<<
>>

§ 74. Росписи и сметы

Как указано выше, только те доходы и расходы государства могут быть признаны правомерными, которые определены в законодательном порядке на определенный период времени, причем акт, в котором сделано такое определение, называется государственною росписью или бюджетом.

В конституционных государствах вотирование бюджета предоставлено представителям народа, в чем и выражается применение начала так называемого податного самообложения; в монархиях же самодержавных утверждение бюджета зависит от Монарха. - Основные правила составления бюджета следующие: 1) составлению росписи предшествует составление подробных специальных смет подлежащими управлениями; 2) каждое назначение дохода и расхода должно быть определяемо указанием всех тех данных, которыми руководствовались составители смет; 3) ожидаемые поступления и расходы исчисляются в росписи сравнительно с предыдущими бюджетными периодами и подразделяются на постоянные и переменные, обыкновенные и чрезвычайные, причем тщательно исчисляются и расходы взимания; 4) в росписи должны быть приведены в равновесие доходы и расходы государства, т.е. должны быть точно и подробно указаны все расходы, признанные необходимыми, и все средства на покрытие их; следовательно, ни один доход или расход государства не должен быть скрываем в росписи; 5) при указании расходов по каждому отдельному ведомству должны быть отделены расходы на личный состав управления от расходов на материальную часть; 6) определение срока, на который сделано сметное исчисление, совпадающего обыкновенно с календарным годом и называемого бюджетным или финансовым периодом, должно быть произведено в законодательном порядке; 7) в том же порядке должен быть определен срок заключения росписи, обыкновенно не совпадающий с финансовым периодом и называемый счетным периодом; 8) необходимо установление определенных сроков для представления, рассмотрения, утверждения и опубликования смет и росписи; 9) все доходы и расходы в росписи должны быть сгруппированы по главам, статьям, параграфам и пунктам так, чтобы между ними существовала связь и все они вместе представляли одно целое; 10) при имении отдельными ведомствами и управлениями своих специальных доходов доходы эти должны быть указаны подробно и затем сумма их должна быть вычтена из общей суммы расходов по данному ведомству или управлению; 11) общегосударственные доходы и расходы должны быть отделяемы в росписи от расходов местных, но последние не должны быть обособляемы в отдельные росписи; 12) росписи должны быть опубликовываемы целиком, а не в извлечении, причем форма их должна быть по возможности общедоступною.
Кроме этих основных правил составления бюджетов существуют еще и другие. Так, например, в бюджет могут быть вносимы сначала доходы или же расходы, причем вторая система представляется более правильною и более соответствующею существу государственного хозяйства: в государственном хозяйстве преобладают такие потребности, которые непременно должны быть удовлетворены, а потому правильнее определить сначала эти потребности и затем указать на средства удовлетворения их. Расходы могут быть указываемы в бюджете по предметам или по ведомствам; так, например, по народному просвещению содержание учебных и ученых учреждений может быть распределено в росписи по ведомствам, в которых имеются такие учреждения, или же этот расход может быть показан в общей главе расходов по народному просвещению вообще. Первый порядок более обычен, потому что в основании росписей лежат сметы отдельных ведомств, но второй порядок облегчает определение и обозрение расходов на отдельные потребности народа. В бюджете могут быть показаны полные, валовые суммы дохода или же чистые, а отсюда различие между брутто-бюджетом, т.е. валовым или сырым, и нетто- бюджетом, т.е. чистым. В пространном (валовом) бюджете, следовательно, видна сумма податной тяжести, лежащей на народе, но не видна действительная доходность отдельных статей, в нетто же бюджете - наоборот, а потому представляется более целесообразною сложная форма, в которой указывается на валовой доход, издержки взимания и чистый доход. Бюджет может быть пространный и сокращенный, причем это отличие имеет троякое значение: а) в бюджете перечисляются не все, а исключительно только собственно государственные доходы и расходы, б) доходы и расходы некоторых ведомств определяются общей суммой и в) опубликовывается только сокращенный бюджет. Но, как указано уже выше, в бюджете должен заключаться полный перечень всех доходов и расходов по всем ведомствам и управлениям и такой именно бюджет должен быть опубликовываем, а потому сокращенные бюджеты не должны были бы иметь места.
Бюджет может быть еще постоянный и чрезвычайный, причем это различие находится в связи с консолидацией части государственных доходов и расходов. Консолидация эта заключается в том, что часть государственных доходов и расходов считается неизменною до тех пор, пока не признан будет необходимым пересмотр всего бюджета, так что не весь бюджет, т.е. не все доходы и расходы, а только некоторые из них подвергаются ежегодному вотированию. Консолидированные бюджеты, существующие в Англии и Голландии, представляют то удобство в конституционных государствах, что народным представителям открываются бблыпий простор и большая практическая возможность отвергать отдельные статьи бюджета, а правительство при этом не рискует остаться совсем без бюджета. Наконец, при составлении и исполнении бюджета может оказаться превышение доходов над расходами или же - наоборот - недостаток доходов для покрытия расходов. В первом случае рождается вопрос о том, как поступать с остатком? Общее правило в данном случае заключается в том, что общий остаток причисляется к доходам следующего бюджета, остатки же по отдельным пунктам, параграфам, статьям и главам могут быть употребляемы на покрытие недостатка по другим пунктам, параграфам, статьям и главам только в предусмотренных законом случаях. В этом заключается требование так называемой специальности бюджета, обеспечивающей употребление правительством государственных доходов на те именно предметы, на которые они ассигнованы. Что же касается недостатка доходов для покрытия расходов, то он может быть общий, т.е. касающийся всей суммы государственных расходов, и частный, т.е. касающийся расходов одного какого-нибудь ведомства. Первого рода недостаток, называемый дефицитом, может обнаружиться при составлении росписи и при заключении ее, но в том и другом случае он должен быть пополнен и в первом случае средства пополнения должны быть указаны в самой росписи. Второго рода недостаток пополняется в законом предусмотренных случаях остатками от других бюджетных назначений, или чрезвычайными кредитами, или же особой суммой на непредвиденные и экстраординарные расходы, включаемой в некоторые росписи.
Первое и третье средства тем менее возможны, чем последовательнее проведены начала специализации и полноты бюджетов. Чрезвычайные же кредиты, разрешаемые не иначе как в законодательном порядке, представляются единственным правильным средством для пополнения недостатка или дефицита по отдельным расходным статьям, но в то же время назначение таких кредитов отнюдь не должно иметь хронического характера.

В Англии не входят в состав ежегодно вотируемого бюджета так называемый консолидированный фонд и производимые на счет этого фонда расходы, т.е. более 2/3 дохода и \'/2 расхода, так как к доходам консолидированного фонда отнесены все статьи, кроме акциза на чай и подоходного налога, а к расходам на счет консолидированного фонда отнесено содержание королевы, судей, посланников, пенсии, расходы по государственному долгу и некоторые расходы по внутреннему управлению. Смета расходов вносится канцлером казначейства в Палату Общин, которая поручает рассмотрение его парламентским комитетам. По рассмотрении и утверждении Палатой сметы расходов канцлер произносит речь, называемую бюджетом, о средствах для покрытия этих расходов. По утверждении Палатой в том же порядке этих средств издается так называемый Appropriations - Act, уполномочивающий правительство на сбор утвержденных налогов и производство утвержденных расходов. Верхняя Палата может только принять или не принять бюджет в целом его составе. - Французский бюджет, весьма полный, делится на главы, статьи, параграфы и т.д., с присоединением к нему специальных бюджетов таких учреждений, как орден Почетного легиона, инвалидной кассы и т.п., и бюджетов департаментов и общин. Бюджет доходов представляется только в общем обзоре, а расходный бюджет - во всех подробностях, при делении всех расходов на: a) depenses generales de l\'Etat, б) depenses sur ressourses speciales и в) depenses rattachees pour ordre au budget, независимо от указания на разные дополнительные кредиты (supplementaires, complementaires et extraordinaires) и невыполненные расходы (service des exercices clos et service des exercices perimes).

Бюджет утверждается законодательным собранием и им же может быть изменяем (budget rectificatif). В Пруссии доходы и расходы вносятся в бюджет по министерствам; бюджет по рассмотрении его парламентской комиссией утверждается Нижней Палатой, Верхняя же Палата может принять или отвергнуть его только целиком; рассмотрение бюджета происходит одновременно с рассмотрением отчета за прошлый год и, пока не утвержден новый бюджет, имеет силу бюджет прежний. - Зародыш русского бюджета относится ко временам Царя Алексея Михайловича, а затем при Екатерине II сделана была попытка введения правильной росписи. При Александре I преподаны были в Наказ Министру правила составления государственной росписи, просуществовавшие без значительных изменений до прошлого царствования, когда 22 мая 1862 г. изданы были новые, ныне действующие правила. В этих правилах объясняется, что государственная роспись (термин, тогда впервые употребленный) есть исчисление всех расходов государства и источников к их удовлетворению. Она составляется Министром Финансов на основании смет отдельных Министров и главных управлений и вносится им в Государственный Совет в Департамент Государственной Экономии, откуда поступает в Общее Собрание и затем восходит на утверждение Государя, после чего утвержденная роспись опубликовывается в сокращенном виде. Сметы министерств и главных управлений должны быть представляемы Министру Финансов к 1 сентября и должны заключать в себе: 1) общий перечень доходов и расходов по главным статьям, 2) подробное указание доходов и расходов, 3) отдельные приложения с указаниями на законы, уставы, разные расчеты и т.п. и
  1. подробную объяснительную записку, указывающую на основания, которыми руководствовались при исчислении доходов и расходов. Доходы и расходы должны быть сгруппированы по параграфам, статьям и пунктам. Доходы могут быть двух родов: 1) окладные, которые могут быть исчислены на основании положений и окладов, и 2) неокладные, размер которых может быть определен только приблизительно (например, таможенный доход); в приложении должны быть указаны специальные средства, хотя в государственную роспись они не включаются.
    Окладные и неокладные доходы должны быть помещены в сметах отдельно, причем указывается на издержки взимания и чистый доход в сравнении с доходом предыдущих лет. В смете расходов расходы на общее управление и расходы на взимание доходов показываются отдельно; кроме того, расходы на личный состав отделяются от расходов на материальную часть, а в особую статью вносятся «разные расходы». Составленная на основании таких смет роспись и Высочайше утвержденная опубликовывается вместе с всеподданнейшим докладом Министра Финансов Государю и состоит из трех частей: а) общей росписи доходов и расходов, б) свода росписи доходов и расходов, заключающего в себе общие итоги, и в) приложения к росписи, представляющего собою, в сущности, не что иное, как пространную роспись, разделенную на главы, параграфы и статьи. В общей росписи доходы делятся на: I - обыкновенные, II - оборотные поступления и III - возвратные поступления (за счет железнодорожного фонда); обыкновенные доходы подразделяются на: 1) налоги, с подразделением их на а) прямые и б) косвенные, 2) пошлины, 3) регалии, 4) доходы от казенных имуществ и
  2. поступления разного рода с включением доходов Закавказского края. Все эти отделы и параграфы делятся еще на несколько статей за номерами. Расходы делятся на: I - обыкновенные, II - недобор, III - оборотные и IV- чрезвычайные. Обыкновенные расходы делятся на 16 параграфов по ведомствам, а затем все отделы и параграфы подразделяются на статьи за номерами. Относительно остатков при исполнении росписи постановлено, что перенесения из одного параграфа в другой допускаются лишь в законодательном порядке; перенос же из статьи в статью в пределах параграфов представляется Министрам, Военному Совету, Главнокомандующим, командирам корпусов и Генерал-Губернаторам (по интендантской части) и Совету Главного Управления Военно- Учебных заведений по его ведомству. Финансовый период совпадает в росписи с календарным, а счетный продолжается до 30 апреля вообще и до 31 мая для военного ведомства, причем эти сроки удлиняются на 2 месяца, если сделано было распоряжение о выдаче денег. Кредиты дополнительные и экстраординарные разрешаются лишь в законодательном порядке, чрез Государственный Совет, после предварительного соглашения правительственного места, требующего кредита, с Министром Финансов и Государственным Контролером.

Кроме государственной росписи, утверждаемой в законодательном порядке и заключающей в себе перечень государственных доходов и расходов, существуют еще сметы земские и общественные, заключающие в себе перечень доходов и расходов отдельных органов самоуправления и соединства. В России земские сметы составляются двояким порядком в зависимости от органов, которые их составляют. По уставу о земских повинностях повинности эти делятся вообще на денежные и натуральные, постоянные и временные. Денежные земские повинности подразделяются на общие (государственные), местные (губернские) и частные, и сметы их составляются на трехлетие. В каждом губернском городе чрез каждые три года составляется комитет о земских повинностях, который имеет два рода собраний - общее и отдельное. Из среды комитета образуется особое о земских повинностях присутствие - Распорядительный Комитет за 10 декабря 1874 г. Это присутствие поверяет расходы за прошлое трехлетие и затем составляет смету государственных и губернских денежных повинностей с указанием и на повинности натуральные. Эти сметы составляются на основании данных, собранных и проверенных в отдельных присутствиях комитета о земских повинностях, состоящих под председательством Уездного Предводителя из депутатов от дворян и городов и уездных начальников. Данные эти следующие: 1) число свидетельств на торговлю и промыслы, 2) количество земель, лесов и других угодий, 3) ревизское число податных душ в каждом городе и уезде, 4) разные данные, характеризующие степень благосостояния каждой местности, и 5) подробные сведения о натуральных повинностях, отбываемых населением данной местности. Сметы вносятся на рассмотрение Общего Присутствия, которое для раскладки делит все местности губернии на избыточные, средние и малодостаточные. Источниками доходов в этих сметах являются: 1) налог на торговые свидетельства, 2) поземельный и процентный сбор, 3) подушный сбор с податных лиц, 4) частные повинности лиц разных сословий и

  1. сбор на устройство медицинской части в уездах. На счет этих доходов покрываются следующие расходы: 1) дорожная повинность, 2) помещение местного гражданского управления, 3) содержание местного гражданского управления, 4) хозяйство и медицинская полиция в городах и селениях, 5) уплата страховых денег при пересылке сумм земского сбора, 6) на предметы, уставом не предусмотренные, 7) запасные суммы, 8) содержание мировых по крестьянским делам учреждений, 9) частные повинности и 10) медицинскую часть в уездах. В местностях, где введены земские учреждения, существует иной порядок составления земских смет. Губернские земские повинности в этих губерниях отданы в ведение земских учреждений, за которыми, между прочим, признано право облагать дополнительными сборами земли, фабрики, заводы, вообще промышленные заведения, торговые свидетельства и вообще недвижимое имущество. Земская смета содержит в себе подробное исчисление земских потребностей губернии и уезда и источников для удовлетворения их. Сметы эти составляются на каждый год: уездные - уездными земскими управами, губернские - губернскими земскими управами в октябре месяце, утверждаются же они губернскими и уездными земскими собраниями. Уездные земские управы обязаны озаботиться заблаговременно собранием необходимых сведений для составления как уездных, так и губернских земских смет независимо от того, что при утверждении этих смет собраниями принимаются в соображение отчеты об употреблении земских сумм и отправление натуральных повинностей за последний год и отчетные ведомости за первые 6 месяцев текущего года. Показываемые в сметах потребности делятся на обязательные, подлежащие внесению в смету по закону, и на необязательные. Размеры потребностей обязательных назначаются в сметах на основании особых уставов, табелей, положений, постановлений земских собраний, частных и технических смет. Свойство и размер потребностей необязательных определяются или на основании прежде последовавших постановлений земских собраний, или по предположениям управ с приведением в сметах соображений и данных, указывающих на необходимость удовлетворения этих потребностей и правильность назначения размера их. По тем предметам, где невозможно вперед определить размера потребности или оценки ее, назначение делается по примерному исчислению с показанием оснований его. Для определения суммы денежного земского сбора, подлежащей внесению в смету доходов, земские управы исчисляют, какая часть расходов, упадающих на общие земские суммы, может быть покрыта остатками, недоимками, подлежащими взысканию в сметном году, перечислениями из других источников и другими тому подобными суммами, к общим земским доходам принадлежащими; остающееся затем количество расходов, падающих на общие земские суммы, назначается к покрытию денежным земским сбором. Денежный земский сбор показывается в смете доходов с разделением его на виды по источникам обложения, на основании раскладки, составляемой в то же время и прилагаемой к смете. К земским сметам и раскладкам прилагается общая объяснительная записка, содержащая общий обзор денежных доходов и расходов земства и размера потребностей, удовлетворяемых натурой, указание изменений сравнительно с предшествующей сметой и причин этих изменений. Составленные таким образом сметы вносятся со всеми приложениями в уездные земские собрания ко дню открытия их, собрания же эти по рассмотрении смет и, если нужно, изменении их утверждают представленные сметы. Вместе с тем уездные собрания рассматривают предварительные предположения уездных управ о размере губернских потребностей, подлежащих удовлетворению в пределах уезда, и постановляют свое заключение для сообщения губернскому собранию. Утвержденные уездным собранием сметы со всеми приложениями представляются губернатору, а копии в то же время отсылаются в губернскую земскую управу. Губернская управа, составив по тем же совершенно правилам губернскую смету, вносит ее в губернское земское собрание, откуда по утверждении она представляется губернатору. Неопротестованные губернатором сметы получают законную силу и исполняются управами. - Относительно городских смет в ст. 141 Положения о городовом управлении установлено, что в сроки, определенные Думой, городская управа составляет ежегодно смету предстоящим городским доходам и расходам, которая рассматривается и утверждается Думой, а затем в течение двух недель по утверждении доставляется губернатору и объявляется во всеобщее сведение. При недостатке исчисленных в смете сумм на покрытие расходов могут быть представляемы на утверждение Думы дополнительные сметы. - В крестьянском самоуправлении мирские сельские и волостные приговоры заменяют собой сметы, причем решению Волостных Правлений, единогласному или по большинству голосов наличных членов, подлежит производство из волостных сумм всякого рода денежных расходов, утвержденных уже волостным сходом, а способ составления и порядок употребления мирских капиталов в тех обществах, где они существуют или где они вновь учреждаются, определяются письменными приговорами сходов. - Расходы и доходы по сословному управлению остальных сословий (дворянского, мещанского), равно как и сборы на частные повинности, исчисляются также в особых, специальных сметах, составление и утверждение которых подчиняется особым правилам. Для остальных органов соединства составление смет определяется обыкновенно их специальными уставами и составленные сметы представляются по большей части одновременно с отчетом за истекший год на утверждение Общих Собраний.

<< | >>
Источник: И.Т. Тарасов, А.А. Исаев. Финансы и налоги: очерки теории и политики. - М.: «Статут» (в серии «Золотые страницы финансового права России»),2004. — 618 с.. 2004

Еще по теме § 74. Росписи и сметы:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -