<<
>>

ГЛАВА III БЕЗВОЗВРАТНЫЕ ДОЛГИ. НОРМАЛЬНЫЕ ПРЕДЕЛЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА

Мы уже привели в немногих словах причины оправдания наукой непогашаемых займов. Это положение, истинное в своем основании, повело к многочисленным разногласиям, к доведению принципа безвозвратности до крайности одними писателями и к отысканию в нем многих темных сторон - другими.

Эти разногласия не только наполняют научную литературу о государственном кредите за последнее 30-летие, но и обнаруживаются в законодательных работах, организующих государственные долги. Попытаемся же, ознакомившись с мнениями за и против, определить условия, оправдывающие непогашаемость займов.

По теории Дитцеля, государство своей деятельностью создает известную массу капиталов материальных (пути сообщения, улучшения в земельных участках и т.п.) и гораздо большую - нематериальных. К последним относятся все расходы, обеспечивающие народу политическую силу и безопасность от внешних врагов и мирное развитие внутренней жизни. Как ни велики расходы государства на войну, как ни кажутся они непроизводительными, однако и война создает известную массу капиталов невещественных. Не говоря уже о производительности затрат на оборонительную войну, сохраняющую целость государственных пределов, Дитцель признает подобное же созидающее влияние и за войнами наступательными: они увеличивают территорию новыми земельными приобретениями, открывают новые пути для торговли, препятствуют чрезмерному росту могущества других государств, которое могло бы со временем стать опасным для хозяйственного развития данного народа[369]. Наряду с этими затратами нематериальные капиталы производятся и расходами на содержание двора, на увеличение блеска армии. «Эти расходы удовлетворяют национальную гордость, желание превзойти блеском другие народы. Народ гордится тем, что его столица и войско имеют блестящий вид... Все, что способно удовлетворить эту потребность, есть с точки зрения науки о хозяйстве благо; если оно не потребляется непосредственно, то служит капиталом, и именно капиталом для пользования (Nutzcapital), поскольку пользование им непосредственно удовлетворяет эту потребность»[370].

Отсюда само собой следует вывод, что возврат капиталов, взятых из частных хозяйств для подобных целей, совершенно излишен, излишен по крайней мере до тех пор, пока существует капитал и верители получают равноценность из пользования этим капиталом[371]. К тому же мнению склонялся и Вагнер. Война, говорит он, создает нематериальные капиталы даже в том случае, если единственным результатом ее является удовлетворение жажды славы[372]. J1. ф. Штейн, которому учение о кредите обязано многим, не идет так далеко в признании творческой силы за государством, производящим «нематериальные» капиталы; однако, думает он, в интересах хозяйства для государства нет необходимости уплачивать долги, если заем был заключен для создания постоянного капитала[373]. Есть еще своеобразное оправдание если не безвозвратности, то крайней долгосрочно- сти государственных долгов. Это - падение ценности металлических денег, производимое открытием новых рудников, лучшими способами их разработки, распространением бумажных денег и кредитных документов. Выплачивая проценты и капитальную сумму долга золотом и серебром, государство может выиграть тем больше, уплатить реально тем меньшую ценность, чем далее отсрочит оно возврат долга[374]. Насколько влияние этого направления велико в науке, видно из того спокойствия, с которым правительства увеличивают сумму государственных долгов, и из полного почти отсутствия мероприятий для успешного их погашения.

Противниками непогашаемых государственных долгов, кроме старинных финансистов, вообще относившихся к государственному кредиту неприязненно, следует назвать Нассе и Шеффле. Они оба восстают против безвозвратных долгов потому, что затраченные государством капиталы могут вследствие усовершенствования техники сделаться постепенно непроизводительными[375]. Сверх того, второй усматривает в безвозвратных долгах лучшее средство разделить весь народ на два лагеря: меньшинство, рентьеров, спокойно отрезывающих купоны от государственных кредитных бумаг, и большинство - misera contribuens plebs, - чрезмерно обремененное податями, для уплаты первым процентов.

Нарастание безвозвратных долгов постепенно ведет государство к банкротству[376]. Наконец, в пользу погашения долгов приводят и соображения политические. Каждое государство - аргументируют с этой точки зрения - переживает от времени до времени политические и хозяйственные потрясения, требующие большого напряжения всех финансовых сил. Страна, обремененная долгами, не имеет в такое критическое время необходимой свободы действий, что особенно заметно в международной политике. Вот почему государство должно пользоваться мирным временем для усиленного погашения своих займов[377].

Оставляя мнения многих других писателей, которые могут быть отнесены к первому или второму направлению, мы укажем прежде всего на недостаточную убедительность некоторых доводов названных нами противников безвозвратных долгов. Нассе и Шеффле справедливо замечают, что многие затраты государством капиталов становятся непроизводительными вследствие усовершенствования техники. Прорыт канал; позднее по тому же направлению проходит железная дорога, отвлекающая от канала большую часть грузов и лишая этот капитал почти всего его значения. Громадные капиталы, вложенные в железные дороги, могут утратить значительную часть своей производительности, если воздухоплавательные снаряды будут приспособлены к перемещению по крайней мере людей. Освещение электричеством делает бесполезным многие приспособления для освещения газом. Усовершенствование оружия делает крепостные сооружения негодными и т.д. Но из всего этого не получается веский аргумент против безвозвратных долгов. Прозорливость людей небезгранична: они не могут предусмотреть все усовершенствования техники и производить каждый расход лишь в таких размерах, чтобы затрата вполне окупилась до нового улучшения техники. Они могут и должны брать наилучшее из существующих запасов знания и вести хозяйство с помощью наиболее целесообразных в данное время технических приемов. Если сделанные государством затраты содействовали росту народного благосостояния, то безвозвратный долг не страшен, ибо самый рост благосостояния делает .для народа гораздо более легким бремя государственного долга.

Уплачивает государство свой долг, возникший для совершения таких расходов, или нет - уровень народного богатства не изменяется: народное имущество уменьшится на всю массу капиталов, которые стали непроизводительными вследствие изменений техники. Разница лишь та, что в первом случае в имуществе кредиторов государства получится плюс и равный ему минус в имуществе всех плательщиков налогов, во втором же - нет этого плюса, но нет и соответствующего ему минуса; но это касается уже влияния государственного кредита на распределение имуществ и будет оценено в другом месте. Но пойдем дальше в оценке этого аргумента и приведем против него еще такое возражение. Каждое усовершенствование техники увеличивает народное богатство, а потому и облегчает уплату долгов, возникших для создания капиталов, которые теряют свою ценность вследствие применения новых технических изобретений. Возьмем такой пример. Государство построило с помощью займа сеть шоссейных дорог. Долг не был уплачен, когда уже явилась необходимость сооружать железные дороги. Кто будет отрицать, что с проло- жением при помощи новых займов железных дорог государство увеличит народное богатство и сделает менее обременительным для народа уплату и долга, затраченного на шоссейные пути, теперь потерявшие всякое значение? А потому указанные доводы против безвозвратных долгов лишены всеобщего значения. Они сохраняют полную силу только тогда, когда занятые государством капиталы расходуются прямо непроизводительно, хотя бы с целью создать материальный капитал[378]. - Остальные аргументы, приводимые Шеффле, также не представляются нам довольно убедительными. Чрезмерные государственные долги ведут к обременению народа и банкротству. Но это соображение дает право осуждать не безвозвратные долги вообще, которые могут быть и умеренны, а только слишком большую задолженность государства. Ссылка на размножение класса рентнеров, живущих без труда, на счет массы плательщиков, также не является веским доводом: при современном строе хозяйства, при широком развитии кредита вообще этот класс неизбежно должен быть многочислен, даже если государство вовсе не имеет безвозвратных долгов и умеренно пользуется кредитом.
А хорошо устроенная система налогов - далеко проведенное начало прогрессивности обложения - может служить противовесом тому крайнему обременению неимущих классов, на которое указывает Шеффле. Возражение против непогашаемых займов с точки зрения широких политических и хозяйственных соображений имеет большую важность и будет рассмотрено при определении нормальных размеров государственного кредита.

Но если доводы некоторых противников безвозвратных долгов малоубедительны, то мы тем менее можем согласиться с аргументацией сторонников. Значение государственного союза велико; правовой порядок, соответствующий уровню духовного развития данной эпохи, есть драгоценное достояние народа и необходимое условие его благополучия. Столь же важным невещественным благом является и безопасность страны извне. В этом смысле можно говорить о создании государством многих нематериальных ценностей или, пожалуй, капиталов. Но видеть создание таких ценностей в каждом акте правительственной деятельности - значит отрицать в представителях общественной власти способность к заблуждению и из людей возводить их в богов. Утверждать, что каждая война обогащает народ новыми нематериальными капиталами, значит забывать о способности правительства в той же мере непроизводительно растрачивать ценности, как то совершается нередко в частном хозяйстве. Наконец, называть нематериальными капиталами удовлетворение суетного желания видеть на воинах своей страны более блестящие мундиры, нежели в заграничной армии, желания приобрести от войны только новые победные лавры, значит отождествлять прихоти богатых и знатных классов, группы военных людей с выгодами целой страны, вкусы праздных столичных зевак с интересами миллионов трудящегося люда, который выносит на своих плечах главную тяжесть государственного долга и имеет право требовать, чтобы государство не относилось к этим тягостям легкомысленно. Вот возражения Дитцелю и его последователям. Ошибочные воззрения этих писателей прямо проистекают из чрезмерного поклонения их государству.

- Довод Jlepya- Болье, которому, впрочем, и сам он не придает первенствующего значения, также не отличается убедительностью. Во-первых, понижение ценности благородных металлов не может продолжаться до бесконечности как за истощимостью богатейших рудников и малой вероятностью отыскивать все более и более обильные, так и вследствие быстрого развития обмена и быстро возрастающей потребности в орудиях обращения. Во-вторых, расчет на безостановочное понижение ценности золота и серебра ведет на скользкий путь всю финансовую политику: оправдывая безвозвратные долги, обещая непрерывное уменьшение этого бремени, он легко может поддерживать в правительствах наклонность к чрезмерному пользованию кредитом, к заключению займов ради целей, которые вовсе не могут оправдать их.

Мы исходим из положения, что носители общественной власти, как и другие люди, подвержены заблуждению. Хотя по мере накопления исторического опыта, по мере возрастающего изучения действительных потребностей народа и возрастающего внимания к его нуждам вероятность заблуждений может все более и более ослабевать, однако несовершенство человеческой природы препятствует тому, чтобы правительства были вовсе свободны от ошибок. Как неделимый в своей хозяйственной деятельности может основать предприятие там и тогда, где и когда оно не нужно, затратить капиталы на участок земли, не оправдывающий этих расходов, на промысел, лишенный жизненной силы, - так в государственном, земском, общинном хозяйстве совершаются иногда затраты непроизводительные, уничтожающие массу ценностей. Такие затраты возможны и там, где расход оставляет след в вещественных благах, например, в сооружениях; тем более возможны, тем более часты они, когда создается так называемый нематериальный капитал. Войны служат лучшим примером подобных затрат. Желание удовлетворить тщеславие правительства или военных людей, желание доставить войску упражнение и т.д. нередко побуждают начать войну с очень легким сердцем, вести ее с помощью кредита и обременять потомков громадными долгами. Но даже войны, связанные с материальными приобретениями, могут обогащать народ нередко только отрицательными «нематериальными» капиталами. Крайнее расширение пределов государства, водружение его флагов на всех морях и во всех частях света создают новые поводы к столкновениям с соседями и облегчают возникновение войны в будущем; оно может, раздробляя силы государства на весь земной шар, служить источником его слабости, хотя бы такая завоевательная политика долгое время сопровождалась ростом народного богатства и сохранением политического могущества . А если расход государства несомненно дает стране только нематериальный капитал того сомнительного значения, которое называется «лаврами побед», и даже если материальные приобретения, вытекающие из победоносной войны, дают повод к новым и опасным столкновениям с соседними державами[379], то бремя расходов не должно быть возлагаемо на отдаленное потомство. Пусть то поколение, чьи зрение и слух наслаждались победными лаврами, то, которое было свидетелем расширения территории своего отечества, несет на себе и бремя расходов. Вот сфера затрат, из которых должен быть совершенно исключен вечный кредит. Чем менее долгосрочность займов, заключенных с этими целями, чем больше напряжения делает государственная власть для уплаты таких долгов из налогов, тем более вероятия избегать непроизводительных затрат, тем более обеспечено правильное пользование государственным кредитом. Один из величайших политических деятелей нового времени так указывает на неразумность вести войны посредством займов. «С подобной системой (системой займов) народ, в сущности, не знает, что делает. А между тем, не следует ли знать цену выгод, к которым мы стремимся, дабы, будучи существами разумными, мы взяли на себя их бремя и не оставляли его в наследство нашим потомкам? Подобная политика в равной мере оправдывается и требованиями нравственности, и соображениями свойства экономического. Издержки на войну служат нравственной уздой, которую Всемогущий налагает на честолюбие и жажду завоеваний, присущие всем народам. Блеск войны сообщает ей известную прелесть в глазах массы и скрывает причиняемые ею бедствия. Необходимость из года в год платить расходы, вызванные войной, служит спасительной уздой. Это заставляет поразмыслить над тем, что делается, и заранее сравнить ожидаемые выгоды с неизбежными расходами...»1 Хотя в приведенном отрывке содержатся доводы более нравственного, нежели экономического свойства против покрытия расходов на войну посредством займов, однако мудрый государственный человек чувствует, что выгоды, доставляемые войной, могут вовсе не уравновешивать бремени, возлагаемого на будущие поколения. Учение о политике финансов обязано тем с большей энергией высказываться против целесообразности займов, и особенно долгосрочных, на ведение большинства войн, что наибольшая масса громадных долгов европейских государств возникла для военных целей, для войн, из коих многие, при самом крайнем увлечении всеми актами государственной власти, должны быть признаны разрушением ценностей с точки зрения всемирного хозяйства и с точки зрения хозяйства участвовавших сторон. Но было бы ошибочно думать, что безвозвратные долги не могут быть оправданы только при затрате денежных капиталов на войны. Следует осудить их и в том случае, если капитал затрачивается прямо на создание материальных ценностей, но ошибочный расчет делает расход совершенно непроизводительным. Проводится канал или железная дорога там, где они вовсе не нужны; город устраивает здания для торговли, далеко превышающие размеры потребности, и т.п. Подобно тому как на отдельном человеке лежит нравственная обязанность не обременять своих наследников займом, заключенным для непроизводительных затрат, а покрыть его из текущих доходов, - и на государстве или единицах самоуправления лежит обязанность не возлагать таких долгов на потомство, а самим нести ответственность за сделанные ошибки.

Если, таким образом, заключение самых долгосрочных займов с этими целями не может быть оправдано, то оно получает полное оправ-

дание для таких затрат, которые действительно сопряжены с улучшениями, оказывающими влияние на жизнь нескольких поколений. Можно доказывать, что последняя русско-турецкая война вовсе не соответствовала интересам нашего отечества; есть даже основания думать, что она принесла России больше вреда, нежели пользы; но кто будет отрицать полезность затраты государством нескольких сот миллионов на то, например, чтобы выселить часть жителей из многих местностей Европейской России в плодоносные равнины Сибири, приостановить развивающееся мелководье наших рек или облесить часть южнорусских степей? Кто будет отрицать, что отмена рабства и выкуп повинностей, лежащих на рабах, обогащает народ «нематериальными» капиталами? В этих случаях уместно не только пользование кредитом, но заключение займов непогашаемых, без намерения государственной власти уплатить долг в ближайшем будущем и даже без обязательства когда-либо уплатить его. То же скажем мы и о расходах на войну оборонительную. Сохранение целости государства от могущественных врагов есть столь великий подвиг живущего поколения, что ради него можно обременить потомков крупным государственным долгом. - Все сказанное может быть с некоторыми ограничениями применено к кредиту единиц самоуправления. Их чрезвычайные расходы имеют целью преимущественно производство ценностей материальных. Поскольку создаваемые ценности имеют продолжительное влияние на благосостояние края и тесно связаны с интересами именно местности (облесение степей, осушение болот, устройство путей сообщения, водопроводов), постольку может быть оправдан долг безвозвратный. Если же затрата или по характеру своему, или по внешним условиям может иметь значение только непродолжительное время (выставки, здания в ярмарочных местах, где ярмарка не поддерживается выгодными естественными условиями), там уместен только кредит срочный.

В связи с исследованным вопросом стоит и другой: до каких пределов можно оправдать увеличение государственного долга? Уже не раз названный писатель - Дитцель, от которого ведет свое начало новейшее учение о государственном кредите, воспевает хвалебную песнь крупным государственным долгам. Чем объясняется, спрашивает он, быстрое возрастание народного богатства Англии? В ряду причин этого роста выдающееся место занимают машины, но главным условием для него послужит громадный государственный долг Англии[380]. «Народ, - говорит Дитцель, - тем богаче, хозяйство народа тем более процветает, чем большую часть всех государственных расходов образуют проценты по государственным долгам»[381]. Как ни парадоксальны кажутся эти песнопения Дитцеля государственным долгам, однако он мотивирует их с большим искусством и внушает многим веру в их истинность. По мнению этого писателя, посредством займов в распоряжение государства поступают только свободные капиталы. Эти капиталы не могут получить в частном хозяйстве столь полезное значение, какое может дать им государство. Так, например, при начале войны уменьшается потребность общества в некоторых продуктах, шелковых тканях, экипажах. Затрата свободных капиталов в эти отрасли повела бы к потерям, и государство сохраняет капитал от потерь, когда затрачивает его на сукно для войска, вооружение и обращает его посредством войны в нематериальное благо, в безопасность страны от внешних врагов[382]. Но если государство берет не только свободные капиталы, побуждающие частные хозяйства к чрезмерному и бесполезному расширению производства, но и несколько более этого, то хозяйство страны не может терпеть ущерб. Целесообразно держать оборотный капитал страны несколько ниже уровня, необходимого для производства, ибо это всегда возбуждает народ к усиленной бережливости и к увеличению производительности труда[383]. Причиняемое этим народу сокращение средств для удовлетворения потребностей не может быть называемо непременно потерей или несчастьем; человеческие потребности «очень растяжимы, могут расширяться или суживаться согласно с обстоятельствами»[384]. Если, таким образом, каждый заем возбуждает народ к более успешному производству, то подобный же толчок дает возвышение налогов для уплаты долга: оно также содействует развитию бережливости, уменьшению потребления и увеличению капитала, затрачиваемого в производство. Оно особенно полезно для народа, не отличающегося большой предприимчивостью в хозяйственной деятельности[385].

В литературе нет другого столь усердного и красноречивого защитника громадных государственных долгов, как Дитцель. В этом направлении дальше уже некуда идти. Государство хорошо делает, если берет капитал свободный, излишний для общественного хозяйства. Оно хорошо делает, если берет что-нибудь сверх этого свободного капитала. Сокращаются средства потребления - нет беды. Усиливаются налоги - тем лучше. И вся эта защита основывается на убеждении, что государство создает нематериальные капиталы, которые могут утешить народ, обремененный налогами и приведенный к низшему пределу в удовлетворении потребностей!

В возражение Дитцелю можно было бы привести цифры государственных долгов некоторых европейских государств, составленные за 1881-1883 гг. статистиком Брахелли. Из этого вычисления оказывается, что в гульденах приходится на душу населения: в Испании - 229, в Германии - 64, в Португалии - 214, в Бельгии - 105, в Турции - 67, в Финляндии - 13 и т.д. Из этого следовало бы, согласно с Дитцелем, сделать заключение, что Испания, Португалия и Греция имеют более цветущее народное хозяйство, нежели Германия, Бельгия и Финляндия. Такой пример доказательства во всяком случае не хуже, чем заключение Дитцеля о росте народного богатства Англии как следствии ее огромного государственного долга. Но прием этот несостоятелен: народное хозяйство развивается под влиянием столь многих условий внешней природы и общественной жизни, что оценка исключительно одного из них может склонять только к односторонним и неверным выводам. Как нет достаточного основания для Дитцеля и его сторонников установлять между благосостоянием Англии и размерами ее долга связь причины со следствием, так и мы не признаем себя вправе объяснять процветание Финляндии или Швеции их незначительными государственными долгами. - Нет также возможности точно вычислить, до каких пределов государственные долги в той или другой стране заслуживают оправдания. Этот предел отличается большой подвижностью. Рост благосостояния, возникновение новых потребностей, удовлетворяемых государством и единицами самоуправления, влияют обыкновенно на отдаление этого предела. Подробное же знакомство с народным хозяйством каждой страны позволяет среди коллективно удовлетворяемых потребностей выделить и те, удовлетворение которых посредством государственного кредита заслуживает оправдания. Дабы этот предел искусственно не отдалялся политиками, следует привести уже упомянутое возражение противников безвозвратных государственных долгов: возможность таких финансовых, хозяйственных, государственных, внутренних и внешних осложнений, которые лишают свободы действий государство, обремененное долгами. Эти осложнения, и в особенности войны, напрягающие все силы страны, уменьшают платежную способность народа, ослабляют его кредит на внутреннем и внешнем рынках и оставляют правительство без средств в то время, когда они наиболее необходимы. Наводнение страны бумажными деньгами со всеми вредными последствиями для хозяйства остается для правительства, и то временно, единственным средством покрывать крупные чрезвычайные расходы. Вот почему вся финансовая политика должна быть направлена не только на то, чтобы безвозвратные долги не достигали слишком больших размеров, но и на то, чтобы общая сумма займов не поднялась до уровня, где пользование кредитом получает уже свое крайнее напряжение. Таким образом, мирное время должно быть посвящено усиленным заботам об увеличении обыкновенных доходов государства и о возможно успешном погашении займов. С тем вместе утверждения о влиянии усиленных займов[386] и налогов на развитие бережливости, на увеличение энергии труда, расширение производства совершенно бездоказательны: априорное умозаключение убеждает, что сужение потребностей, вызываемое увеличением податных тягостей, пагубно отражается на большинстве населения, имеющем только крайне необходимое для жизни: история же финансов разных народов развертывает нам такие страницы (хотя бы, например, из истории России в 16-м и 17-м вв.), которые свидетельствуют, что усиленное обложение нередко заставляет все население многих местностей страны «брести врозь». Нет основания заключать, что налоги, возвышенные с целью погашения долгов, оказывают действие противоположное. - Наконец, признание безвредности и полезности взятия государством посредством займов только всей свободной части капитала очень неопределенно с точки зрения требований теории и не дает руководящих начал для финансовой политики. При том состоянии европейских народов, которое пережито уже давно, когда обмен между странами был незначителен и кредитные отношения вообще, и в особенности международные, были малоразвиты, государство могло путем добровольных займов получать преимущественно свободные капиталы своего народного хозяйства. При современном развитии всемирного обмена капитал стал космополитом в полном значении этого слова: он легко перемещается далеко за пределы отечества, и государство, заключающее заем, всегда может найти свободные иноземные капиталы[387]. Эти капиталы могут притекать к государству без всякого непосредственного ущерба для туземного производства, и только возвышение налогов для платежа процентов и погашения долга покажет народу давление, которое способны производить эти «свободные» капиталы. Таким образом, для ответа на поставленный вопрос нужно отыскать в потребностях народа, удовлетворяемых государством, признаки, которые оправдывали бы обращение к займам и рост государственных долгов.

Ссылка на покрытие всех чрезвычайных расходов посредством займов не может удовлетворить никого, не склонного останавливаться только на поверхности явлений и одобрять новейшую политику почти всех государств. Одобрять заключение займов во всех случаях, когда предположительно создается постоянный капитал материальный и тем более нематериальный, также неправильно до ответа на вопрос, что это за постоянные капиталы и как велико их значение для народного хозяйства? Несомненно, что долгосрочный кредит должен служить для покрытия только чрезвычайных потребностей; но несомненно и то, что чрезвычайные потребности могут быть покрываемы возвышенными налогами, как мы находим немало примеров в истории[388]. Необходим данный чрезвычайный расход для народа или только полезен, нелишне выяснить предпочтительность долгов перед налогами для его покрытия. Бесполезен он или прямо вреден, представляется не праздным вопрос, поскольку для государства выгодно возвышать налоги и злоупотреблять своим налоговым правом или же, опираясь на кредитоспособность, заключать все новые и новые займы. И только ответ на эти вопросы может показать, насколько сумма государственных долгов и быстрота их роста заслуживают оправдания.

Государственное хозяйство, не будучи самоцельным, отвечает на потребности хозяйства общественного. Стремясь удовлетворить эти потребности, оно пользуется и текущими доходами, и кредитом. В обоих случаях расход государства получает оправдание только при наличности следующих 3 условий: 1) когда по особенностям техническим данной отрасли деятельности и по ее общественному значению предпочтительно удовлетворение ее государством или единицами самоуправления, а не предоставление ее ведению частных хозяйств; 2) когда данная потребность не представляется роскошью при существующем уровне благосостояния народа, когда нет налицо других потребностей, более важных и еще не удовлетворенных, и 3) поскольку потребность - если расход не покрывается из пошлин - имеет или всеобщее значение, затрагивает все группы населения, или же имеет значение в особенности для беднейших классов народа. В последнем случае деятельность государства - поднимать слабейшие классы населения - наиболее соответствует своему назначению, и расходы его получают полное оправдание. Вот требования, которые должны быть поставлены относительно расходов государства, обыкновенных и чрезвычайных, и вот условия, выполнение которых общественной властью позволяет признать весь строй управления близким к совершенству. В истории и современном состоянии европейских государств мы видим частые и разнообразные отклонения от этих руководящих начал, объясняемые или произволом, слабым сознанием обязанностей в носителях общественной власти, или слабым знакомством с характером данной потребности народа, или увлечением, желанием догнать другие народы на пути прогресса и т.п.

Нарушение этих 3 условий возможно уже в силу несовершенства человеческой природы. Но нарушение это имеет не одно и то же значение, совершается ли оно на счет текущих доходов, налогов или посредством займов. Возвышение налогов для покрытия потребности, требующей крупных расходов, всегда причиняет более сильное давление, нежели обращение к займам. Последнее всегда заманчиво: вследствие развития международных сношений оно часто отвлекает немного капиталов от туземного рынка; вызываемая им тягость мало обременительна до тех пор, пока нужно возвысить налоги только для платежа процентов; более тяжелое бремя наступает только со времени начала погашения долга, а при заключении непогашаемых займов оно может и вовсе не наступить. Наконец, известная группа лиц, капиталисты, ссужающие государство или единицы самоуправления, всегда склонны благоприятствовать таким расходам, ибо получают условия для верного помещения своих капиталов. Подобно тому как частное лицо с преобладанием в предприятии, занятого над собственным капиталом, склонно к рискованным начинаниям и правительство гораздо менее заботливо относится к средствам, доставленным займами, нежели налогами. Легкость добыть первые (причем слова банкира Лафитта служат лозунгом для большинства министров финансов1), возможность сложить ответственность на будущее ведут и к менее бережливому расходованию занятых капиталов, и к более легкомысленному помещению чрезвычайного расхода в число важнейших нужд государства. Таким образом, покрытие посредством займов расходов, нарушающих одно из 3-х указанных правил, исключает элементы, которые способны содействовать общественной власти в исправлении ошибок или по крайней мере предупреждать совершение ошибок в слишком больших размерах. Покрытие таких расходов из налогов дает такой элемент. Налоги, значительно возвышенные, причиняют с первых шагов к удовлетворению поставленной потребности столь чувствительное бремя, что вызывают недовольство в обширном классе населения, желание оценить предстоящий расход, оправдать его или отвергнуть. Литература усердно обсуждает его; борьба мнений сторонников и противников данного расхода содействует правильному освещению вопроса. И в результате получается или еще большая уверенность в необходимости расхода, или заключение отрицательное, способствующее приостановлению движения. В первом случае получается прочно обоснованное убеждение, что на будущее время может быть оправдано совершение расходов этой группы и посредством кредита; во втором - народ уделяет для потребности, неправильно оцененной, меньшую массу капиталов, не отвлекает чрезмерно больших запасов от своего производства и не налагает на будущие поколения тяжелых расчетов за свои крупные ошибки. Таким образом, покрытие чрезвычайного расхода долгосрочными займами тем менее заслуживает оправдания, чем более сомнительно соответствие расхода с тремя поставленными условиями. Но если теоретически эти положения верны, то где найти мерило, способное служить руководящей нитью для политики? Есть ли ручательство, что, неуклонно следуя избранному мерилу, общественная власть не будет заблуждаться, так как возможна ошибка при самом выборе мерила? - Близкое знакомство со своей страной, ее нуждами, уровнем ее благосостояния, выслушивание мнений всех партий, всех слоев населения, и особенно людей науки, имеющих только одну цель и одно честолюбие - приблизиться к познанию истины, - вот способы, могущие предупредить многие ошибки и верно оценить каждую нарождающуюся потребность, требующую чрезвычайных средств. Мы убеждены, что одной из главных причин чрезмерного задолжания большинства государств служит дурная привычка правительства, поддерживаемая и многими теоретиками, следовать шаблонному делению расходов на обыкновенные и чрезвычайные. «Обыкновенный расход - налог, чрезвычайный - заем», - что может быть проще и яснее? Эта привычка потому так прочно держится в современной финансовой политике, что способствует крайне легкому наполнению государственной казны. Не нужно талантов, знаний, административной опытности, чтобы заключить заем на средних, а тем более невыгодных условиях. Точно исполняет правительство свои долговые обязательства, - и на каждый заем его с жадностью, как голодные волки на добычу, бросаются мелкие и особенно крупные капиталисты. Не совсем выгодно заключение займа, несколько высок процент, - это принимается с легким сердцем в надежде, что хозяйственный оборот переработает все и будущее поколение изыщет средства нести тягости, завещанные предками. Совсем иная, неизмеримо труднейшая задача возникает пред финанси- стом-политиком, когда, отрешившись от шаблонного воззрения на кредит как единственный источник покрытия чрезвычайных расходов, он пытается покрыть часть их из налогов. Введение новых звеньев в цепь существующих налогов с наименьшим нарушением хозяйственных и многих других интересов, оценка всей действующей системы, предусмотрение форм и напряженности, которые будет иметь процесс переложения новых податей, тщательно приноровленное к местным условиям управление новыми налогами - все это требует и теоретической подготовки, и многосторонних исторических знаний, и проницательности.

Поворот от этой дурной привычки имел бы благодетельное влияние на финансы уже потому, что он содействовал бы более быстрому улучшению систем налогов, нежели то возможно теперь, при крайне легкомысленном обращении к государственному кредиту.

Когда же тщательная и многосторонняя оценка убеждает, что расход соответствует трем вышепоставленным условиям, а размеры его не позволяют довольствоваться текущими доходами, то государству нет нужды соображать, располагает ли народное хозяйство свободными от производства капиталами. Если оно таковых не имеет, капиталы могут быть привлечены из-за границы; самый расход, как удовлетворяющий необходимую потребность, получает полное оправдание, и обременение долгом последующих поколений может быть совершено с легким сердцем. Поясним наши положения примерами. Хозяйство страны вследствие дурных путей сообщения развивается крайне медленно. Страна не имеет водных путей, и государство сооружает сеть железных дорог. Совершение этих расходов посредством налогов потребовало бы очень долгого времени; бедность народа капиталами лишает государство возможности построить железные дороги на свободные туземные капиталы, и оно ищет посредством займов капиталов за границей. Этот долг получает полное оправдание, ибо расход отвечает на три главные условия: 1) потребность в железных дорогах сделалась настоятельной; 2) в сознании науки и в значительной степени в законодательстве упрочилось убеждение, что эта потребность может быть наилучшим образом удовлетворяема общественной властью (непосредственно или чрез поддержание гарантиями частных обществ); 3) если одна железная дорога лишь в слабой степени удовлетворяет нужды всего народного хозяйства, а доставляет выгоды главным образом отдельной местности, то целая сеть имеет общенародное значение, вызывая к жизни в разных пунктах страны новые отрасли производства и сберегая всему общественному хозяйству значительные массы труда. - Изменив посылки, мы можем на том же примере показать пользование государства кредитом в размерах, которые могут быть оправданы. Страна имеет много судоходных рек, из года в год мелеющих и становящихся все менее пригодными для хозяйства. Водные пути, как известно, во многих отношениях представляют такие удобства, что могут соперничать с железными дорогами. Хозяйство народа несет вследствие обмеления рек и озер крупные убытки. Если при таких условиях возникнут огромные государственные долги для сооружения сети железных дорог и водные пути будут пренебрежены, то долг гораздо менее заслуживает оправдания. Потребность в железных дорогах при таком положении дел вовсе не может быть названа настоятельной; эта потребность могла бы, вероятно, с меньшими затратами быть удовлетворена посредством улучшения водных путей и построения не целой сети железных дорог, а лишь нескольких линий, образующих с водными путями одну систему. Государство в этом случае действует нерасчетливо, удовлетворяя потребность в гораздо больших размерах, чем то вызывается необходимостью, и тем отнимает у населения часть средств удовлетворения других, более важных потребностей. Или возьмем пример города, устраивающего асфальтовые мостовые и электрическое освещение в то время, когда не принимается мер для правильного удаления нечистот, столь важного в целях санитарных. Возьмем еще один пример. В малоплодородных местностях страны замечается избыток населения, и есть миллионы десятин плодоносной земли, лежащей без обработки. Можно ли оправдать заключение государством займов для переселения из первых местностей во вторые? Несомненно, да. Потребность в правильном расселении граждан по территории, в переходе от менее благоприятных условий труда к более благоприятным никогда не может быть преждевременна. С тем вместе такая мера, доставляющая выгоды беднейшим классам населения, имеет особенно важное общественное значение и вполне оправдывает всякие жертвы, возлагаемые на потомков. Здесь уместно возразить JI. ф. Штейну. Обсуждая вопрос о высоте и обременительности государственных долгов, Штейн приходит к заключению, что возрастание государственного долга не обременительно, если с ним вместе увеличивается и сумма налогов, дающая государству средства платить проценты по вновь заключенным займам. Раз не вводятся новые налоги и не возвышается (а тем более понижается) оклад старых, сумма же податей покрывает проценты и долю погашения новых займов, - есть несомненное доказательство, что созданный государством постоянный капитал увеличил производительность общественного хозяйства и сумма долгов, возросшая абсолютно, стала относительно менее тяжела[389]. Это отношение к вопросу представляется нам слишком формальным. Им может довольствоваться политический деятель, человек партии, желающий доказать правильное развитие данного финансового хозяйства и при быстром возрастании государственных долгов. При научном же исследовании вопроса такое отношение неудовлетворительно. Чтобы оправдать увеличение долгов государства, при научном исследовании недостаточна ссылка на большую легкость для народа платить проценты по крупному долгу, чем то было при долге незначительном. Нужно доказать, что без увеличения государственных долгов благосостояние народа было бы ниже. Нужно доказать, что потребности, которые государство удовлетворило путем кредита, были неотложны; что эти потребности могли быть наиболее выгодно удовлетворены именно общественной властью; что, наконец, эти потребности имели всеобщее значение, а не местное, классное, сословное. Такой анализ может во многих случаях не оправдать государственных долгов, хотя бы проценты по ним могли быть уплачиваемы без затруднения. Заключение, например, крупного займа, чтобы наделить безвозмездно капиталами дворянское землевладение, может увеличить сумму налогов и сделать платеж процентов нечувствительным. Но долг с подобной целью не заслуживает оправдания, ибо затрата, оплачиваемая всем народом и несколькими поколениями, имеет узкосословное значение, увеличивает неравенство состояний и потому уже обременительна. Но возможно и явление прямо противоположное. Представим себе переселение, ведомое государством в обширных размерах посредством кредита. Отвлечение значительной массы рабочих рук из нескольких округов страны может поколебать хозяйство многих промышленников и уменьшить их платежную способность; переселенцы же не сразу успеют устроиться на новых местах. В течение нескольких лет способность народа платить налоги может быть меньше, чем до заключения этого займа, а между тем сделанный государством долг не может вызвать порицания теоретика или дальновидного политика. Проценты по займам, заключенным для ведения оборонительной войны, конечно, не могут поступать легко: война расстраивает хозяйство народа, а между тем такой долг, как бы он ни был тяжел, должен быть с благодарностью несом потомством, купившим его ценой целость пределов своего отечества.

Все сказанное приводит к такому заключению. Увеличение государственных долгов тем в большей мере может быть оправдано, чем выгоднее данная потребность удовлетворяется именно государственной властью, чем она более настоятельна, чем более расход соответствует поднятию материального благосостояния и духовного развития беднейших классов. Именно с этих точек зрения и должны быть подвергаемы сравнительной оценке долги отдельных государств. Все сказанное применимо и к долгам единиц самоуправления.

<< | >>
Источник: И.Т. Тарасов, А.А. Исаев. Финансы и налоги: очерки теории и политики. - М.: «Статут» (в серии «Золотые страницы финансового права России»),2004. — 618 с.. 2004

Еще по теме ГЛАВА III БЕЗВОЗВРАТНЫЕ ДОЛГИ. НОРМАЛЬНЫЕ ПРЕДЕЛЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -