<<
>>

ГЛАВА V ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА

Краткосрочный кредит государства принимает следующие формы.

  1. Долги по управлению, связанные с отдельными ведомствами. А) Разные подрядчики выполняют заказы отдельных ведомств и получают уплату по истечении известного срока, что обусловливается обыкновенно необходимостью испытать качество поставленных товаров, иногда же - финансовыми затруднениями.
    Насколько первая причина возникновения долга нормальна, настолько вторая (если затруднения не мимолетны, не выражаются во временном отсутствии в кассах денеж-

ных сумм) указывает на расстроенное состояние финансов. Б) Кредит по залогам, представляемым в государственные кассы разными подрядчиками, казначеями и другими чиновниками, чрез руки которых по их служебному положению проходят значительные казенные денежные суммы. Если число лиц, обязанных представлять залоги, велико и залоги поступают деньгами, то этим открывается значительный источник кредита. В) Сберегательным, вспомогательным кассам и другим учреждениям предписывается помещать часть капиталов в государственные кассы или кредитные учреждения. Г) Разные представительные и судебные установления хранят капиталы частных лиц при известных обстоятельствах (при отсутствии наследников, их малолетстве и т.п.). - Во всех таких случаях возникает кредитное отношение, и государство является должником. Дабы капиталы частных хозяйств не лежали непроизводительно, государство платит проценты и пользуется этими суммами для своих целей. Хотя личности кредиторов перечисленных разрядов часто меняются, но в распоряжении государства всегда остаются денежные суммы в известном среднем размере, что делает часть этих текучих долгов постоянными. Этот кредит получает полное оправдание, поскольку государство не ставит стеснительных, не лежащих в интересах дела условий для лиц, которые являются необходимо его кредиторами.

Умеренные залоги от подрядчиков и чиновников, помещение в государственные кассы или кредитные установления умеренных долей капиталов сберегательных и вспомогательных касс ради целости этих учреждений и т.п. могут быть оправданы. Но раз бесцельно установля- ется слишком большая высота этих износов или обязываются представлять залоги такие чиновники, которые не могут причинить казне материальный ущерб, то у частных хозяйств отнимаются капиталы, которые могли бы иногда получить там более полезное назначение, многие граждане, способные быть полезными на государственной службе доставлением казне различных товаров и услуг, искусственно устраняются от соискательства, и краткосрочный кредит государства в этой форме получает чрезмерно широкое развитие.
  1. Долги по финансовому управлению. А) Безотлагательность расходов и замедление в поступлении доходов, недостаток денег в кассах побуждают финансовое управление прибегать к краткосрочным займам. Для этого выпускаются кредитные знаки (билеты государственного казначейства, bills of exchequer, bons du tresor), погашаемые большей частью в сроки от 3 до 12 месяцев; эти займы обыкновенно оплачиваются невысокими процентами, низшими, чем по долгосрочным займам. Б) Если государство стоит в деловых отношениях с каким-либо банком, то нередко берет у него и краткосрочные ссуды.

Таковы главные формы краткосрочного государственного кредита. Как в частном хозяйстве чрезмерное накопление краткосрочных долгов, и особенно для целей, издержки на которые покрываются в продолжительные периоды, представляет большие опасности, так вредно оно может быть и для хозяйства государственного. Крупная сумма этих долгов легко может создавать для финансов затруднения, когда наступают сроки уплаты капиталов. Эти трудности особенно велики во время войн, политических потрясений. Для избежания расстройства финансов применяется отверждение (консолидирование) краткосрочных долгов посредством обращения их в долгосрочные.

Эта мера приводится в исполнение двумя способами: 1) кредиторам государства по текущему долгу предлагают в уплату вместо денег государственные кредитные обязательства - долгосрочные или бессрочные; 2) уплата по текущему долгу производится на счет долгосрочного займа, заключенного именно с этой целью. - Эти оба приема, часто неизбежные для сохранения равновесия в государственном хозяйстве, имеют ту крупную невыгоду, что ведут к смешению кредита краткосрочного с долгосрочным, которое часто не может быть оправдано из вышеуказанных соображений. Краткосрочный кредит должен быть только предвзятием текущих государственных доходов, не поступающих ко времени совершения расходов. Если им пользуются только в этих пределах, то он не может быть очень велик, и отвержденные долги не могут достигать слишком крупных размеров. Если пользование им было очень широко, но частью для целей, оправдывающих долгосрочный заем, то отверждение такого долга вполне правильно, ибо он и первоначально должен был быть долгосрочным. Наконец, - и это бывает особенно часто - если пользование краткосрочным кредитом было слишком легкомысленно, если оно имело место по отношению к расходам, которые вовсе не оправдывают кредита, то отверждение, быть может и необходимое при данном состоянии финансового хозяйства, не может быть оправдано наукой: в этом случае предпочтительно возвышение налогов для возможно скорого уменьшения текущих долгов и исправления ошибок, связанных с легкомысленным пользованием кредитом. Сказанное применимо к обоим способам отверждения. Но при первом есть еще элемент принуждения: кредиторы государства обязываются иногда получать уплату государственными процентными бумагами; многие принимают их вопреки желанию, быть может, лишают свои хозяйства необходимых оборотных средств; по отношению к этим лицам отверждение долга носит все признаки принудительного займа, который, как будет указано ниже, оправдан быть не может.

Долгосрочный кредит государства принимает двоякую форму - погашаемых и непогашаемых займов.

Различие между этими долгами состоит в том, что в первом случае государство обязуется уплатить в течение известного срока капитал, во втором же, не обещая вовсе уплаты капитала и предоставляя своему усмотрению выбор времени погашения долга, обещает уплачивать только проценты. Таким образом, второй долг всегда является бессрочным.

В III главе было рассмотрено, насколько оправдывается заключение непогашаемых займов; было указано, что эти займы, граничащие с вечными, могут быть оправданы только для затрат, которые на долгое время вносят в общественную жизнь новые условия, благоприятствующие ее развитию, и оказывают влияние не только на жизнь современников, но и потомства. В теории и практике для доказательства предпочтительности одних займов пред другими приводятся обыкновенно следующие аргументы. Сторонники непогашаемых долгов утверждают, что только эта система допускает понижение процента сравнительно с тем, по которому был заключен заем. Но история финансов Франции за последние годы дает доказательства того, что и при заключении погашаемых займов проценты могут быть понижаемы. - Превосходство же погашаемых займов усматривают в том, что будто бы проценты по ним несколько ниже, курс таких государственных бумаг выше; незначительная разница в курсе бумаг по займам обоих разрядов лишает этот довод первостепенной важности. - Мы потому отдаем предпочтение погашаемым займам, что признаем в них большее ручательство за осторожное пользование государства кредитом: необходимость погасить капитал служит тем «memento mori», которое способно несколько удерживать правительство от легкомысленного заключения займов.

Погашаемые займы принимают следующие формы.

А)              Облигационные. Облигация имеет нарицательную цену капитала и снабжена процентом определенной высоты. При облигации есть лист купонов, по которым уплачиваются проценты в назначенные сроки. Сумма, которая написана на облигации, называется нарицательной ценой; сумма, по которой они впервые поступают в продажу, - выпускная цена; биржевой называется та часто колеблющаяся цена, по которой покупаются и продаются облигации под влиянием изменяющихся условий денежного и кредитного рынка.

Первая продажа облигации называется выпуском. Эти займы относительно погашения принимают две формы: а) весь долг погашается ежегодными тиражами в течение определенного числа лет. Каждый год может быть погашаема сравнительно с предыдущим большая доля, ибо с каждым годом уменьшается сумма, поступающая в уплату процентов, б) при заключении займа назначаются сроки начала погашения и его окончания (например, начало через 10 лет, окончание - через 20 лет). В последнем случае государство имеет большую свободу выбирать для погашения время в течение всего назначенного на это срока.

Б) Лотерейные, при которых погашение занятых капиталов производится в определенные сроки посредством тиража и посредством его же вся сумма процентов (беспроцентные лотерейные займы) или часть этой суммы (процентные) не распределяется поровну между облигациями, а падает на известное число выигрышей. Таким образом, в первом случае владелец облигации вовсе не получает процентов и может получить их в виде более или менее крупной суммы при выигрыше. Во втором же - часть суммы, предназначаемой на уплату процентов, поровну распределяется между облигациями и уплачивается верителям в известные сроки; другая же часть разбивается на известное число выигрышей, которые и достаются при тираже более счастливым. Соблазнительность выигрыша, иногда делая процент по этим займам ниже, нежели по займам других форм, доставляет выгоды государственному хозяйству. В литературе установилось отрицательное отношение к лотерейным займам, имеющим будто бы деморализующее влияние на народ. «Оплодотворяющая влага, - говорит один писатель, - которая при своем истечении из государственных касс, должна бы быть направлена чрез все мелкие каналы и борозды, чтобы повсеместно проявить свое живительное действие, сосредоточивается в немногих обширных бассейнах, и сомнительно, чтобы из них она проводилась дальше; во всем том обширном кругу, на который имеют влияние государственные займы, людьми овладевает необузданная жажда наживы и игры, все хотят обогатиться быстро и без труда, не через победы над природой, но чрез подчинение самих себя ее темной силе - случаю»[398].

В этом же духе высказываются и многие другие известные писатели[399]. Ставится на вид усиленное развитие под влиянием этих займов биржевой игры и именно покупок промесс, надежды выиграть. Мы считаем сильно преувеличенными дурные стороны лотерейных займов. Можно, пожалуй, признавать за этими займами такое влияние, если выигрыши чрезмерно велики и сразу создают выигравшему большое состояние. Но умеренные выигрыши могут содействовать только развитию бережливости в небогатых классах, вызываемому желанием приобрести облигацию лотерейного займа и, при счастье, увеличить благосостояние. Из биржевой игры в ее разнообразных формах извлекают выгоды обыкновенно биржевые дельцы; именно эти люди стремятся нажить богатство игрой, а не полезной для общества деятельностью. И при отсутствии лотерейных займов биржевая игра будет привлекать этих лиц и доставлять некоторым из них случай к наживе без труда огромных состояний. Личный же опыт каждого из нас приводит к убеждению, что масса мелкого люда, приобретающего облигации лотерейных займов, не оставляет своих занятий, не предается мечтательной праздности, а только находит верное помещение трудовой копейке и, не выигрывая, - таков удел большинства - иметь небольшой запас на черный день. Нет, думаем мы, основания отрицательно относиться к лотерейным займам и ссылкой на запрещение закона частным лицам разыгрывать лотереи. В последнем случае выигрышу немногих соответствует несомненный проигрыш большинства участников и столь же несомненный крупный выигрыш предпринимателя. При лотерейном же займе не проигрывает никто, ибо капитал сохраняется, и самый крупный выигрыш - в сбережении на процентах - достается не частному лицу, а государству[400]. - Поэтому в системе государственных, городских, общинных займов можно уделить место и займам лотерейным.

