§ 91. Контроль постоянный и дополнительный, предварительный и последующий

Контроль, в отличие от ревизии, заключается в постоянном наблюдении над деятельностью органов финансового управления посредством просмотра и проверки представляемых ею отчетов, ведомостей и т.п.

Этот контроль, называемый постоянным, бывает, подобно отчетности, специальный и общий, внешний и внутренний и в интересах наибольшего обеспечения закономерности в деятельности финансовой администрации он восполняется еще теми действиями и учреждениями, посредством которых вообще обеспечивается согласие распоряжений администрации с законами, а именно: а) правом, признаваемым за низшими органами финансовой администрации, делать представления высшим органам в тех случаях, когда они получают от последних незаконные распоряжения; б) правом жалобы, принадлежащим частным лицам и общественным установлениям, когда неправильными распоряжениями финансовой администрации нарушаются их права и интересы;

в) контролем общих судов в тех случаях, когда ими рассматриваются дела о неисполнении или неповиновении распоряжениям финансовой администрации, причем то или иное решение дела ставится в зависимость от предварительного определения тем же судом степени законности неисполненного распоряжения, и г) контролем так называемых административных судов, которые рассматривают все дела и споры, возникающие из-за несогласия действий и распоряжений финансовой администрации с законами. Кроме того, необходимым дополнением к государственному контролю как результат той органической связи, которая должна существовать между органами правительства, самоуправления и соединства в их совместной деятельности, является так называемый верховный надзор над органами самоуправления и соединства, принадлежащий правительству, в интересах согласования автономии этих органов с правом и деятельностью правительства. Верховный надзор этот выражается: а) в праве правительства требовать от органов самоуправления и соединства сведений и указаний, б) в праве делать им указания, в) в праве приостанавливать или отменять их решения и г) в праве временно или совсем прекращать их деятельность.

Внутренний контроль теснейшим образом связан с внутреннею отчетностью, так что все требования, предъявляемые к последней, имеют прямое отношение и к контролю. Кроме того, основные правила для внутреннего контроля заключаются в следующем: а) контролирующие органы должны быть вполне независимы от контролируемых, б) контроль должен заключаться в рассмотрении и проверке отчетов, в) ближайший результат контроля должен выражаться в утверждении или неутверждении отчетов и

г) этот результат должен быть связан с определенными юридическими последствиями для тех органов, которые подверглись контролю. Внешний контроль должен быть поручен особому, специальному и независимому от администрации учреждению, ведающему исключительно только эту часть, так что контрольное учреждение не может вмешиваться своими распоряжениями и предписаниями в дела управления, ограничиваясь только требованием разных разъяснений, оправдательных документов и т.п., в той мере, в какой это необходимо собственно для контроля. Как внутренний, так и внешний финансовый контроль могут быть общими и специальными, т.е. контролю могут подлежать все сферы деятельности данного ведомства, учреждения или лица или же только одна какая-нибудь отрасль деятельности, например сбор доходов и производство расходов. Наконец, финансовый контроль может быть последующий и предварительный. Последующий специальный финансовый контроль заключается в поверке правильности как сбора доходов, так и производства расходов, предварительный же контроль, существующий в Бельгии, Голландии, Англии, Баварии, Италии и Австрии, заключается в проверке правильности приказов о выдачах, так что все такие приказы до исполнения их подвергаются проверке по документам и государственной росписи, дабы расходование было совершенно правильно и законно. - В России контроль в отношении к финансовому ведомству делится на внешний и внутренний, причем для внешнего контроля существует особое учреждение - Государственный Контроль, стоящий вне всякой зависимости от контролируемых им мест и лиц.

Внутренний контроль заключается в просмотре и поверке отчетов, представляемых по начальству, и в непосредственном наблюдении начальствующих лиц за подчиненными им местами и лицами, причем в законодательстве нередко контроль неправильно отождествляется с периодической ревизией. Внешний контроль имеет форму только последующего, а не предварительного контроля, и, как указано выше, ему не подчинены некоторые ведомства и учреждения. Функция Контрольных Палат в губерниях состоит в контроле денежных оборотов во всех управлениях по книгам и документам и в такой же проверке наличных сумм в казначействах. Общие Присутствия Контрольных Палат определяют согласно с правилами, установленными для Казенных Палат, начеты и сообщают об их взыскании или представляют об их утверждении порядком, указанным в общем уставе счетном. Порядок определения и взыскания этих начетов следующий: написанные ревизорами Палаты по окончании поверки ежемесячной отчетности отчетные реестры препровождаются в подлежащие управления для сведения и объяснения сделанных ревизорами замечаний. В случае замедления в доставлении объяснений Палата делает троекратное напоминание об этом, с месячным промежутком после каждого, а затем, если присланное объяснение окажется неудовлетворительным, составляется новый учетный реестр и тем же порядком отсылается в подлежащее место. Если же со стороны распорядительного управления не последует согласия на требуемое контрольным учреждением восстановление по счету кассы неправильно употребленного кредита, то вопрос обсуждается в Общем Присутствии Палаты и по обсуждении Присутствием определяется сумма начета и постановление по этому предмету сообщается для зависящего исполнения начальству того места или лица, которое подвергается начету. В случае разногласия приговоров Государственного Контроля с мнениями министров дела поступают через Государственный Совет на Высочайшее усмотрение. Приговоры Государственного Контроля относительно действий не распорядителей, а исполнителей считаются окончательными.

Контрольные палаты исполняют, кроме того, и функции ревизионные. Центральное учреждение по государственному контролю наблюдает также за правильностью поступления доходов и производства расходов, но, кроме того, оно представляет соображения о выгодности или невыгодности разных государственно-хозяйственных операций; утверждает взыскания, наложенные Палатами; рассматривает финансовые сметы, представляя Государственному Совету замечания на них; определяет меры к усовершенствованию счетоводства, отчетности и ревизии, составляет отчеты об исполнении росписи, представляемые через Государственный Совет Государю; дает заключения по требованиям сверхсметных кредитов, составляет Всеподданнейший отчет о своей деятельности и, наконец, исполняет еще и ревизионные функции. По поводу дополнительного контроля относительно права, признаваемого за низшими органами администрации, делает представления высшим органам в тех случаях, когда от последних они получают незаконные распоряжения, в ст. 76 Основных Законов сказано, что каждое губернское присутственное место, следовательно - и финансового ведомства, усмотрев в указе Сената что-либо противное законам или интересу Государя, обязано, не исполняя, представить о том Сенату же. Но если Сенат найдет это представление неосновательным и подтвердит свой указ, то присутственное место «обязано учинить уже непременное и безмолвное исполнение». Начальство, подчиненное министру, обязано делать ему представления о незаконности его распоряжений, в случае же подтверждения с его стороны дело поступает в Сенат. Если же распоряжение министра будет незаконно в том отношении, что будет выходить за пределы его подведомственности, то подчиненное место обязано испросить разрешение от того министра, к которому относится предмет предписания и от которого зависит в таком случае перенос дела в Сенат. За частными лицами и общественными учреждениями законодательство русское признает право подачи частных жалоб на незаконные распоряжения администрации, причем высшим средоточием для таких жалоб является 1-й Департамент Сената.

Контроль общих судов имеет место в тех случаях, когда согласно со ст. 29 Уст. о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, этими судами рассматриваются дела о неисполнении законных распоряжений администрации или неповиновении им, вследствие чего от суда же зависит определение степени законности неисполненного распоряжения. Наконец, так называемый верховный надзор, имеющий значение внешнего контроля над деятельностью органов самоуправления и соединства, возлагается на губернаторов и министра внутренних дел, причем, независимо от права правительства требовать во всякое время от земств и городовых управлений всякого рода сведений и указаний, законодательством точно определены те постановления земств и дум, которые подлежат непременному контролю и утверждению министра внутренних дел, в отличие от тех постановлений, утверждение которых зависит от губернатора. Как относительно земств губернатор имеет право опротестовывать земские раскладки во всех частях или только в некоторых, так относительно органов городового самоуправления на губернаторов возложено наблюдение за тем:

а) чтобы не установлялись сборы, законом не дозволенные, дозволенные же назначались свыше размеров, разрешенных законом, б) чтобы не допускалось неуравнительности в обложении сборами предметов, принадлежащих казне или уделам в сравнении с частными, и в) чтобы назначаемы были необходимые суммы на удовлетворение потребностей обязательных. Внутренний контроль в этих органах самоуправления сосредоточивается в руках управ и собраний. По волостному и сельскому управлениям внешний контроль или наблюдение принадлежит уездному и губернскому по крестьянским делам присутствиям или заменяющим их учреждениям и губернаторам; внутренний же контроль возложен на волостных старшин и на сходы; сходами же определяется и порядок учета должностных лиц сельского и волостного управлений. В органах соединства, во многих из них, нашло свое осуществление начало отделения управления от внутреннего контроля. Органами этого контроля являются Поверочные или Наблюдательные Советы; внешний же контроль или наблюдение (на основании отчетности) сосредоточивается преимущественно, в зависимости от цели различных органов соединства, в Министерстве внутренних дел и Министерстве финансов. Относительно одной категории соединств, а именно железнодорожных акционерных компаний, поднят вопрос о подчинении их в финансовом отношении общему государственному контролю ввиду того, что интересы казны тесно связаны с делами большинства этих компаний.

<< | >>

↑

Источник: И.Т. Тарасов, А.А. Исаев. Финансы и налоги: очерки теории и политики. - М.: «Статут» (в серии «Золотые страницы финансового права России»),2004. — 618 с.. 2004

Еще по теме § 91. Контроль постоянный и дополнительный, предварительный и последующий:

- Биржевая деятельность - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги, кредит, банки - Кредитование - Основы финансов - Финансовая математика - Финансовое право - Финансовый менеджмент - Финансы и кредит -