Местные финансы России111

Обращаясь к нашему земскому хозяйству, мы дадим пред-

варительную краткую его историю.

|К См. мою книгу «Главнейшие течения г. развитии прямого обложении

в Германии», М., 18!)\').

\'\'При составлении чтого отдела автор по.\'п.лонп.

Окладных Сборов и трудами комиссии по к\'мгкпм пог.пшюел\'нм. \'-ho

лучшее, что мы имеем по данному вопросу в русской литературе и ма-

териалы эти очень ценны

| 2G8 111 1 J • - VV.illllllf\'lt .1 II

Понятие о земских повинностях принадлежит собственно

XIX в. Хотя некоторые повинности, соответствующие нынеш-

ним земским, возникли очень давно, а в XVI] н XVI11 вв. они

были уже весьма обременительны для населения, по в (ако-

нодательегве этого времени не проводились различия между

повинностями, отбываемыми в пользу государства и в поль-

зу известной местности. Какого-либо определенного порядка

для отбывания повинностей, впоследствии ставших земскими,

также не было. Правительство заботилось только о том. что-

бы известные потребности были удовлетворены, но ьчк это

не указывалось: лак же. как в сфере взимания налогов в свою

пользу, его интересовала лишь сумма поступлений, а не лчь

как деньги собирались. Ни одна повинность не была строго

определена ни в своих размерах, нн в способах исполнения:

и то, и другое зависело в значительной степени от усмотре-

ния или местных правительственных агентов или лиц. выби-

равшихся самим населением, что открывало полный простор

для всякого рода злоупотреблений и притеснений обывателей.

Единственным удобством этого являлись широкие права насе-

ления по распределен ню сборов и повинностей: во внутренние

раскладки правительственная власть обыкновенно пе вмеши-

валась. Однако к концу XVII века, встречаются попытки цен-

тральной власти ограничить нрава обывателей по производ-

ству раскладок.

предоставлялось разверстывать всякого рода повинности по

собственному усмотрению не иначе, как под условием уплаты

в казну двойного оклада.

К числу повинностей, удовлетворявшихся за счет местных

источников, в XVIII веке принадлежали: воинские — постой

и подводная повинность; содержание почл\\ путей сообщения,

местного управления, помещение, содержание и препровожде-

ние арестантов и др. Центральное правительство даже само

не знало, какие повинности существуют в каждой губернии,

как они отбываются и насколько обременительны для населе-

ния.

В начале XIX века правительство приступило к упорядо-

чению земских повинностей, и в 1805 году было издано первое

общее законоположение об этом: «Предварительное положе-

ние о земских повинностях».

В положении 1805 года под именем земских разумеются

повинности, отбываемые всем населением каждой губернии

отдельно от остальных. Но это понятие впоследствии но бы-

ло выдержано: земские повинности вообще, в особенности же

почтовая и дорожная, ложились на население весьма нерав-

номерно для губерний богатых, с густым населением они

не были обременительны, для губерний же бедных, с обшир-

ными незаселенными пространствами, они были крайне отя-

голлгге.льпыми. Поэтому правительство установило в J 834 г.

общий оспомогатслъ\'лжй. земский сбор, из которого покрыва-

лась часть земских расходов в бедных губерниях. Таким об-

разом, получился земский сбор, который несло все население

государства, а пе отдельные губернии. Путанице понятия о

земских повинностях много способствовало также и то, что

на счет земства относились расходы сословные., например,

содержание канцелярии предводителей дворянства п некото-

рые общегосударственные: например, указом 1835 г. было по-

ведено повысить оклады содержания чипам земской полиции,

председателям палат граждане кого п уголовного суда, и сум-

му, необходимую для покрытия этих издержек, отнести па

земские средства по недостатку средств государственного каз-

начейства.

питала единовременные расходы па постройку присутствен-

ных мест и тюрем стали часто покрываться также из зем-

ских сборов; содержание арестантов, но недостатку средств у

правительства, было опять-таки возложено на земство. Таким

образом, в первой половине XIX века не было еще ясною по-

нятия о земских повинностях: закон относил к ним нередко,

по недостатку средств государственного казначейства, повин-

ности самого разнообразного характера — общегосударствен-

ного, местного и сословного.

Предметы расходов и необходимые для их покрытия сбо-

ры определялись по закону 1805 года особыми по каждой гу-

бернии сметами и раскладками. Сборы, не вошедшие в рас-

кладку, воспрещались. Сметы расходов на земские потребно-

сти должны были составляться коллегиальным присутствием

из губернатора, вице-губернатора, губернского предводителя

дворянства и депутатов от городского общества. Они предъяв-

лялись по закону дворянскому собранию, которое рассматри-

вало их совместно с депутатами от купечества. Губернаторам

предписывалось заблаговременно приготовлять отчеты о зем-

ских повинностях и представлять их упомянутым депутатам

и дворянскому собранию тотчас- по ело открытии. Этого тре-

бовал закон, по не то происходило на деле;. Отчеты никогда

пе были сводимы начальством: губернатор встречал депута-

тов приветствием, что отчеты по готовы и что он просит их

погостить в губернском городе;, пока канцелярия пробелил- и

проверит отчеты окончательно (Впслшпикпа. «О самоуправ-

J 270 111 t ]»•

.пенни», т. III, 1871, стр. 201). «Те из депутатов, которые знали,

в чем дело, отправлялись прямо к начальнику губернской кан-

целярии и, подписав лист бумаги, где свидетельствовалось о

рассмотрении отчета, отправлялись в обратный путь». Но бы-

вали и ретивые депутаты, которые, принимая свои обязанно-

сти к сердцу, непременно желали проникнуть в эти канцеляр-

ские тайны, и с ними разыгрывались длинные представления;

после многих дней и педель, наконец, вносились письменные и

даже печатные сметы и отчеты в собрание, приведенное эми-

грацией большей части членов в самый тесный кружок.

Смета обыкновенно начиналась статьей зачетов остатков

от предшествующего трехлетии, затем следовали сметные ис-

числения, всегда по примеру прежних лет, и в конце выводил-

ся, опять по примеру прежних лет, остаток.

об уменьшении текущих окладов за счет этих остатков счи-

талось одной из самых дерзких попыток к потрясению пра-

вительственной власти... Этих остатков в действительности

никогда не было налицо: они, по мере накопления, поступали

в какую-то негласную экономию, недоступную, ни губернско-

му начальству, ни земским присутствиям и собраниям (203).

Среди расходов были статьи несообразные: в Новгородской

губернии в течение 20 лет платилось по 3 пли 4 тысячи руб-

лей па ремонт упраздненной фабрики, которая все это время

чинилась. В один из Высочайших проездов ассигновано бы-

ло на постройку станции 10.000 рублей единовременно, но эта

сумма взыскивалась 0 9 лет ежегодно, а самая постройка ни-

когда но производилась. Многие мослы, па содержание коих

отпускались суммы, никогда не могли быть отысканы (203).

«Целые тракты состояли, можно сказать, в откупном содер-

жании у местных исправников или строительных комиссий,

которые получали за исправление их по нескольку тысяч руб-

лей и с ведома всех начальств чинили их всегда натурой на-

рядом обывателей, и то только перед проездом губернатора»

(204).

blip: / /www.jtirjllfol .ru ^71 I

Местные фмппнсы

^jfC

Пользоваться подводами должны были только те. кто

имел на то право но закону, на деле же все эти: благие пред-

писания далеко пе исполнялись. Нечего уже- говорить о том.

что обывательские подводы были к услугам всех, получав-

ших какие-нибудь бланки от становых приставов, воинских

начальников (губернаторы снабжали п их бланками). Неред-

ко поэтому на обывательских подводах разъезжали канцеляр-

ские служители, письмоводители и т.д., причем лица эти за-

частую пе прочь были проехаться, пе платя прогонов. Бежали

бесплатно по театральным афишам, пользуясь темнотой насе-

ления. Воинские начальники, расположенные к своим подчи-

ненным, умели и их награждать бланками для разъездов на

обывательских подводах.

водами и для своих надобностей, а иногда предоставляли их

своим женам; далее и денщики, случалось, ездили на них за

провизией для офицерского стола. Словом, бланки для про-

ездов на обывательских подводах выдавались в большинстве

случаев не губернаторами, и не за их подписью, а становыми

приставами, воинскими начальниками... а иногда и их пись-

моводителями. Эксплуатация простого люда была при этом

самая широкая: подводчики, боясь ответственности; готовы

были везти по всякому клочку писаной пли печатной бумаги

даже без прогонов. Был случай, что один чиновник проехал

весь уезд, получая везде обывательских лошадей по предъяв-

лении афиши нижегородского театра.

Кодификационным законом I\'d июля 185J года, который

подвел итоги предшествующему законодательству, устапаилн-

вается деление земских повинностей на: J) пбщыосудараппен-

ные - идущие на удовлетворение потребностей, общих всем

частям Империи, и потому удовлетворяемые посредством сбо-

ра со всего государства: 2) местные ~ удовлетворяющие мест-

ным потребностям одной или нескольких губерний; средства

щ 272

для таких повинностей собираются со всех обитателей только

этих губерний и 3) частные.

К обхцегосцдарстп.венны.м земским повинностям по закону

185J года были отнесены: почтовая; дорожная устройство

между губерниями шоссе; этапная - помещения арестантских

рот. К губернским: дорожная - дорожные сооружения внут-

ри губернии; помещения местного гражданского управления

и др. К частньш, отнесены повинности сословные дворян-

ская.

Вводя понятие о повинностях земских государственных,

закон допускал весьма неудобную полумеру: целый ряд рас-

ходов, не отличавшихся от других, покрываемых из общих

средств казны, назначался особо от государственной росписи,

удовлетворялся из специальных источников и подлежал осо-

бому порядку отчетности, мало гарантировавшему правиль-

ное употребление сумм.

сти — это абсурд, contradictio in abjecto. Их существование в

местном хозяйстве того времени объясняется крайним недо-

статком у государства не только средств, но и органов для

надлежащего выполнения лежащих на нем задач. Средства

казны были в то время не велики и вследствие неэластичности

системы налогов не могли быть быстро увеличены, обращение

же на ее средства нового, изменчивого в своих размерах рас-

хода, представлялось с бюджетной точки зрения опасным. По-

этому существование такого подвижного источника, как госу-

дарственный земский сбор и земский бюджет, оказалось очень

выгодным для фиска: при возникновении новых расходов он

мог прибегать к этому источнику, пе устанавливая новых на-

логов. В стране же с хорошо устроенной системой налогов

вопрос о покрытии новых расходов решается очень просто,

например, в Англии путем увеличения ставок подоходного на-

лога. И в периоде 1851 по 1863 год правительство продолжало

относить удовлетворение общегосударственных потребностей

На счет земских средств: на земство обращены были расходы

по выдаче пенсий: и пособий чипам земской полиции, по до-

полнительному- штату государственной канцелярии, расходы

на отопление и освещение бригадных п полковых библиотек,

батарейных школ, сборных, учебных и караульных изб. Ино-

гда указывалось, что известные расходы относятся па земские

средства, временно, до изыскания источника., по обыкновен-

но источников и позднее не отыскивалось, и расход оставал-

ся на. земстве. Так, в 1858 году поведено было производить

из земских сумм содержание чипам корпуса Инженеров Пу-

лой Сообщения, командированным в распоряжение генерал-

губернатора Западной Сибири до преобразования там стро-

ительной и дорожной части. Но когда это преобразование в

Западной Сибири совершилось, указанный расход был все-та-

ки оставлен по-прежнему на земстве под л\'ем предлогом, что

преобразование неокончательно. Государственные повинности

преобладали в земском бюджете: в 1860-1862 гг. они состав-

ляли 19.381.242 руб. нз 23.014.415 руб. всех земских сборов.

Сметы расходов на местные повинности и раскладка необ-

ходимых средств по закону 1851 года производились коми-

тетом земских повинностей, который образуется под пред-

седательством местного губернатора из губернского н уезд-

ных предводителей и депутатов дворянства, председателя ка-

зенной палаты, управляющих палатой государственных иму-

ществ и удельной конторой, городского головы губернского

города и депутатов от прочих городов. О деятельности этих

комитетов комиссия, образованная при Министерстве Внут-

ренних Дел в 1859 году, говорит, что зли собрания, лишенные

всякой действительной власти, собирающиеся раз в три года

и то на короткое время, не пмсигт физической возможности

пе только разобрать отчеты и сметы, по даже прочесть их:

что сметы утверждаются н изменяются высшим правитель-

ством без всякого соображении с- мнениями комитетов: что

немногие замечания, которые успевают сделать члены коми-

тета, большей частью даже не просматриваются; что поэтому

местные представители потеряли всякую энергию и заботли-

вость о своем деле и только машинально подписывают деля.

«Городские депутаты, творит эта комиссия, — суть лица,

ровно ничего не делающие и безгласные; некоторые из них

подписываются наперед па бланковых листах, чтобы только

скорее4 уехать. Таким образом, комитет, в сущности, делается

только местом формальной канцелярской работы, а делопро-

изводитель - его главным действующим лицом. Это положе-

ние в некоторых губерниях развилось до того, что предъявле-

ние замечаний против приготовленных заранее отчетов, смет

и раскладок считается беспорядком и лишней тратой времени,

выслушивается нетерпеливо, и после некоторых толков, хотя

бы и довольно шумных, дело оканчивается все-таки подписа-

нием представленных бумаг, а беспокойный член подвергается

даже укору товарищей за задержку времени».

Что касается средств для земских расходов, то они полу-

чались в это время, главным образом, от подушной подати,

и только незначительная часть получалась от обложения тор-

говли промыслов н от земли. Состав земского доходного бюд-

жета по сметам на I860-1862 гг.: с земель 1.872.522 руб.,

с промышленности и торговли — 976.831 руб., от подушного

налога- 20.759.062 руб., а всего -23.614.415 руб.

Таким образом, хотя в 1850-х годах местные финансы на-

зывались земскими, но они имели сословный или сословно-

бюрократнческнй характер (Б. Ивановский. «Опыт исследо-

вания деятельности органов земского самоуправления в Рос-

сии», изд. 1884 г.). Значение земских финансов, как таковых,

утрачивается еще и потому, что лица, па которых была воз-

ложена обязанность рассматривать отчеты и сметы, далеко

не являлись представителями всего местного населения. Со-

став комитета земских повинностей был бюрократический и

аристократический, но сословие, наиболее обложенное всяко-

го рода земскими сборами, вовсе не участвовало в заведы-

ванни земскими (финансами, — крестьяне являлись тогда со

http://www.4u1i11fu1.l11 275 I

А/естные фишикы

^jff*

словисм бесправным, порабощенным, между тем оно несли

всю тяжесть налогового бремени, которое только отчштн раз-

делял с- ним и торговый класс.

В 180-4 году 6iji.ini введены нынешние земские учрежде-

ния . Времеиньшн правилами 1 января этого года устанавли-

вается новый взгляд на земские повинности: сохраняя преж-

нее деление пх на общегосударственные, местные п частные,

временные правила относят к земским повинностям только

повинности второго разряда.

Государственные земские повинности нренрштмпсь в род

государственного обложения: не имея вовсе земского харак-

тера, они поглощали гораздо больше средств, чем те. кото-

рые расходовались на местные потребности. Таким образом,

государственные налоги один раз взимались под своим на-

стояшим именем, а другой - под именем налогов земских.

Законом 1864 года государственные земские повинности во-

все изъемлются из ведения земских учреждений и впредь, до

перенесения их в 1874 году в государственную роспись, они

остаются на обязанности начальников губерний п особых о

земских повинностях присутствий.

Частные повинности переданы в заведывапне обществ, до

коих они относятся. К земским, повинностям законом 1804

года отнесены только повинности местные.

Далее, так как центр мало знает местные нужды н так

как заведывапне земским хозяйством лучик- всего поручить

лицам, заинтересованным в успешном его ведении п в удовле-

творении главнейших потребностей населения, то ввн;гу этого

уезды получили самостоялсльиость в финансовом хозяйстве:

временные правила признают наряду с губернскими также п

уездные земские повинности. Заботы об удовлетворении тех

Изложенное дальше касается только тех губернии, где наедены зем-

ские упреждения.

| 270 ll\'H1\