РОЗДІЛ X. ЄВРОПЕЙСЬКА ХАРТІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Однією з найважливіших умов реалізації основ демократичного ладу, децентралізації влади в інтересах дотримання прав людини Рада Європи вважає розвиток і захист місцевого самоврядування.

Досягненню цих цілей, а також здійсненню прав громадян на участь у керуванні державними справами безпосереднім чином на місцевому рівні, служить Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року.

При цьому під місцевим самоврядуванням (ст. З Хартії) вважається ’’право і реальна спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення”.

Європейська хартія місцевого самоврядування була розроблена з ініціативи діючого в рамках Ради Європи Конгресу місцевих і регіональних органів влади Європи в середині 1980-х років і відкрита для підписання 15 жовтня 1985 року. її учасниками є: Австрія, Болгарія, Угорщина, Греція, Данія, Ісландія, Іспанія, Італія, Кіпр, Латвія, Ліхтенштейн, Люксембург, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Словенія, Туреччина, Фінляндія, ФРН, Швеція, Естонія, Росія та інші країни (усього 28).

Підписали, але не ратифікували хартію: Бельгія, Литва, Велика Британія, Ірландія, Франція.

Україна підписала Європейську хартію місцевого самоврядування 6 листопада 1996 року, а 15 липня 1997 року вона ратифікована Верховною Радою України.

Хартія місцевого самоврядування, схвалена значною кількістю держав-членів Ради, базується на таких принципах і вимогах (нормах):

• конституційного закріплення (встановлення) у країні основних повноважень органів місцевого самоврядування, законодавчого забезпечення їхньої діяльності (ст. 4 Хартії);

• наділення місцевих органів ”у межах, установлених законом... повного свободою дій для реалізації власної ініціативи” з будь-якого питання, яке не виключене із сфери їхньої компетенції і не перебуває у віданні якогось іншого органу влади.

• договірного характеру стосунків державних органів і органів місцевого самоврядування при передачі від перших до других яких-небудь функцій (у т.ч. дотримання вимог ефективності й економії, обсягу і характеру переданих завдань) і прийнятті рішень, що стосуються питань місцевого життя (включаючи вимогу обов'язкового консультування з місцевими органами в процесі планування і прийняття рішень, ст. 4 Хартії);

• чіткої територіальної окресленості меж території місцевого самоврядування, можливої їхньої зміни ’’тільки з урахуванням думки населення відповідних територій, у тому числі шляхом проведення референдуму там, де це припускається законом” (ст. 5 Хартії);

• можливості органам самоврядування (”не порушуючи більш загальних законодавчих положень”) самим визначати ’’свої внутрішні адміністративні структури”, які вони мають намір створювати з урахуванням місцевих особливостей, а також бути самодостатніми в питаннях гідного забезпечення оплати праці кваліфікованих кадрів (ст. 6 Хартії);

• високого статусу місцевих виборних осіб, що дозволяє їм вільно здійснювати свій мандат, мати належне фінансове і соціальне забезпечення. При цьому ’’функції і діяльність, несумісні з мандатом місцевої виборної особи, можуть установлюватися тільки законом або основними правовими принципами” (ст. 7 Хартії);

• права органів місцевого самоврядування співробітничати між собою й у рамках закону вступати в асоціацію з іншими

органами місцевого самоврядування для здійснення завдань, що становлять загальний інтерес (ст. 10 Хартії).

Сильною стороною Хартії місцевого самоврядування є також чіткі вказівки на:

• порядок формування і діяльності місцевого само­врядування (п.2 ст. З Хартії). Воно (місцеве самоврядування):

а) здійснюється радами або зборами;

б) члени цих органів повинні бути обрані ’’шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування”, тобто безпосередньо населенням;

в) ради або збори можуть мати підзвітні або виконавчі органи (принцип: рада — виконком);

г) вирішення питань місцевого життя через референдуми, збори громадян або через будь-які інші форми прямої участі в громадському житті (якщо це припускається законом);

• межі здійснення адміністративного контролю (у т.ч.

• фінансові ресурси органів місцевого самоврядування (принцип достатності і вільного розпорядження ними при здійсненні своїх повноважень і т.д., ст. 9 Хартії);

• судовий захист для забезпечення вільного здійснення повноважень органами місцевого самоврядування (ст. 11 Хартії);

• процедуру ратифікації та обсяг обов'язків (обмежень), що беруть на себе держави при ратифікації (ст. 12, 13 та інші ст. Хартії).

Таким чином, Європейська хартія місцевого самоврядування встановлює, що органи місцевого самоврядування повинні створюватися демократичним шляхом, мати широку автономію стосовно своєї компетенції, порядку і засобів її здійснення, а також відповідних ресурсів, діяти безпосередньо в інтересах населення даної місцевості, району і т.д. Хартія є надійною політико-правовою основою для внесення змін і доповнень у законодавство держав-членів Ради Європи, взаємодії цих органів на європейському рівні (через Конгрес місцевих і регіональних органів влади Ради Європи, прямі зв'язки і т.д.), покладає на Україну міжнародно-правові зобов'язання щодо розвитку і

підтримки місцевого самоврядування, матеріального, організаційного і т.д. забезпечення діяльності його органів. Не створюючи спеціальних контрольних органів, Хартія, проте, містить зобов'язання інформувати Генерального секретаря РЄ про кроки, передбачені з метою реалізації цього документа. Стежить за цим і конгрес місцевої і регіональної влади Європи.

В умовах сучасної України розвиток місцевого самоврядування відіграє дуже важливу роль у справі забезпечення прав людини.

Його становлення в останні роки (з 1990 р. до теперішнього часу), як відомо, мало дуже складний, часом драматичний характер. У цьому процесі умовно можна виділити два значних етапи. У ході першого (1990 — травень 1997 року)¹ до прийняття Закону України ’’Про місцеве самоврядування в Україні” ^{[316] [317], здійснюються:}

• суттєві зміни старої радянської системи рад, функціо­нування (до весни 1992 року) місцевих органів влади на підставі Закону УРСР ’’Про місцеві ради народних депутатів Української PCP і місцеве самоврядування” від 7 грудня 1990 року;

• активне використання ’’указного права” (Указ Президента України від 6 серпня 1994 року ’’Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях” та інші) та введення в систему органів виконавчої влади державних адміністрацій;

• підписання до прийняття Конституції України Конституційного договору ’’Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні” від 8 червня 1995 року;

• прийняття нової Конституції України від 28 червня 1996 року, що визнає і гарантує місцеве самоврядування (ст.

• боротьба за перерозподіл повноважень між місцевими адміністраціями та представницькими органами самоврядування; підготовка нових базових законодавчих актів, що організують і регулюють діяльність місцевого самоврядування, і т.д.

У ході другого етапу (з травня 1997 року до теперішнього часу) в Україні:

• реалізується прийнятий 21 травня 1997 року Закон України ’’Про місцеве самоврядування в Україні”, що відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування і базується на конституційних принципах і гарантіях місцевої влади;

• одержує подальший розвиток законодавча база місцевого самоврядування;

• готуються зміни і доповнення в зазначений вище закон, вносяться зміни в інші законодавчі акти, у т.ч., наприклад, у Закон України ’’Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів”, Кодекс України про адміністративні

. правопорушення, Цивільно-процесуальний кодекс України

і т.д.

• готуються до прийняття нові закони: ’’Про службу в органах місцевого самоврядування”, ’’Про органи самоорганізації населення”, "Про комунальну власність", "Про місцеві державні адміністрації", ’’Про Типовий статут територіальноїтромади” та ін.

• проводяться вибори в органи місцевого самоврядування, у т.ч. реалізується Закон України ’’Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” від 14 січня 1998 року. Так, в 1998 році були обрані депутатами місцевих рад близько 130 тис. громадян.

• у співробітництві й протистоянні з центральною владою ’’завойовуються” фінансові, організаційні, матеріальні і т.д. основи діяльності місцевих органів самоврядування, їхня діяльність стає усе більш самостійною.

• на всеукраїнському, регіональному і місцевому рівнях створюються асоціації міст (наприклад, Асоціація міст України і т.д.), суспільно-політичні рухи в підтримку місцевого самоврядування;

• готується Закон України ’’Про Типовий статут територіальної громади”, розробляються статути деяких міст, які можна буде зареєструвати після прийняття Закону;

• більше визначеності незабаром стане в статусі й реальному положенні службовців органів місцевого самоврядування після прийняття відповідного Закону, який знаходиться на розгляді у Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва, місцевого самовряду­вання та діяльності рад і т.д.

У цілому в політичне, громадське життя активно входить місцеве самоврядування як ’’гарантоване державою право і реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України” (ст.2 Закону ’’Про місцеве самоврядування в Україні”).

Звернемося тепер до порівняльного. аналізу Конституції України і Хартії місцевого самоврядування, конституційних принципів і гарантій місцевого самоврядування в Україні.

Конституція України, при розробці якої викорис­товувалася Європейська хартія місцевого самовря­дування, по-перше, визнає і гарантує місцеве самоврядування (ст. 7), що відповідає вимогам ст. 2, пункту і ст. 4 Хартії (статус, основні права та обов'язки місцевої влади повинні бути встановлені Конституцією або законодавчими актами). При цьому ст.ст. 5, 7, 38-40, 71,92 Конституції України у тій чи іншій мірі стосуються місцевого самоврядування, складають основи конституційного ладу України.

На відміну від конституцій ряду закордонних держав, українська Конституція містить також спеціальний розділ, присвячений місцевому самоврядуванню (розділ XI, ст.ст. 140-146).

Конституційні гарантії місцевого самоврядування означають:

• визнання його державою як суб'єкта українського конституційного права у взаємовідносинах із українським народом, який має право здійснювати свою владу, у тому числі і через органи місцевого самоврядування;

• визнання місцевого самоврядування всіма суб'єктами політичної системи, всіма учасниками політичних і правових відносин. Воно повинне визнаватися міжнародним співтовариством, хоча вже і на іншій правовій основі;

• правові, організаційні, політичні й економічні гарантії місцевого самоврядування (ст. 5, 7, 140-146 Конституції України). Виходить, що держава пов'язана даними нормами. Державні гарантії місцевого самоврядування полягають в охороні його прав і законних інтересів (включаючи судовий захист — ст.145 Конституції), у компенсаційних виплатах у випадку певного виду витрат (ч.

• обов'язок держави наділити місцеве самоврядування, задля розвитку конституційних норм, комплексом нормативно-правових актів, що забезпечують його функціонування і розвиток;

• орієнтацію держави на те, щоб не перешкоджати місцевому самоврядуванню (як надмірним правовим регулюванням, так і конкретними діями) і захищати його інтереси.

Слід відзначити розділ II Закону України ’’Про місцеве самоврядування в Україні”, де закріплені організаційно-правові основи місцевого самоврядування, а окремі його статті становлять значний перелік повноважень місцевих Рад як представницьких органів місцевого самоврядування. При цьому в ст.4 Закону одним з основних принципів місцевого самоврядування визнаний принцип його державної підтримки.

По-друге, місцеве самоврядування відповідно до чинної Конституції України самостійно, що відповідає нормам ст. З, 4, 5 Європейської хартії, у т.ч. пункту 2 ст. 4 ’’Місцева влада повинна

в рамках закону мати повну свободу дій по здійсненню власних ініціатив у відношенні будь-якого питання, що не виключене з її компетенції і не передане іншій владі”, і пункту 4 даної статті: ’’Влада, дана місцевим органам управління, повинна звичайно бути повного і винятковою”.

При цьому з Конституції України (ст. 5, 7, 140 та ін.) випливає, що незалежне, ’’відокремлене” від держави, самостійне, місцеве самоврядування діє в межах своїх повноважень, наданих йому державою (отже, у визначених межах, а саме у рамках законодавства, контролюється відповідними державними органами); організаційно забезпечує свою самостійність, у т.ч. і завдяки тому, що його органи не входять у систему органів державної влади, включаючи і регіональний рівень.

Звичайно, що мова при цьому не йде про повну ’’самостійність” місцевого самоврядування, яке функціонально, фінансово, організаційно і т.д. тісно пов'язане і взаємодіє з державною владою всіх рівнів. Скоріше це повинно захищати самоврядування від надмірного втручання державних органів у діяльність місцевих громад, сприяти реалізації вимоги пункту З ст. 4 Хартії про максимальне наближення влади до громадян.

На реалізацію зазначених вище конституційних норм про самостійність, організаційне відокремлення місцевого самоврядування спрямований і Закон України ’’Про місцеве самоврядування в Україні”, який:

• не припускає утворення органів місцевого само­врядування, призначення посадових осіб місцевого самоврядування органами державної влади і державних посадових осіб (що виходить зі ст. 71 Закону);

• не припускає здійснення місцевого самоврядування органами державної влади і державними чиновниками (що виходить із тієї ж ст.71 Закону);

• встановлює фінансову самостійність місцевого само­врядування (п.6 ст.16, ст.61 Закону);

• встановлює обов'язковий характер актів і законних вимог органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

• у свою чергу, закон передбачає відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою, включаючи припинення повноважень органу місцевого самоврядування шляхом призначення Верховною Радою України позачергових виборів даної Ради за наявності підстав, передбачених законодавством, відповідного рішення суду і висновків відповідного Комітету Верховної Ради України.

На додаток до вищесказаного слід також відзначити, що норми Конституції України містять положення щодо необхідності органам державної влади й органам місцевого самоврядування дотримувати Конституції і законів України.

По-третє, Конституція України закріплює за місцевим самоврядуванням, його органами право на судовий захист, тим самим також зміцнюючи принципові основи самоврядування (ст.145 Конституції України). Ці норми повною мірою кореспондуються з вимогою ст. 11 Хартії ’’місцева влада повинна мати право на звернення за допомогою до засобів правового захисту...”, тим більше що в ч.З ст.142 Конституції України є вказівка на те, що ’’видатки органів місцевого самоврядування, які виникли в результаті рішень органів державної влади, компенсуються державою”.

Органи і посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду із позовними заявами про визнання недійсними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Окремі громадяни та їхні колективи також вправі удаватися до судового захисту, але з приводу своїх прав на участь у самоврядуванні. Підставою для використання гарантій на правову охорону місцевого самоврядування є порушення його прав, правового положення територіальної громади, а приводом для звернення за захистом до суду, прокуратури, в органи внутрішніх справ є такі мотиви:

• видання нормативного акта, що порушує конституційні або інші права місцевого самоврядування;

• видання незаконного акта органом виконавчої влади або посадовою особою держави, яким зачіпаються права конкретної територіальної громади;

• вчинення якою-небудь особою (включаючи юридичну особу) дій, що зазіхають на правовий статус або правове положення місцевої громади.

Як уже зазначалося, органи місцевого самоврядування можуть звертатися за правовим захистом у суди (загальної юрисдикції й арбітражні суди), за винятком Конституційного Суду (ст. 150 Конституції України), проте це вирішується через депутатів Верховної Ради України, Президента, інших суб'єктів, наділених правом звернення до цього органу.

Водночас у системі судового захисту місцевого самоврядування саме Конституційний Суд в останні роки заявив про себе з усією пев­ністю, став відігравати важливу роль у забезпеченні гарантій прав місцевих громад і їхніх органів. Так, можна згадати рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України ’’Про Закон України ’’Про порядок проведення виборів депутатів міської, районних у місті Києві рад та міського голови у місті Києві” (справа про вибори у містах Києві та Севастополі), справа № 03-857/98, № 1- 23/ 98 від 27 березня 1998 року, згідно з якими положення Постанови Верховної Ради України ’’Про Закон України ’’Про порядок проведення виборів депутатів міської, районних у місті Києві рад та міського голови у місті Києві” від 6 лютого 1998 року № 81/98 (81/98-ВР) в частині проведення виборів міських голів у містах Києві та Севастополі згідно з Законом України ’’Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” було визнане таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

По-четверте, конституційні гарантії місцевого самоврядування нерозривно пов'язані з правами громадян на участь у виборах, референдумах і т.д., діяльності самих органів місцевого самоврядування, що випливає зі ст. З та інших Хартії місцевого самоврядування (вільні вибори рад, звернення громадян до референдумів або будь-яких інших форм прямої участі громадян у справах місцевої громади і т.ін.) і іншими правами.

Вони, як відомо, закріплені і реалізуються через:

• право українських громадян обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, а також брати участь у референдумі (ст. 38 Конституції України);

• право ознайомлення в органах місцевого самоврядування з відомостями про себе, які не є державною чи іншою охоронюваною законом таємницею (ст. 32 Конституції України);

• інші права, які випливають із норм Конституції.

Ці положення знайшли своє підтвердження і розвиток у ряді законодавчих актів, присвячених місцевому самоврядуванню, про що вже йшла мова вище (наприклад, у Законі України ’’Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” від 14 січня 1998 року).

До вже зазначених прав громадян України можна додати, наприклад, право на рівний доступ до державної служби або служби в органах місцевого самоврядування (ч.'2 ст. 38 Конституції України та ст.З Закону ’’Про місцеве самоврядування в Україні”).

Зараз на опрацюванні у Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад знаходиться відповідний законопроект, згідно з яким служба в органах місцевого самоврядування попередньо передбачається як професійна діяльність на постійній основі на посаді, яка не є виборною. При цьому статус депутатів визначатиметься, як і нині, окремим Законом.

На цілі дотримання прав людини зорієнтовані і закладені в законопроекті основні принципи служби в органах місцевого самоврядування:

• верховенства Конституції і законів України над іншими нормативними правовими актами, посадовими інструк­ціями при виконанні службовцями органів місцевого самоврядування посадових обовіязків і забезпеченні їх прав;

• самостійності органів місцевого самоврядування в межах їхніх повноважень;

• професіоналізму і компетентності службовців органів місцевого самоврядування;

• відповідальності службовців органів місцевого самоврядування за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків;

• правової і соціальної захищеності службовців органів місцевого самоврядування. До прийняття Закону принципових змін у зазначених положеннях не передбачається.

По-п'яте, Конституція України встановлює фінансові основи місцевого самоврядування (ст. 143), закріплюючи принципи:

а) ’’Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону ”;

б) ’’Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за раху­нок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності”.

Ці принципи відповідають вимогам ст. 9 Європейської хартії ’’Фінансові ресурси місцевої влади” про співвідношення фінансових ресурсів місцевої влади з обов'язками, наданими їм Конституцією або законом.

Стаття 9 Європейської хартії дає достатньо розгорнуте тлумачення фінансових основ діяльності органів місцевого самоврядування, чого не містять ст.ст. 142, 143 Конституції України. Це, наприклад, стосується захисту "більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування” шляхом запровадження "процедур фінансового вирівнювання або еквівалентних заходів, спрямованих на коригування наслідків нерівномірного розподілу можливих джерел фінансування, а також витрат, що лежать на цих органах”, порядку і цілей надання місцевим органам державних субсидій (вони не повинні завдавати збитку основному принципу вільного вибору органами місцевого самоврядування політики в сфері їхньої власної компетенції); а також права місцевого самоврядування ’’мати доступ до національного ринку капіталів”.

У Конституції України (ст. 143) наголошується на праві місцевих органів самостійно управляти майном, що є в комунальній власності, затверджувати і виконувати свій бюджет, встановлювати місцеві податки і збори, що також знайшло відображення (у частині місцевих зборів і податків) у п. З статті 9 Хартії.

Великого протиріччя між Конституцією України і Хартією в зазначених вище питаннях, на наш погляд, немає. Мова скоріше йде про якісь пріоритети, грані фінансових основ місцевого самоврядування, що виходять у той або інший період часу в конкретній країні на перший план. Зазначені вище положення доповнюють одне одного, а не розмежовують.

Стосовно України питання бюджетного процесу, ’’вирівнюва­ння фінансів слабких органів місцевого самоврядування”, пере­розподіл фінансів між суб'єктами місцевого самоврядування (а це, як відомо, конфліктні питання) досить повно розкриті в деяких законодавчих актах.

У цілому ж норми ст. 9 Європейської хартії і ст.ст. 142, 143 Конституції України більш детально були розкриті у Законі ’’Про місцеве самоврядування в Україні” (де розділ III повністю присвячений питанням матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування), який:

• визначає основні принципи організації фінансування місцевих органів;

• установлює джерела формування і напрямки викорис­тання фінансових ресурсів місцевого самоврядування;

• визначає основи бюджетного процесу в територіальних громадах і взаємовідносини органів місцевого самовряду­вання з фінансовими інститутами;

• закріплює гарантії фінансових прав органів місцевого самоврядування.

Так, положення пункту 3 ст. 9 Хартії (фінансові ресурси органів місцевого самоврядування повинні поповнюватися за рахунок місцевих зборів і податків) деталізоване в ст. 63 згаданого Закону, де зазначено, що ’’доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом, доходів і закріплених в установленому порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів”.

Більш детально питання місцевих податків розкриті в Декреті Кабінету Міністрів України ’’Про місцеві податки і збори” від 20 травня 1993 року (із змінами і доповненнями), який визначає види місцевих податків і зборів, їх граничні розміри та порядок обчислення і спрямований на зміцнення бюджетів місцевого самоврядування. У статті 1 Декрету міститься перелік видів місцевих податків і зборів:

• готельний збір; збір за паркування автомобілів; ринковий збір; збір за видачу ордера на квартиру; збір з власників собак; курортний збір; збір за участь у перегонах на іподромі;

• збір за виграш на перегонах; збір з осіб, які беруть участь

у грі на тоталізаторі на іподромі;

• податок з реклами; збір за право використання місцевої символіки; збір за право проведення кіно- і телезйомок; збір за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей; комунальний податок; збір за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон; збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі; податок з продажу імпортних товарів.

Декрет (ст.18) наділяє органи місцевого самоврядування пра­вом самостійно встановлювати і визначати порядок сплати місце­вих податків і зборів відповідно до переліку і в межах установле­них граничних розмірів ставок, запроваджувати пільгові подат­кові ставки, повністю скасовувати окремі місцеві податки і збори або звільняти від їх сплати певні категорії платників та надавати відстрочки у сплаті місцевих податків та зборів.

Згадані Закон і Декрет надають органам місцевого самовряду­вання можливість реалізувати і такі принципи (ст. 9) Європейської хартії, як різноманітність фінансових ресурсних можливостей місцевого самоврядування; вільного вибору органами місцевого самоврядування політики в сфері їхньої власної компетенції і т.д.

В цілому Конституція України, зазначені вище нормативні акти стали важливою підмогою для місцевого самоврядування в частині зміцнення його фінансово-бюджетної основи, що відповідає вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування.

По-шосте, Конституція України не містить прямої вказівки на право місцевих органів самоврядування на асоціацію (ст. 10 Європейської хартії). Ця норма знайшла своє втілення в ст. 15 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні”:

” 1. Органи місцевого самоврядування з метою більш ефектив­ного здійснення своїх повноважень, захисту прав та інтересів територіальних громад можуть об'єднуватися в асоціації та інші форми добровільних об’єднань, які підлягають реєстрації відповідно до законодавства в органах Міністерства юстиції України.

2. Органи місцевого самоврядування та їх асоціації можуть входити до відповідних міжнародних асоціацій, інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування.

'3. Асоціаціям та іншим добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування не можуть ■ передаватися повноваження органів місцевого самоврядування”.

Такими є основні положення порівняльного аналізу Конституції України і Європейської хартії місцевого самоврядування, що включають конституційні гарантії місцевого самоврядування, самостійність органів місцевого самоврядування в питаннях своєї діяльності, гарантії судового захисту, фінансової самостійності місцевої влади і т.д. Не важко помітити, що Конституція України достатньо повно увібрала в себе основні положення Європейської хартії, разом з тим, по ряду позицій може бути доповнена нормами Хартії. У свою чергу, і Європейська хартія місцевого самоврядування згодом може бути доповнена протоколами, основаними на українському досвіді діяльності місцевої влади, прийнятному для інших країн-членів Ради Європи.

У зв'язку з цим, а також для більш глибокого вивчення питань реалізації прав українських громадян на участь у самоврядуванні, звернемося до основних проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі. До них, на нашу думку, можна віднести:

• необхідність завершення формування достатньої правової бази місцевого самоврядування на загальнодержавному та місцевому рівнях.

На загальнодержавному рівні, наприклад, це прийняття Закону "Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів” (який за станом на 1 серпня 1999 року був прийнятий Верховною Радою України і направлений на підпис Президенту), "Про органи самоорганізації населення”, "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” і т.д.

На місцевому рівні повинні бути прийняті нормативні акти, що регулюють деякі питання місцевого життя (Статут територіальної громади тощо);

• важливість підкріплення дій органів місцевого самоврядування активною підтримкою інститутів громадянського суспільства, широкої громадськості. Місцева влада у своїй роботі повинна усе більше спиратися на політичні партії і течії, засоби масової інформації.

У сучасній Україні зареєстровано понад 100 партій (за даними Мін’юсту), значна кількість загальноукраїнських і регіональних громадських організацій, багато з яких мають організації в низових ланках. У свою чергу, й інститути громадянського суспільства, щоб насправді стати впливовими, можуть і повинні встановити тісні контакти з органами місцевого самоврядування.

Практичної реалізації потребує досвід окремих органів місцевого самоврядування, які, використовуючи ініціативу місцевого населення, створюють структури безпосереднього народного самоврядування, як-от: об’єднання (товариства) співвласників багатоквартирних будинків (загальноприйнята світова практика організації загального співжиття громадян в межах утворень під назвою "кондомініуми"), рад громадського самоврядування, об’єднань місцевого населення за інтересами.

Без сумніву, низька практика проведення референдумів, зокрема місцевих (напр., в Швейцарії кожного року проводиться більш як 20 референдумів з різної проблематики) як вираження безпосередньої демократії, викликана недосконалим Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 03.07.1991 року, який потребує багатьох змін і доповнень, та відсутністю справжніх інститутів громадянського суспільства: масових політичних партій, незалежних профспілкових організацій, непідконтрольних владі та фінансово-політичним кланам, ЗМІ тощо.

А тим часом у ряді областей України затягується процес передачі повноважень, об'єктів власності на рівень місцевої влади; продовжуються спроби централізувати місцеве самоврядування, не рахуватися з думкою населення, місцевої влади і т.д., і навпаки, на баланс органів місцевого самоврядування без належного фінансового забезпечення передаються відомчі, державні об'єкти соціально-культурної і комунально-побутової сфери, місцеві органи несуть додаткові витрати, що не компенсуються державою. Не створений надійний правовий механізм компенсації цих витрат. До цього варто додати і "драконівське” оподатковування до Державного бюджету, що не стимулює розвиток виробництва, звужує базу оподаткування.

Не всі проблеми вирішені в кадровій сфері місцевого самоврядування. Звичайно, Закон ’’Про службу в органах місцевого самоврядування”, який готується до прийняття Верхов­ною Радою України, зробить позитивний вплив, у т.ч. і своїми гарантіями для службовців органів місцевого самоврядування. А поки що наявні нестача кваліфікованих фахівців у галузі місцевого самоврядування, нерозвиненість юридичних служб у місцевих органах влади і, як наслідок, велика кількість незаконних правових актів, рішень, що видаються органами і посадовими особами місцевого самоврядування, у т.ч. пов'язаних із порушенням прав і свобод громадян, житлового, податкового, земельного і т.д. законодавства. Перебороти ці негативні явища можна і потрібно, у т.ч. за допомогою цільової підготовки кадрів місцевого самоврядування у вищих навчальних закладах.

Звичайно, цим не вичерпуються проблеми і хиби, пов'язані з функціонуванням місцевого самоврядування, його органів. Очевидно, що і конституційна модель місцевого самоврядування не може бути реалізована відразу і в даний час іде активний пошук форм діяльності територіальних громад стосовно до теперішніх умов перехідного періоду.

Серйозними внутрішніми загрозами життєдіяльності України в області політичних стосунків сьогодні є розрив між конституційними демократичними принципами і реальною політикою; протистояння політичних сил і різноманітних владних структур;

недотримання законів, що регламентують їх діяльність; слабкість механізмів громадського контролю над ’’інститутами державної влади”.

У сфері соціальних стосунків — соціальне розшарування суспільства, великий розрив між найбільш багатими і бідними, значне поширення корупції і злочинності і, як наслідок, відчуття незахищеності громадян, зростання безробіття.

Усунути ці загрози багато в чому покликаний розвиток на конституційних засадах ефективного місцевого самоврядування, що організує взаємодію влади і громадян, яка дозволяє самим громадянам знайти собі гідне місце в економічному, політичному, соціальному і т.д. житті суспільства.

Можна зробити такі загальні висновки:

По-перше, ратифікація Верховною Радою України Європей­ської хартії місцевого самоврядування значно зміцнює між­народно-правові гарантії місцевого самоврядування в Україні. Хартія стала частиною української правової системи (ст. 9 Конституції України) і поряд із Європейською конвенцією про захист прав людини і основні свободи покликана розвивати демократичні основи товариства, наближати громадян до участі в керуванні державними справами.

По-друге, Конституція України, Закон ’’Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року цілком відповідають Європейській хартії місцевого самоврядування і створюють належну правову основу для роботи місцевої влади, діяльності самоврядних громад, як того вимагає Хартія.

Як уже зазначалося вище, Конституція України може бути доповнена рядом положень Європейської хартії. Зокрема, в неї можуть бути внесені: право місцевих органів на асоціацію (ст. 10 Хартії), право на співробітництво з органами місцевого самоврядування інших держав ”на умовах, установлюваних законом” (ст. 10 Хартії);

• деталізоване положення про статус місцевих виборних осіб (ст. 7 Хартії); про захист ’’більш слабких у фінансовому · відношенні органів місцевого самоврядування”;

• коригування ’’наслідків нерівномірного розподілу можливих джерел фінансування” (п. 5 ст. 9 Хартії); про межі адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування (відповідно до п. З ст. 8 Хартії він ’’повинен здійснюватися з дотриманням співрозмірності між ступенем утручання контролюючого органу і значимістю інтересів, що він має намір захищати”); про достатність власних фінансових ресурсів у руках місцевої влади (ст. 9 Хартії).

По-третє, у свою чергу, Європейська хартія місцевого самоврядування з урахуванням більш ніж десятилітнього досвіду її застосування, а також сформованих реальностей (необхідності активізації зусиль країн-членів Ради Європи в боротьбі за соціальну згуртованість суспільства, проти відчуженості окремих категорій людей і т.д.) може і повинна бути доповнена статтями і главами, присвяченими повноваженням органів місцевого самоврядування в сфері житлового будівництва, організації охорони здоров'я на місцевому рівні, освіти, розвитку фізичної культури і спорту і т.д. Незайвим буде нагадування в Європейській хартії і права громадян ’’звертатися особисто, а також спрямовувати індивідуальні і колективні звернення в органи місцевого самоврядування” і обов'язок цих органів оперативно і конкретно їх розглядати.

Це ж стосується і включення в Хартію більш чіткої редакції права громадян ’’обирати і бути обраними в органи місцевого самоврядування”, можливості знайомитися з документами і матеріалами місцевої влади, що безпосередньо стосуються прав і свобод громадян.

По-четверте, мова йде про енергійну і кваліфіковану роботу Конгресу місцевої і регіональної влади щодо розвитку місцевого самоврядування (правової бази і реального статусу в країнах-членах Ради Європи), прикордонного співробітництва регіонів і місцевих органів, заохочення міжнародного співробітництва (у рамках національних законодавств) асоціацій органів місцевого самоврядування і т.д., а також активну участь українських представників у діяльності даного Конгресу.

Стосовно України потребує подальшої підтримки на державному рівні робота асоціацій міст, місцевої влади, і в т. ч. законодавче забезпечення їхньої діяльності.

По-п'яте, необхідно адекватно реагувати на наявні проблеми і хиби в розвитку місцевого самоврядування, у т.ч. і на перераховані вище, здійснюючи: подальше формування правової бази місцевого самоврядування на загальноукраїнському та місцевому рівнях; врегулювання відносин органи виконавчої влади — місцеві органи самоврядування; розвиток зв'язків по лінії ’’місцеві влади — громадянське суспільство”; кадрову підготовку в органах і для органів місцевого самоврядування і т.д.

По-шосте, місцеве самоврядування покликане відіграти важливу роль у зміцненні цілісності України. Місцеві громади об’єктивно позбавлені прагнення до ослаблення єдиної державності, до утворення окремих ’’князівств”. І насамперед тому, що рівень соціальних стандартів залежить від економічної могутності всієї країни. Воно є таким і тому, що майже всі державні рішення, що стосуються інтересів громадян, так чи інакше проходять через місцеві органи, і вони можуть стати або суб'єктом протистояння на шляху цих рішень, або суб'єктом, що прискорить прийняття цих рішень і підсилить їх роль у суспільному житті.

Очевидний також і висновок про те, що структура державної влади буде хиткою доти, доки її не підкріпить життєздатна й ефективна система місцевого самоврядування.

Такими є деякі конституційно-правові проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні в світлі Європейської хартії місцевого самоврядування, реалізації прав українських громадян на участь в управлінні суспільством, соціально-економічному, культурному і т.ін. облаштуванні свого життя.