В)              Пожизненные ренты образуют ту форму займов, при которой государство получает капитал безвозвратно и уплачивает кредитору проценты до его смерти. Вследствие невозвратности капитала процент обыкновенно высок[401], и в этих помещениях находят особенную выгоду владельцы мелких капиталов, проценты с которых не обеспечивают спокойной старости. Дурная сторона этих займов та, что они особенно питают эгоистическую наклонность человека жить праздно и прожить все состояние; таким образом, наследники лиц, получающих пожизненные ренты, могут нередко нести чувствительный ущерб. Большинство писателей именно с этой стороны возражают против пожизненных рент, и нельзя не согласиться с их возражениями. При господстве права частной собственности и необходимости для человека почерпать из духовных сил и материальных благ семьи главные условия существования, не может быть оправдано все то, что лишает человека этой опоры. А так как пожизненные ренты соблазняют человека прожить все состояние и ничего не оставить наследникам, то они и заслуживают порицания. - Сюда же примыкают тонтины (получили свое название по имени изобретателя - итальянца Тонти). Они занимают среднее место между пожизненными рентами и лотерейными займами. Группа лиц, соединенных в одно целое, образует тонтину. Все участники получают ренту пожизненно; сверх того, по смерти одного участника, оставшиеся в живых получают ренту, которая следовала умершему. Таким образом, последние члены, пережившие своих товарищей, могут получать очень большую ренту[402]. Понятно, что надежда пережить других и иметь крупный доход может действовать еще более соблазнительно, нежели система простых пожизненных рент. Небениус дает этим рентам такую оценку: «Все эти средства добыть капиталы для нужд государства должны быть отвергнуты, да притом они и недостаточны: чем выше уровень нравственности народа, тем меньшим кругом лиц должны ограничиваться они»\'.

Вторую форму долгосрочных займов образуют непогашаемые. рентные, при которых государство обещает только платить проценты, но не возвратить капитала. Эти займы более уместны в центральном государственном кредите, нежели в кредите городов, земств, общин, ибо уровень благосостояния и платежная способность народа в пределах всей страны отличаются гораздо большей устойчивостью, нежели в пределах более мелких единиц, и центральное государственное хозяйство с гораздо большей уверенностью в своей состоятельности может защищать уплату долга неопределенному будущему, нежели хозяйства земств, городов. Эти займы могут облекаться в двоякую форму.

А) Рентные займы с правом государства уплатить капитал. Правительство может в этом случае через известный срок по оповещении кредиторов возвратить им капитал. Рента есть известный процент к тому капиталу, который в случае желания погасить долг обязано возвратить правительство. Б) Рентные займы без права государства возвратить капитал. При этом погашение долга может совершаться только чрез вольную покупку государством рентных свидетельств. Так как капитал не может быть возвращен кредиторам, то здесь рента не есть процент, а абсолютная величина. Первая форма заслуживает предпочтение потому, что предоставляет государству-должнику большую свободу действий и облегчает возможность понижения процента.

Способы заключения займов разделяются на 3 разряда.

А)              Принудительные займы, когда государство обязывает все частные хозяйства или некоторые группы граждан (более крупных землевладельцев, промышленников) дать ему в ссуду известный капитал. Последний распределяется между крупными территориальными единицами (округами, провинциями), затем между более мелкими (общинами, уездами) и из них между отдельными хозяйствами, которым вменяют в обязанность стать кредиторами государства2. Сюда же примыкает так называемое орошение, когда кредиторы разными насильственными мерами (например, угрозой в случае неповиновения не возвратить им всего капитала или понизить проценты) вынуждаются сделать добавку к суммам, ссуженным государству. Эти займы, понятные только при состоянии крайней необходимости, не могут быть оправданы наукой. Зна

комство государства с платежными силами отдельных хозяйств не может идти так далеко, чтобы не поставить многих кредиторов в стесненное положение: многие вынуждены, не имея налицо свободных капиталов, обращаться сами к кредиту, часто ростовщичьему, чтобы дать государству требуемую сумму. Крайнее недовольство кредиторов, медленное поступление нужных сумм, крупные недоимки - вот необходимые спутники принудительных займов.

Б) Займы патриотические имеют место тогда, когда государство обращается к патриотическим чувствам капиталистов и просит их ссудить ему капиталы на условиях более выгодных, за низший процент, нежели то было бы возможно по состоянию рынка в данное время. Хотя воззвание к патриотическим чувствам народа, особенно в годины тяжелых испытаний, может найти отклик и в среде капиталистов, однако трудно рассчитывать на получение этим способом значительных сумм. При обычном же состоянии государственной жизни этому способу заключения займа нельзя обещать сколько-нибудь значительный успех1. Так как, обращаясь к патриотическим чувствам населения, заем этот есть по существу своему внутренний, не способный привлекать заграничные капиталы, то страна, имеющая малые запасы свободных капиталов, имеет особенно мало шансов на успех.

В)              Нормальные займы, при которых государство, стараясь добыть капиталы наиболее выгодно, привлекать их из тех хозяйств, которые желают представить их в распоряжение государства на обычных условиях денежного рынка. Здесь государство не прибегает к мерам принуждения, не взывает к патриотическим чувствам капиталистов, а обращается только к их хозяйственному расчету. Есть три вида заключения нормальных займов. При двух из них государство действует чрез биржу, банкиров, которые служат главными посредниками во всех кредитных сделках и всего ближе соприкасаются с капиталами, ищущими помещения. Связь между биржами разных стран помогает привлечению к государственному займу и капиталов иноземных, а) Если нет надобности торопиться с реализованием займа, то финансовое управление само чрез своих агентов, банкиров открывает подписку на заем. При этом реализование займа совершается с незначительными расходами. Необходимость получить в короткое время нужную сумму побуждает обращаться б) к посредничеству одного банкира или целой группы, которые подписываются на всю сумму, вручают государству частью из собственных, частью из занятых средств весь капитал и сами заботятся о помещении займа в публике. Этот способ, доставляя государству в короткое время весь нужный капитал, обходится дорого, ибо банкиры, беря на себя риск помещения займа, стараются возместить его значительной прибылью, требуют больших уступок на цене покупаемых облигаций. Надежда на соперничество между банкирскими домами, побуждающее их соглашаться на наименьшую прибыль от операции, служит плохим утешением: банкиры чаще стараются повысить прибыль посредством соглашения, нежели дать ей понизиться под влиянием соперничества.

Г) Займы, реализуемые финансовым управлением (внутренние), имеют место тогда, когда кредитные свидетельства продаются в центральном и местных казначействах. Удаление от биржи и банкиров как каналов международного кредита и капитала привлекает к этим займам почти исключительно туземные капиталы и оправдывает наименование таких займов «внутренними». - Хотя по условиям, в которых находится государственное хозяйство, может быть оправдано пользование каждым из 3 способов, однако последний имеет те два важных достоинства, что требует наименьших расходов и ведет к демократизации государственного кредита. Казначейства, рассеянные по всей стране, гораздо более доступны и мелкому люду, населению отдаленных окраин, чем биржа. Многие лица малодостаточных классов имеют удобный случай поместить свои сбережения в государственные кредитные бумаги1.

Вопрос о выборе валюты при заключении займов не имеет значения для стран с благоустроенным денежным обращением. В странах же, где обращаются неразменные бумажные деньги, утратившие часть своей ценности, этот вопрос имеет практическую важность. Заключение в такой стране займов в бумажной валюте невыгодно для государства при наступающем понижении лажа и выгодно, если лаж повышается. Для кредиторов эти движения лажа имеют обратное значение. Сверх того, заключение займа в бумажной валюте, если заем помещается главным образом за границей, не позволяет реализовать его так выгодно, как при валюте металлической, ибо на заграничных рынках происходят гораздо более чувствительные колебания ценности бумажных денег данного государства, нежели внутри страны. Поэтому государство, принимающее меры для восстановления ценности бумажных денег, - а это является необходимой составной частью разумной экономической политики, - должно заключать займы в металлической валюте.

Вопрос об однообразии государственных долгов встречает в литературе различную оценку. Он касается формы заключения займов, нарицательной цены облигаций, срока уплаты процентов, порядка погашения и т.п. Сторонники однообразия находят предпочтительным, чтобы государство, выработав типы займов, держалось его и чтобы каждый последующий заем походил на предыдущие. Это может облегчить управление долгами и сделать более доступным пониманию обширного круга все состояние государственного кредита. - Сторонники разнообразия находят предпочтительным заключение займов разных форм, ибо вкусы капиталистов весьма различны: одни имеют большую наклонность к обыкновенным облигационным или рентным займам, другие - к лотерейным, третьи - к пожизненным рентам и т.п. Разнообразие типов долгов дает возможность государству воспользоваться всеми вкусами и наклонностями капиталистов и реализовать займы на условиях более выгодных. Мы примыкаем к последнему воззрению и думаем, что если крайнее разнообразие в долгах вносит только запутанность в финансовое управление, то в связи с целями, для которых возникает долг, с преобладанием наклонности к риску в одних капиталистах и желания спокойно пользоваться точно определенным доходом в других - разнообразие типов до известной степени может быть вполне оправдано.

Установление процента принимает две формы: а) процент уста- новляется равным рыночному. Обещая такой процент, государство получает от кредитора капитал, равный написанному на облигации, б) процент определяется круглой цифрой без всякого соответствия с рыночным; он может быть выше последнего, но обыкновенно бывает ниже. В последнем случае уже с самого момента заключения займа выпускная и биржевая цены облигаций не равны цене нарицательной, и государство получает меньший капитал, нежели написанный на облигации, который оно обещало уплатить кредитору. Практика предпочитает второй способ определения процента. Предпочтение это мотивируется следующими соображениями: 1) при существовании «законного» процента и недостаточности на рынке капиталов государство было бы вынуждено платить, следуя первому способу, процент высший установленного законом для частных кредитных сделок, т.е. само бы нарушило закон, что оно искусно прикрывает во втором случае, 2) второй способ ведет к сбережению на процентах, ибо надежда кредиторов получить больший капитал, нежели ссуженный государству, поддерживает курс этих процентных бумаг выше, нежели выпущенных al pari. Первое возражение вообще не довольно серьезное, не имеет ничего общего с государственным кредитом. Второе же, подкрепляемое многими фактами, не имеет всеобщего значения, оправдывается далеко не всегда. При оживленном состоянии биржи, при таком положении финансов, когда кредиторы могут в недалеком будущем рассчитывать на понижение процента, а стало быть, возврат капитала, курс низкопроцентных рентных свидетельств, как показывают многие факты финансовой истории Франции и Англии, стоит выше, нежели высокопроцентных, что и сберегает финансовому управлению на суммах, поступающих в уплату процентов. Но этой разницы в курсах вовсе не замечается при вялом настроении биржи в государствах с потрясенным кредитом; когда нет данных рассчитывать на понижение процента в недалеком будущем, курсы высоко- и низкопроцентных бумаг стоят на одном уровне[403]. Но даже при возможности сберегать на процентах низкопроцентные займы имеют крупную невыгоду. При установлении высокого процента, близко подходящего к рыночному, можно рассчитывать на его понижение в недалеком будущем, что дает крупные сбережения на сумме, поступающей в уплату процентов. Не имея надежды получить от государства капитал, больший ссуженного, кредиторы потребуют, может быть, некоторого повышения процента, но излишек в \'/4 или \'/2%, который нужно платить в первые годы по заключении займа, может быть с избытком искуплен сбережением, которое даст со временем понижение процентов на 1 или 1 ’/2. При низких процентах этот путь отрезан. Таким образом, установление процента, близкого к рыночному, заслуживает предпочтения2.

Должны ли подлежать налогу проценты по государственным долгам? Мы считаем нужным дать на это утвердительный ответ. Доводы противников, что государство, взимая налог с процентов, уплачиваемых кредиторам, соответственно с налогом должно возвысить процент, т.е. выдавать одной рукой то же, что берет другой, часто не имеет основания: условия, от которых зависит процесс переложения налогов, так разнообразны, что нельзя считать за общее правило возможность переложения подати с кредитора на должника, в данном случае повышения процента соответственно с окладом налога; когда запас свободных капиталов увеличивается и процент вообще имеет наклонность к понижению, то можно со значительным вероятием рассчитывать, что кредитор будет нести на себе весь налог или часть его. Но если бы даже налог этот был переложен на государство, то он необходим, дабы капиталисты, все имущество которых помещено в государственные процентные бумаги, платили прямые налоги, ибо только в них одних выражается тесная, установленная самой властью финансовая связь между гражданами и государством. Конечно, исключением должны служить те займы, при заключении которых кредиторы были навсегда освобождены or налога.

Понижение процентов есть такая операция, посредством которой нарицательно понижается процент по государственным долгам. Если понижение не совершается принудительно, а по соглашению с кредиторами, то юридически оно может быть вполне оправдано. Дабы последнее имело место, необходимо налицо два условия. 1) Такое состояние денежного рынка, когда процент ниже платимого государством по ранее заключенным займам. При хорошо устроенном управлении долгами избирается для понижения такое время, когда ряд хозяйственных условий вызывает понижение рыночного процента на продолжительный период. 2) Из финансово-политических соображений необходимо обеспечение государства капиталами, которые могли бы быть выданы кредиторам, не желающим уменьшения процента. Конечно, если для понижения выбрано хозяйственно удобное время, то кредиторы уже по условиям рынка не найдут более выгодного помещения для своих капиталов, и только очень немногие из них потребуют капитал обратно, большинство же согласится на понижение процентов. Выгоды, проистекающие для государственного казначейства из понижения процентов, не должны закрывать пред правительством невыгоды, которые может повлечь за собой быстрая уплата сумм государственного долга; этой уплаты склонны требовать многие мелкие капиталисты, чувствительные к понижению процентов. Возврат им капиталов и желание их увеличить доход легко могут побуждать их на нерасчетливое основание разнообразных предприятий и влечь за собой растрату многих капиталов. - Понижение процентов может быть выполнено посредством заключения нового займа с более низкими процентами и усиленного погашения прежних долгов.

Последний акт в управлении долгами есть их погашение. Относительно долгов срочных вопрос о погашении решается очень легко: если частное хозяйство подрывает свой кредит и лишает себя прочных оснований неточным исполнением обязательств, то еще более невыгод может испытывать государственное хозяйство, поколебавши доверие капиталистов опущением сроков, на которые была назначена уплата долгов. А потому срочные займы должны быть погашаемы своевременно, хотя бы это стоило больших усилий и жертв: дорожа своим кредитом, государственное, городское, земское хозяйства не должны останавливаться пред заключением невыгодного займа, чтобы в срок покрыть долг, возникший на условиях более выгодных.

Иначе стоит вопрос относительно долгов бессрочных. Они не связаны с тем внешним условием - сроком, - которое в первом случае оправдывает крупные жертвы должника для сохранения его кредитоспособности. Приносить такую жертву, заключать менее выгодные займы для погашения бессрочных и более выгодных является совершенной нелепостью. А потому здесь заслуживают обсуждения только те способы уплаты долга, которые не представляются, по крайней мере с первого взгляда, несомненно невыгодными и даже разорительными для государства-должника. Эти способы могут быть сведены к двум основным типам.

  1. Быстрое погашение всего бессрочного долга или крупной части его. Это может быть выполнено двумя способами.

А) Продажей государственных земель. С точки зрения узких финансовых расчетов эта мера представляется вполне целесообразной. Если, как принято думать и как доказывается многочисленными наблюдениями в разных странах, государственные имущества малодоходны и есть возможность продать их за сумму, равную ренте, капитализированной из 2, 3, даже 4%, для уплаты долга, стоящего 5-6%, то государственное казначейство получает крупное сбережение, и народ освобождается от известной доли налогов, покрывавших проценты по долгу. Но этот способ, доступный только для государств или городов с обширными площадями земли, которая является главным видом домен, теряет всю свою привлекательность, когда нужно от слов переходить к делу. Продажа в течение немногих лет огромных площадей земли, чтобы погасить 1-2 миллиарда долга, или прямо невозможна, или требует предоставления покупателям таких льгот, такого понижения цены, таких рассрочек платежей, что должна быть для государства прямо невыгодна. - Наконец, если бы представилась возможность продать быстро и выгодно миллионы казенных десятин, такая мера не может быть оправдана из высших соображений, которые должны лежать в основании хозяйственной политики. Это высшее соображение, подкрепляемое научной мыслью нового времени и частью проникающее в законодательство, - поставить государство в возможность не только юридического, но и непрерывного и незатруднительного фактического воздействия на хозяйственную жизнь народа в лице настоящего и длинного ряда будущих поколений. А так как возможность воздействия тем более велика, чем большей массой ценностей владеет государство, то отчуждение земли как самого важного хозяйственного блага не может быть оправдано ни для уплаты долгов, ни для каких-либо иных целей1.

Б) Введением налогов, которые составили бы в течение немногих лет сумму, способную покрыть крупный долг или большую его часть. Эта мысль, имевшая еще в начале нынешнего века много сторонников,

\' См подробнее в моей статье «Принцип неотчуждаемости государственных земель» (Юрид Вестн 1884, VIII и IX)

среди них и первоклассных экономистов, опирается на предположение, что уменьшению или погашению долгов государства будет соответствовать как прямое следствие расширение кредита между частными хозяйствами; оно вызывается необходимостью для многих из них уплатить в срок высокий налог и недостаточностью дохода или даже свободного капитала для этой уплаты. Если государственный долг, рассуждают сторонники этого мероприятия, стоит 5% и требует для покрытия процентов ежегодных налогов в 100 миллионов, то в частных хозяйствах капитал в 2000 миллионов является связанным, предназначенным для уплаты только процентов. Уплатить этот капитал сразу - значит освободить себя навсегда от известной суммы налогов и тем облегчить условия развития общественного хозяйства. - Возможность для общественного хозяйства вынести в течение многих лет такую тягость доказывается ссылкой на годы войны и покрытие из налогов огромных военных расходов. - Если для целей теоретического познания достаточно считаться только с важнейшими силами, действующими в общественном хозяйстве, то при осуществлении какого-либо мероприятия должно иметь в виду всю совокупность условий, влияющих на экономическую жизнь. Вся же совокупность условий делает для народного хозяйства эту меру крайне тягостной. Новые усиленные налоги, распределенные между плательщиками даже вполне равномерно, поведут к разрушению многих хозяйств. Кредиторы государства и другие владельцы денежных капиталов будут испытывать от этого налога наименее невыгод: они будут в состоянии уплатить налог из своих капиталов без необходимости обращаться к кредиту и искать его, быть может, на условиях обременительных. Но землевладельцы, промышленники, торговцы, не имеющие свободных денежных капиталов, будут вынуждены искать их нередко на условиях тягостных, сокращать свое производство, обращать известную часть постоянных капиталов в деньги; а сокращение производства, убыточное для каждого предприятия, гибельно действует особенно на мелких производителей. С каждым успехом техники их положение наряду с более крупными становится все менее устойчивым и каждое условие, затрудняющее им ведение предприятия, ускоряет их гибель в неравной борьбе. Таким образом, разорение многих мелких предприятий должно быть ближайшим последствием усиленного погашения долгов этим способом. Но и крупным предприятиям эта мера может принести тяжкие испытания. При современном состоянии хозяйства многие крупные предприятия стран, наиболее развитых экономически, производят для всемирного рынка. На этом рынке идет бескровная борьба между англичанами, американцами, немцами, французами, и широко развитое соперничество, вызывающее понижение цен до пределов, у которых прекращается выгодность производства, дает победу тем, которые пользуются хотя незначительными преимуществами. Каждое новое завоевание, сделанное на всемирном рынке одним народом, ревниво оберегается им от соперников, и поражение на этом рынке, уменьшение сбыта товаров, заглаживается нелегко. Таким образом, если многие крупные предприятия страны под влиянием усиленного погашения государственных долгов оцениваемым способом, хотя только на 3- 4 года вынуждены будут сократить производство для всемирного рынка, они, оправившись и возвратив производство в обычное русло, найдут свое место занятым другими народами. - Но разорение многих частных хозяйств представляется еще более неизбежным последствием этой меры, если вспомнить, что налоги во всех странах распределяются крайне неравномерно, что они более тяжелы для добросовестных плательщиков и менее обременительны для граждан с гибкой совестью. Если налоги далеко не равномерно тяжелы, поглощая ’/7, ’/в, ’/4 общественного дохода, то как же должно быть велико различие в бремени податей, требующих от граждан ’/и - l/i0 части всего их имущества. - Все приведенные соображения объясняют, почему не следует оправдывать эту меру ссылкой на несение той или другой страной тяжелых налогов в военное время. Обширная и продолжительная война потрясает все народное хозяйство и причиняет стране, даже при благоприятном исходе, крупные потери. Бремя податей, введенных для военных целей, может быть скорее оправдано в общей массе потрясений, испытываемых страной, нежели в мирное время при плановом течении хозяйства. Это бремя способно скорее, нежели тягость заключаемых займов, уменьшить продолжительность войны. В мирное же время такое кровопускание и потому не может быть оправдано, что оно нимало не обеспечивает народа в будущем от злоупотреблений кредитом со стороны государственной власти.

  1. Постепенное и сравнительно медленное погашение долгов может принимать двоякую форму.

А) Чрез образование особого погасительного фонда, имеющего самостоятельное место наряду с финансовым управлением. В распоряжение этого фонда предоставляются особые суммы (обыкновенно часть капиталов, полученных из займа, поступления из общих государственных доходов), которые нарастают процентами и затрачиваются на покупку государственных кредитных обязательств. На получаемые по этим обязательствам проценты фонд снова покупает облигации и т.д. По расчету из сложных процентов даже небольшая сумма, непрерывно увеличиваемая нарастающими процентами, способна в известный период погасить громадный долг. Математически эти расчеты совершенно верны; но упускаются из вида многочисленные препятствия, которые действительная жизнь ставит на пути к достижению цели. А такими препятствиями служат и трудность производительного помещения всех сумм, нарастающих на капитал, и угнетенное состояние хозяйственных оборотов, причиняющее уничтожение многих капиталов, и в особенности действия государственной власти. Последняя, имея в погасительном фонде большой запас свободных капиталов, всегда склонна пользоваться ими вопреки их назначению, черпать из них, когда заключение займа сопряжено с затруднениями. Вот почему эта система погашения государственных долгов, применявшаяся в большинстве государств Европы, отменена почти повсеместно.

Б) Единственным правильным способом уплаты долгов является погашение их из бюджетных остатков, из излишков доходов над расходами, а также из чрезвычайных поступлений (контрибуции). Но дабы погашение долгов при незначительности бюджетных остатков не было слишком медленно, правительство должно напрягать все силы для улучшения системы налогов, для увеличения государственных доходов, насколько это допускает состояние народного хозяйства. - Платежи процентов и погашения по долгу из определенных источников дохода (специальное прикрытие долга) тем более могут быть оправданы, чем менее общенародное значение имеет затрата, совершенная посредством займа. Поэтому, например, прикрытие долга из доходов от железной дороги, для сооружения которой он возник, может быть скорее оправдано, нежели долга для улучшения быта беднейших классов исключительно из платежей, возложенных на эти классы.

Познакомимся со способами погашения бумажно-денежного долга.

  1. Уничтожение бумажных денег, признание правительством, что все находящиеся в обращении бумажные деньги ничего не стоят, не должны быть обязательно принимаемы в платеж казной или частными лицами. Формально такая мера есть вопиющая несправедливость: государственная власть должна служить гражданам примером точного исполнения обязательств, а между тем она одним почерком пера признает невыгодными деньги, пущенные ею в оборот и ставшие всеобщим платежным средством. Есть, однако, случай, когда нельзя по существу возражать против этого мероприятия: если бумажные деньги упали до V50o. \'1000 своей ценности, понизились почти до нуля, то никакие усилия финансового управления, никакое напряжение хозяйственных сил народа не могут восстановить их ценность. Фактически в этих случаях они почти ничего не стоят, а потому, не обольщая себя и народ, государственная власть может прибегнуть к этой крайней мере и с одного удара покончить с выродившимся бумажно-денежным обращением. Раз же обесценение только умеренно, это средство должно быть совершенно отвергнуто и заменено одним из следующих трех.
  2. Девальвация, т.е. понижение нарицательной ценности бумажных денег до полного уничтожения лажа, до возможности для них обмениваться на монету al pari. Таким образом, если один кредитный рубль стоит только 65 коп. серебром, то правительство совершит девальвацию, постановляя, что отныне бумажный рубль должен быть принимаем во всех платежах только за 65 коп. Эта операция, испытанная в разных государствах и иногда сопровождавшаяся успехом, представляется, по-видимому, и теоретически совершенно правильной. Не есть ли самообольщение думать, что 100 бумажных рублей имеют большую покупательную силу, чем 65 металлических? Понесут ли отдельные лица или правительство ущерб от того, что фактически понизившаяся ценность бумажных денег будет понижена и юридически? Подробный анализ показывает, что с девальвацией сопряжены два неудобства. 1)Лаж с каждым успехом в развитии международных отношений приобретает все большую подвижность. Правительство не в состоянии найти точку опоры для совершения девальвации: оно признает нарицательную ценность рубля равной 65 коп., но нет ручательства, что чрез месяц он не будет стоить 60 или 70 коп. В первом случае снова появится лаж и цель правительства не будет достигнута; во втором - обнаружится недостаток в бумажных деньгах, способный легко соблазнить к новому их выпуску даже за пределы потребностей оборота. 2) Вторая и гораздо большая невыгода состоит в том, что девальвация особенно пагубно отражается на судьбах тех классов, которые имеют право на наибольшую заботливость государственной власти. Обесценение бумажных денег особенно резко обнаруживается в их отношении к монете и к товарам, ввозимым из-за границы; оно гораздо слабее отражается на ценах многих туземных произведений. Но если цены последних медленно следуют за лажем вверх, то имеют наклонность, поднявшись, не опускаться при движении лажа вниз. Если поэтому вслед за девальвацией понизятся цены привозных товаров, то туземные изделия, составляющие главные предметы потребления рабочих классов, не подешевеют с девальвацией, и заработная плата при стремлении технических особенностей современного производства вызывать относительный излишек населения и при старательном пользовании предпринимателей всеми поводами для понижения платы понизится, и положение рабочих классов может ухудшиться на долгое время[404]. Наконец, девальвация есть потому обоюдоострое оружие, что может быть совершена правительством без напряжения сил и при кажущемся соблюдении всех интересов. А этого рода меры обыкновенно не дают поучительных уроков и забываются раньше, чем успели изгладиться причиненные ими невыгоды.
  3. Извлечение из оборота и уничтожение известного количества бумажных денег посредством займов. Правительство заключает заем, привлекает к себе бумажные деньги и предает их сожжению. Строго формально эта мера заслуживает полное оправдание: правительство принимает на себя ответственность за пресыщение оборота бумажными деньгами, свято исполняет свои обязательства и восстановляет валюту. - Если бы правительство стояло совершенно особняком от граждан и народного хозяйства, то можно было бы удовлетвориться требованиями формальной справедливости. Раз же это не так, возникает вопрос о целесообразности этой меры и ее влиянии на народное хозяйство. Обыкновенно эта мера - так можно принять и в теории - совершается при следующих обстоятельствах: а) лаж высок, нужно извлечь из обращения бумажных денег на крупную сумму и заключить крупный заем;

б)              государство уже обременено долгами, финансы его расстроены, и новый крупный заем может быть заключен только на невыгодных условиях; в) к этому присоединяется скудость свободных капиталов на туземном рынке. Может быть одно из двух: а) заключается внутренний заем. Очень выгодные для кредиторов условия могут побудить многих капиталистов вынуть капиталы из доселешнего помещения и направить к новому государственному займу. Это перемещение капиталов ослабляет многие отрасли промышленности, затрудняет отпускную торговлю и склоняет платежный баланс к невыгоде данной страны, что опять имеет стремление колебать ценность бумажных денег, б) заем заключается за границей. Это еще сильнее увеличивает невыгодность платежного баланса, еще более увеличивает запрос на монету и еще более стремится понизить ценность бумажных денег. Наконец, во всех случаях новый крупный заем обременяет народ новыми платежными тягостями. Вот причины, по которым нужно часто высказываться против этого средства[405]. Если же условия в данной стране более благоприятны, нежели перечисленные под пунктами а, б и в, если лаж невысок и нужно извлечь из обращения лишь небольшую сумму бумажных денег, то мера эта может быть вполне оправдана.

  1. Совокупность экономических и финансовых мероприятий в связи с мерами, действующими прямо на бумажно-денежное обращение. Правительство в этом случае отказывается от вышеперечисленных мероприятий. Оно не стремится восстановить ценность бумажных денег одним почерком пера, а сосредоточивает все свои средства на развитии экономических сил страны. Как воздействовать на эти силы - вопрос, решаемый политикой в связи с данными условиями времени и места. Поднятие благосостояния сельских классов чрез увеличение их землевладения, переселение из густонаселенных центральных местностей на плодородные и почти необитаемые окраины, улучшение железных и водных путей, поддержание мелкой промышленности прямым воздействием, а крупной - чрез разумно проведенную систему таможенных налогов - вот важнейшие мероприятия, способные увеличить производительность труда, оживить обмен, а чрез это и сделать более выгодным заграничный платежный баланс и усилить потребность в бумажных деньгах как орудиях обращения. - Рядом с этим должны идти столь же плодотворные изменения в финансах: в доходах - правильное, наиболее соответствующее требованиям теории построение налогов, пошлин, пользование государственными имуществами, в расходах - крайняя бережливость в затратах, производительность которых сомнительна. С тем вместе остатки государственных доходов над расходами могут быть с пользой употребляемы для постепенного извлечения бумажных денег, насколько замечается излишек их в обращении. Но главное условие при всем этом - необременение народа новыми бесполезными займами и твердая решимость правительства не выпускать более бумажных денег для целей финансовых, не создавать себе капиталов из ничего в ущерб для народного хозяйства. - Мы с особенной настойчивостью указываем на решительное преимущество этой меры пред всеми другими. Первые три борются прямо с недостатками бумажно-денежного обращения и если побеждают их, то устраняют одно из многих хозяйственных бедствий и, быть может, далеко не важнейшее. Последняя же мера, не достигая так скоро этой цели, дает деятельности правительства то течение, которое оживляет все народное хозяйство, развивает его рост и не только создает условия для восстановления ценности бумажных денег, но и бесконечно увеличивает его силы до возможности обойтись при финансовых затруднениях в будущем без чрезмерных выпусков бумажных денег или же легче восстановить их ценность, если бы выпуски были неизбежны. Относя все сказанное к России, мы заключим этот отдел следующими словами Н.Х. Бунге: «Так как влияние нашей денежной системы проникло с большей или меньшей силой во все проявления нашей экономической жизни и так как эта жизнь со всеми своими недостатками отразилась на денежной системе (мы обращались к бумажным деньгам, потому что не имели других финансовых ресурсов), то можно с полным правом сказать, что наша денежная система может улучшиться не только вследствие того, что будет сделано полезного для нее самой, но и вследствие того, что будет предпринято в видах обновления на разумных началах всего строя нашей экономической жизни»[406].

<< | >>
Источник: И.Т. Тарасов, А.А. Исаев. Финансы и налоги: очерки теории и политики. - М.: «Статут» (в серии «Золотые страницы финансового права России»),2004. — 618 с.. 2004

Еще по теме ГЛАВА V ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -