Неправительственные международные организации: история создания
В литературе встречаются различные определения понятия «неправительственные МО». Под неправительственной МО следует понимать организацию, действующую на международном уровне независимо от какого-либо правительства, созданную физическими и/или юридическими лицами различных государств для достижения определенных целей, не связанных с извлечением коммерческой прибыли.
В основе таких организаций не лежит межправительственное соглашение, и они не могут претендовать на статус, которым обладают межправительственные международные организации в части их международной правосубъектности. Хотя следует отметить, что в отечественной доктрине международного права существует точка зрения, в соответствии с которой неправительственные международные организации могут выступать в качестве субъектов международноправовых отношений или даже субъектов международного права со специальной правосубъектностью.Количество неправительственных международных организаций неуклонно растет, также резко возрастает их влияние на развитие международных отношений и международного права. В Повестке дня на XXI век, принятой в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, подчеркивалось, что «неправительственные организации играют ключевую роль в формировании и внедрении демократических структур, основанных на участии. Их авторитет объясняется той ответственной и конструктивной ролью, которую они играют в обществе,... независимость является одним из основных и неотъемлемых свойств неправительственных организаций и непременным условием реального участия».
Специального международно-правового акта, касающегося статуса и деятельности неправительственных международных организаций, в современном международном праве не существует.
Как и межправительственные международные организации, неправительственные международные организации действуют на основе учредительного акта (устава), в котором сформулированы основные положения по их созданию и деятельности, такие как: цели, задачи и принципы деятельности, структура и компетенция органов, порядок принятия членов в организацию и выхода из нее, порядок принятия решений, вопросы бюджета и финансирования и др.
Как правило, главным органом неправительственной международной организации является общее собрание (представительный орган). Также в ее структуре функционируют исполнительный орган (в некоторых случаях более одного) и должностные лица (президенты, вице-президенты и др.). В некоторых функционируют различные комитеты и подкомитеты. Например, такая неправительственная международная организация, как Международный олимпийский комитет, состоит из следующих органов: Сессии (представительный орган), Исполнительного комитета (исполнительный орган) и Президента (должностное лицо). Учредительным актом - Хартией МОК - предусмотрена возможность создания комиссий для оказания консультативных услуг Сессии, Исполкому или Президенту. Президент МОК по мере необходимости может создавать постоянные или временные комиссии, рабочие группы. Хартией МОК предусмотрено создание Комиссии по этике, Оценочной комиссии по городам-кандидатам.
Учредительные акты неправительственных международных организаций могут предусматривать конкретное членство, однако некоторые из них характеризуются неопределенным членством. Как и в межправительственных международных организациях, в неправительственных международных организациях могут состоять различные категории членов - полноправные и ассоциированные члены. Учредительным актом может быть ограничено количество членов неправительственной международной организации. Например, Хартией МОК устанавливается, что членами МОК являются физические лица, численность которых не может превышать 115 человек. Учредительными актами неправительственных международных организаций предусматривается право на добровольный выход из членства.
Неправительственные международные организации принимают активное участие почти во всех областях жизни международного сообщества в соответствии с их уставными целями деятельности. Например, целями Ассоциации международного права, созданной в 1873 г., являются изучение, толкование и развитие международного права, а также оказание содействия в достижении международного взаимопонимания и соблюдения норм международного права.
Существенный вклад в дело неофициальной кодификации и прогрессивного развития международного права вносит Институт международного права, учрежденный в 1873 г. в Бельгии. Многие положения, сформулированные Институтом, позднее были закреплены в международных договорах. В 1904 г. эта неправительственная организация получила Нобелевскую премию мира.В области оказания гуманитарной помощи в период вооруженных конфликтов важнейшую роль играет Международный комитет Красного Креста (МККК). На основе Женевских конвенций 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительных протоколов к ним МККК осуществляет функции контроля по соблюдению сторонами вооруженных конфликтов норм международного гуманитарного права, выступая в качестве беспристрастной и нейтральной организации.
Неправительственные международные организации активно сотрудничают с межправительственными международными организациями, в первую очередь с ООН и ее специализированными учреждениями. Такое сотрудничество осуществляется в виде предоставления неправительственным организациям консультативного статуса. Процедуры предоставления такого статуса определяются каждой межправительственной международной организацией самостоятельно. История такого сотрудничества началась еще в рамках Лиги Наций.
Международно-правовая основа сотрудничества ООН с неправительственными организациями закреплена в ст. 71 Устава ООН, которая гласит: «Экономический и Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию». Правила, касающиеся предоставления неправительственным международным организациям консультативного статуса при ЭКОСОС, были конкретизированы в докладе специально созданного в рамках ООН Комитета по мероприятиям для консультации с неправительственными организациями (одобрен ЭКОСОС 21 июня 1946 г.) и в резолюциях ЭКОСОС (например, 288 (X) от 27 февраля 1950 г., 1296 (XL1V) от 23 мая 1968 г., 1996/31 от 25 июля 1996 г.
и др.). В этих правилах определены стандартные условия для аккредитации, порядок подачи заявлений для получения консультативного статуса и др. Среди названных документов основным является резолюция ЭКОСОС 1996/31 от 25 июля 1996 г., которая содержит требования для получения консультативного статуса, права и обязанности неправительственных организаций, получивших консультативный статус, процедуры прекращения или приостановления консультативного статуса и иные важные аспекты.Консультативный статус неправительственным международным организациям предоставляется ЭКОСОС по рекомендации Комитета по неправительственным организациям. Для того чтобы получить консультативный статус, неправительственная международная организация должна существовать (быть официально признана правительством страны регистрации) как минимум два года, иметь штаб- квартиру, демократически принятый устав, авторитетный орган, который уполномочен выступать от имени всех членов, внутреннюю структуру, а также соответствующие механизмы подотчетности и установления прозрачности процесса принятия решений. Основным источником финансирования должны выступать взносы из национальных отделений или отдельных членов.
Существуют следующие категории консультативного статуса: общий, специальный и статус по реестру. При определении категории консультативного статуса должны учитываться характер и круг деятельности неправительственной международной организации, а также помощь, которую она может оказать ЭКОСОС или его функциональным органам в их работе.
Общий консультативный статус предоставляется тем неправительственным международным организациям, которые наиболее широко связаны своей деятельностью с ЭКОСОС. Как правило, это крупные, признанные неправительственные международные организации со значительным географическим охватом. Неправительственные международные организации, имеющие общий консультативный статус, обладают наибольшим объемом прав.
Специальный консультативный статус предоставляется организациям, обладающим только специальной компетенцией, лишь в ограниченной степени связанной с ЭКОСОС.
Неправительственные международные организации, желающие получить консультативный статус, не вошедшие ни в одну из названных двух категорий, но способные оказать полезное содействие в работе ЭКОСОС, включаются в список. Деятельность таких неправительственных международных организаций имеет узкую направленность. В реестр могут быть также включены неправительственные международные организации, имеющие официальный статус в других органах ООН или специализированных учреждениях ООН.
По последним данным общим консультативным статусом обладают 144 неправительственные международные организации, специальным консультативным статусом - 2408 организаций и по реестру - 984 неправительственные международные организации. На своей сессии, прошедшей летом 2012 г., Комитет по неправительственным организациям рассмотрел 281 заявление на предоставление консультативного статуса, из которых только 129 неправительственных международных организаций были рекомендованы для получения консультативного статуса.
Неправительственные международные организации с общим и специальным консультативным статусом имеют право назначать полномочных представителей для присутствия в качестве наблюдателей на открытых заседаниях ЭКОСОС и его функциональных органов. Представители неправительственных международных организаций, входящих в реестр, могут присутствовать на заседаниях по вопросам, имеющим отношение к их компетенции. Неправительственные международные организации с общим консультативным статусом могут предлагать внести новые пункты в повестку дня ЭКОСОС и его функциональных органов. В отношении подготовки письменных сообщений у неправительственных организаций с общим консультативным статусом также больше полномочий - они вправе подавать и распространять в ЭКОСОС и его функциональных органах сообщения общим объемом до 2000 слов, в отличие от неправительственных международных организаций со специальным статусом, которые могут подавать сообщения не более 500 слов.
Неправительственные международные организации, обладающие консультативным статусом, и неправительственные международные организации, включенные в реестр, должны соблюдать принципы, определяющие характер их отношений с ЭКОСОС.
Комитет по неправительственным организациям периодически рассматривает соответствующие доклады и в определенных случаях может рекомендовать ЭКОСОС приостановить или отменить консультативный статус тех неправительственных международных организаций, которые не отвечают требованиям в отношении консультативного статуса. Консультативный статус и включение в реестр могут быть приостановлены на срок до трех лет или отменены, если соответствующая неправительственная международная организация злоупотребляет своим статусом, систематически совершая действия, противоречащие целям и принципам Устава ООН (например, имеется доказательство о причастности данной неправительственной международной организации к «отмыванию» преступных доходов). Если в течение предшествующих трех лет неправительственная международная организация не вносила никакого позитивного вклада в работу ЭКОСОС, она может потерять консультативный статус. Согласно последним данным был приостановлен консультативный статус двух неправительственных международных организаций с общим консультативным статусом и 102 неправительственных международных организаций со специальным консультативным статусом на срок от одного года до двух лет.Специализированные учреждения ООН в своих учредительных актах также предусматривают возможность сотрудничества с неправительственными международными организациями и предоставляют им консультативный статус. Согласно Уставу, ЮНЕСКО «может принимать надлежащие меры для организации консультаций и обеспечения сотрудничества с международными неправительственными организациями, занимающимися вопросами, входящими в круг ее ведения, а также возлагать на них конкретные поручения. Это сотрудничество может также осуществляться путем участия представителей указанных организаций в работе консультативных комитетов, созданных Генеральной конференцией». Если Исполнительный совет ЮНЕСКО предоставил неправительственным международным организациям консультативный статус, эти организации вправе направлять своих наблюдателей на сессии Генеральной конференции и ее комиссий. Принятая Генеральной конференцией ЮНЕСКО в ноябре 2011 г. новая директива, касающаяся сотрудничества с неправительственными организациями, значительно упростила порядок взаимного сотрудничества. Данная директива предусматривает предоставление статуса двух категорий: 1) консультативный статус, направленный на достижение гибкого и динамичного сотрудничества в области разработки и имплементации программ ЮНЕСКО; 2) ассоциированный статус, устанавливаемый с целью тесного и продолжительного взаимодействия в области разработки и имплементации программ ЮНЕСКО. Неправительственные международные организации и ЮНЕСКО могут оказывать друг другу финансовую помощь.
На основе Устава ВОЗ может по вопросам, входящим в круг ее компетенции, «предпринимать соответствующие шаги в целях консультаций и сотрудничества с международными неправительственными организациями». Решение об установлении официальных отношений с той или иной неправительственной международной организацией принимается Исполнительным органом ВОЗ.
В рамках ООН вопросами сотрудничества с неправительственными международными организациями занимается Комитет по неправительственным организациям, созданный резолюцией ЭКОСОС 3(11) 21 июня 1946 г., который заменил прежний Комитет ЭКОСОС по мероприятиям для консультаций с неправительственными организациями. Состав Совета Комитета по неправительственным организациям неоднократно расширялся. В настоящее время в него входят представители 19 государств - членов ООН, избираемых на 4 года на основе принципа справедливого географического распределения.
В основные задачи Комитета по неправительственным организациям входит следующее: контроль за развитием отношений между ООН и неправительственными международными организациями; ежегодное рассмотрение поступивших от неправительственных международных организаций заявлений на предоставление им консультативного статуса или занесение их в реестр; рассмотрение докладов о деятельности, полученных от неправительственных международных организаций с общим или специальным консультативным статусом; проведение по просьбе ЭКОСОС, по своей инициативе или по инициативе неправительственных международных организаций, имеющих консультативный статус, переговоров по входящим в их компетенцию вопросам; рассмотрение вопросов, относящихся к неправительственным международным организациям, переданных ему ЭКОСОС; предоставление ЭКОСОС рекомендаций в отношении пунктов по- вестки дня, предложенных неправительственными международными организациями с общим консультативным статусом.
Для помощи Комитету по неправительственным организациям была создана Секция по неправительственным организациям при Департаменте по экономическим и социальным вопросам Секретариата ООН. Помимо ЭКОСОС с неправительственными международными организациями сотрудничают и другие главные органы ООН: Генеральная Ассамблея (возможность неформального участия неправительственных организаций в работе главных комитетов Генеральной Ассамблеи), Совет Безопасности (неправительственные организации могут предоставлять ему информацию), Секретариат.
Неправительственные международные организации с помощью получения консультативного статуса при ООН и других межправительственных международных организациях все активнее вносят заметный вклад в решение стоящих перед миром проблем.