акцій протесту [358, с. 99].

29 серпня 1930 р. Сейм достроково розпустив парламент і видав розпорядження про нові вибори. Влада прореагувала на початок виборчої кампанії хвилею арештів лідерів опозиції. І це принесло свої результати.

Проурядовий «Безпартійний блок» здобув 56 % в Сеймі і 67 % - в Сенаті. Однак, Сейм і надалі залишався в затінку діяльності уряду, не проявляючи ініціативи. Проте, навіть з огляду на ситуацію, що склалася навколо Сейму, він залишався єдиним легітимним опозиційним органом, який протистояв режиму Ю. Пілсудського і був оплотом парламентаризму в Польщі.

Ю. Пілсудський формально займав пост голови уряду в 1926-1928 рр. і з серпня до грудня 1930 р. фактично встановив у державі свою диктатуру. Саме від нього залежали вибори президента, формування кабінету міністрів і прийняття законів. Згідно новелі 1926 р. президент отримав право самостійно розпускати Сейм і Сенат до завершення терміну їх повноважень, а також видавати укази, що мали силу законів. У 1926-1930 рр. урядом було видано 276 подібних указів президента.

Значний вплив на процес конституційного будівництва в Польщі мали індивідуальні політико-правові уподобання окремих державних діячів, зокрема Ю. Пілсудського, який став виразником сподівань польської нації, її лідером.

<< | >>
Источник: ТУРЧАК ОЛЕКСАНДР ВОЛОДИМИРОВИЧ. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЕТНОНАЦІОНАЛЬНОГО СТАНОВИЩА ТА СУСПІЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ УКРАЇНЦІВ У ПОЛЬЩІ (1918 - 1939 рр.). Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук. Острог - 2015. 2015

Скачать оригинал источника

Еще по теме Конституційні засади правового становища національних меншин у Малій конституції 1919 р. та Березневій конституції 1921 р.:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -