§ 3. Конгрес місцевих і регіональних органів влади Європи

У 1994 році, відповідно до рішення Першого (Віденського) саміту глав держав та урядів країн-членів Ради Європи, Комітет Міністрів вирішив, зосереджуючи особливу увагу на практичних завданнях створення в державах-членах РЄ 'ефективної і життєздатної системи місцевого і регіонального самоврядування, заснувати у структурі Організації новий інституційний орган — Конгрес місцевих і регіональних органів влади Європи (КМРОВЄ).

Створенню Конгресу передувала діяльність (починаючи з 1957 року) постійної конференції місцевих і регіональних органів влади Європи, яка відіграла значну роль у розвитку місцевої та регіональної демократії у багатьох державах-членах РЄ. Конференція поступово зміцнювала свою присутність і вплив у Раді Європи, чому з 1985 року (коли була прийнята Європейська хартія місцевого самоврядування) активно сприяла і Парламентська асамблея. Крім того, Конференція крок за кроком поліпшувала баланс між представниками місцевої та регіональної влади.

Роль Конференції значно підвищилася з початком у 1989 році процесу розширення Ради Європи.

Заснування у 1994 році Конгресу знаменувало суттєву зміну у відносинах між останнім і Парламентською асамблеєю. До цього всі документи, що ухвалювалися Конференцією, мали подаватися на висновок до Асамблеї перед їх направленням до Комітету Міністрів. Обов’язковість такої процедури і дуже жорсткі часові ліміти для розгляду зазначених документів Асамблеєю на практиці перетворювали цей процес у рутинний, вимушений обов’язок, що знижувало змістовну цінність дискусій, які ті чи

інші рішення Конгресу могли викликати серед парламентарів в Асамблеї.

У результаті запровадження Радою Європи інституційної реформи в цьому напрямі у 1994 році було не тільки засновано КМРОВЄ, а й у структурі Асамблеї з’явився його авторитетний представник і партнер — Комітет ПАРЄ з питань навколишнього середовища, регіонального планування і місцевих органів влади.

Своєрідним регламентом КМРОВЄ є ухвалена Комітетом Міністрів РЄ у 1994 році Хартія Конгресу місцевих і регіональних органів влади Європи. Принциповим її моментом є закріплення двопалатної структури Конгресу, що є визнанням відмінності природи і ролі двох “ярусів” територіальної влади — місцевої і регіональної.

Згідно з Хартією Конгрес місцевих і регіональних органів влади Європи є консультативним органом Ради Європи, що представляє органи місцевої влади (місцевого самоврядування) і регіональної влади держав-членів Організації.

Головною метою Конгресу є забезпечення участі місцевих і регіональних органів влади (самоврядування) у процесі європейської інтеграції та у роботі Ради Європи. Одним із його пріоритетних завдань є зміцнення демократичних структур на місцях, особливо у країнах нової демократії, а також посилення транскордонного і міжрегіонального співробітництва в Європі.

Конгрес складається з двох палат: Палати місцевих органів влади, що представляє інтереси місцевої влади і місцевого самоврядування, та Палати регіонів, що представляє інтереси регіональних органів влади.

Подібно до моделі Парламентської асамблеї, Конгрес складається з 291 члена та 291 заступника, які є депутатами місцевих і регіональних органів влади або посадовими особами, 62

що безпосередньо підпорядковані цим органам. Вони представляють понад 200 000 місцевих і регіональних органів європейських країн. Національні делегації мають представляти різні типи місцевих та регіональних органів влади кожної з держав-членів Ради Європи з урахуванням представництва в цих органах різних політичних сил.

КМРОВЄ проводить одну сесію на рік, яка відбувається у страсбурзькому Палаці Європи.

Кожна палата один раз на два роки обирає свого голову та бюро. Президент Конгресу також обирається один раз на два роки з числа членів однієї з палат; при цьому забезпечується дотримання принципу чергування — новий президент є представником іншої палати.

Подібно до ПАРЄ, Постійний комітет, який складається з представників усіх національних делегацій держав-членів Ради Європи, забезпечує послідовну роботу КМРОВЄ у міжсесійний період.

З метою забезпечення більшої ефективності та гнучкості в роботі Конгрес і обидві його палати можуть створювати спеціальні робочі групи (ад-хок) для вивчення різноманітних питань, що вирішуються на місцевому (регіональному) рівні (житло, безробіття, освіта, проблеми міст, розвиток аграрних регіонів тощо).

Голова секретаріату Конгресу, який має свій невеличкий апарат у структурі Секретаріату Ради Європи, відповідає за здійснення управління щоденною роботою Конгресу.

Делегації місцевих та регіональних органів влади держав-не членів Ради Європи, парламенти яких користуються статусом “спеціально запрошеного гостя” у Парламентській асамблеї, так само як і спостерігачі від інших європейських організацій, місцевих і регіональних органів влади мають право — з дозволу КМРОВЄ або його уповноважених органів — бути присутніми на засіданнях Конгресу.

КМРОВЄ уповноважений розглядати всі питання, що постають перед місцевими та регіональними органами влади, зокрема такі, як місцеве та регіональне самоврядування, розвиток

міст і сіл, проблеми управління територіями, захист навко­лишнього середовища, освіта, культура, соціальне забезпечення та охорона здоров’я.

На сьогодні до пріоритетних напрямів роботи Конгресу місцевих і регіональних органів влади Європи можна віднести:

• створення ефективного місцевого і регіонального самоуправління як у країнах нової демократії, так і в усіх державах-членах Ради Європи;

• аналіз стану місцевої демократії і розвиток механізму участі громадян Європи у первинних формах самоврядування на місцях;

• забезпечення участі місцевих і регіональних органів влади

у досягненні ідеалу європейської єдності;

• забезпечення членам місцевих і регіональних рад можливостей участі у розробці загальноєвропейської політики;

• налагодження міжрегіонального співробітництва, особливо у прикордонних районах, і сприяння миру, взаєморозумінню та економічному зростанню;

• сприяння адаптації у суспільстві іммігрантських громад та інших груп, що перебувають у гірших умовах порівняно з більшістю громадян.

Конгрес сприяє повній і ефективній імплементації в законодавство та практику держав-членів Ради Європи міжнародно-правових інструментів Організації, що стосуються розвитку місцевої та регіональної демократії: Європейської хартії місцевого самоврядування, Європейської хартії міст, Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробіт­ництво, Європейської конвенції про участь іноземців у громад­ському житті на місцевому рівні, Європейської хартії про участь молоді у житті муніципальних і регіональних утворень, Європей­ської хартії регіональних мов або мов меншин.

Конгрес прийняв також у вигляді проектів конвенцій Європейську хартію регіонального самоврядування (подібну до Європейської хартії місцевого самоврядування), в якій передбачено надати регіональним органам влади відповідні повноваження, свободу дій, фінансування та персонал для забезпечення власної управлінської діяльності, щоб уникати непотрібної залежності від центральної влади, Європейську 64

==================== Розділ II =в=в===»»= рамкову конвенцію з питань гірських районів, Європейську конвенцію про захист природного ландшафту, Європейську конвенцію з міжтериторіальної співпраці. Остання у вигляді другого додаткового протоколу до Рамкової конвенції про транскордонне співробітництво була затверджена і відкрита для підписання Комітетом Міністрів Ради Європи у 1998 році; цей документ має на меті активізацію транскордонного співробітництва територіальних громад і є подальшим удосконаленням правових механізмів співпраці між органами влади (самоуправління) прикордонних міст і районів.

КМРОВЄ працює також над проектами таких важливих європейських правових документів, як Хартія прав і обов’язків громадян, Європейська конвенція з питань охорони довкілля і культурного середовища.

Конгрес — це пан’європейський форум, де делегати обговорюють проблеми, обмінюються досвідом і висловлюють свою точку зору національним урядам. Як зазначалося вище, КМРОВЄ надає рекомендації Комітету Міністрів і Парламентській асамблеї Ради Європи з усіх питань, що стосуються місцевої і регіональної політики.

Конгрес виступає співорганізатором Конференції регіонів Середземномор’я та Конференції міст і регіонів Балтійського регіону.

Конгрес здійснює у межах своїх повноважень контроль за дотриманням державами-членами принципів і стандартів Ради Європи щодо функціонування місцевих або регіональних органів влади (самоврядування), місцевої і регіональної демократії. Якщо до Конгресу надходить інформація про серйозні порушення зазначених принципів і стандартів, КМРОВЄ надсилає групу доповідачів або, у разі необхідності, готує доповідь, присвячену такій проблемі. У цьому аспекті інформація, зібрана і проаналізована Конгресом, є дуже корисним доповненням до роботи з моніторингу виконання зобов’язань, яку здійснюють у

рамках визначеної процедури Парламентська асамблея і Комітет Міністрів. У той же час слід зазначити, що неодноразова (починаючи з 1995 року) ініціатива Конгресу змінити діючу у Раді Європи процедуру моніторингу, зробивши Конгрес у рамках його повноважень обов’язковою частиною процедур розгляду заявок на вступ до РЄ та моніторингу виконання зобов’язань державами-членами РЄ, поки що не знайшла підтримки Парламентської асамблеї і Комітету Міністрів. Основні причини: а) Конгрес не є статутним органом Ради Європи, відповідно він не має компетенції здійснювати офіційний моніторинг на міждержавному рівні; б) повноваження Конгресу, на відміну від повноважень статутних органів — Комітету Міністрів і ПАРЄ, — обмежуються питаннями місцевої і регіональної влади, що, у свою чергу, може порушити стиковку і комплементарність процедур моніторингу різними органами РЄ.

У рамках запровадження механізмів практичної допомоги розвитку місцевої і регіональної демократії КМРОВЄ підтримує діяльність Європейської мережі навчальних центрів для персоналу місцевих і регіональних органів влади, особливо у країнах Центральної та Східної Європи, де є гостра потреба в експертній допомозі та навчанні фахівців у цій галузі.

Через КМРОВЄ здійснюється спеціальна програма ЛОДЕ^[26] з підтримки розвитку місцевої та регіональної демократії у країнах Центральної та Східної Європи, спрямована передусім на допомогу у створенні законодавчих актів щодо підтримки та розвитку засад місцевої демократії. ЛОДЕ допомагає також підготовці кадрів, надає експертну допомогу щодо удосконалення структур місцевого і регіонального самоуправління, систем охорони здоров’я у містах, запровадження механізмів місцевого оподаткування і фінансування місцевих органів влади. З фонду ЛОДЕ Конгрес також направляє своїх спостерігачів на місцеві і регіональні вибори, що відбуваються у країнах нової демократії.

У рамках мирного врегулювання у Боснії і Герцеговині та Косово КМРОВЄ залучений до програм підготовки кадрів місцевих адміністрацій та встановлення партнерських стосунків між органами влади у кризовому регіоні та місцевими органами влади в інших країнах Європи. Постійний секретаріат, найнятий на місці, допомагає вирішенню проблем з біженцями, відновленню громадських інститутів, розповсюдженню інформа­ції щодо юридичного захисту прав людини, засад місцевої та регіональної демократії.

У грудні 1999 року за ініціативою Конгресу заснована Асоціація агентств місцевої демократії, що охоплює 9 агентств сприяння місцевій демократії у чотирьох країнах Південно- Східної Європи: Союзній Республіці Югославії, Хорватії, Боснії і Герцеговині та ’’колишній югославській Республіці Македонія”. Партнерами зазначених агентств виступають нині майже 60 місцевих і регіональних органів влади (самоврядування) та неурядових організацій. Це — результат здійснення пілотної програми щодо підтримки розвитку місцевої демократії, міжобщинного та міжкультурного діалогу в рамках громадян­ського суспільства, яка здійснюється Конгресом у Балканському регіоні протягом семи останніх років і є практичним внеском в імплементацію Пакту стабільності для Південно-Східної Європи.'

Дуже складні завдання постають перед місією Конгресу в Косово. Адже, як нещодавно зауважив Президент Конгресу Ален Шенар, ’’через рік після закінчення воєнних дій Косово стикається з труднощами у відновленні внутрішньої стабільності та рівноваги. Міжнародне співтовариство сьогодні вкладає лише дуже малий процент від тих сум, що воно вклало у війну, у реконструкцію мирного громадянського суспільства, яке, на нашу думку, має супроводжуватись підготовкою муніципальних виборів і утворенням муніципалітетів, що надали б косоварам “суттєву автономію” і “значне самоуправління” відповідно до Резолюції 1244 Ради Безпеки ООН”^[27]. Саме запровадження реальної адміністративно-територіальної автономії на принципах плюралістичної демократії, верховенства права, поваги до індивідуальних прав і прав меншин — ключ до врегулювання Косовської кризи. Ось чому функції Конгресу у цьому краї щодо запровадження тимчасових органів місцевої влади і підготовки кадрів для них, що здійснюються разом з ООН та ОБОЄ, дійсно важко переоцінити.

Відповідно до пропозицій Комітету мудреців (дорадчого органу, що включає відомих політичних діячів Європи на чолі з колишнім Прем’єр-міністром Португалії Маріо Соарешем), створеного Комітетом Міністрів за результатами Другого (Страсбурзького) саміту глав держав та урядів країн-членів Ради Європи (жовтень 1997 року), протягом 1998-2000 років триває процес підготовки структурної реформи та вдосконалення функцій Конгресу.

Зокрема, планується від нинішньої системи робочих груп, що діяла протягом останніх 4 років і виявила багато недоліків, повернутися до системи комітетів (очікується створення у структурі Конгресу інституційного комітету, комітету з питань культури і освіти, комітету з питань сталого розвитку та комітету з питань соціальної солідарності). Ця пропозиція Конгресу вже знайшла підтримку Парламентської асамблеї і Комітету Міністрів.

Планується також провести реформу членства у Палаті регіонів Конгресу: у майбутньому в ній мають засідати лише демократично обрані представники регіонального рівня влади (їх не зможуть замінювати призначені на свої посади державні службовці). На перехідний період держави, що не мають регіонального рівня влади, призначатимуть до цієї Палати обраних представників місцевих органів влади (самоврядування) або регіональних асоціацій місцевих органів влади. Після закінчення перехідного періоду країни, що не мають, але планують створення регіонів, зможуть направляти до Палати регіонів лише спостерігачів без права голосу.

У будь-якому разі зазначені положення не обмежують суверенних прав представників у Конгресі всіх держав-членів Ради Європи, оскільки документи, що ухвалюються кожною палатою, мають далі затверджуватися Конгресом, і, відповідно, жоден його член не буде виключеним з процесу розгляду документів, що готуються палатами.

Ще однією тенденцією, яка свідчить про зростання ролі місцевої і регіональної демократії у діяльності Ради Європи, є поступове інституційне відокремлення апарату Конгресу від інших служб Секретаріату РЄ з відповідним підвищенням статусу його службовців, а також виділення з 1999 року спеціального “бюджетного пакета” асигнувань на потреби Конгресу в бюджеті Ради Європи, що дозволяє КМРОВЄ зробити більш гнучким і оперативним управління своїми фінансовими ресурсами.

Етапним для реформи структури і функцій Конгресу стало рішення Комітету Міністрів від 15 березня 2000 року, яким останній ухвалив надати більшу вагу ролі КМРОВЄ у забезпеченні дотримання принципів Європейської хартії місцевого самоврядування у державах-членах, підтримав перехід від системи робочих груп до постійних комітетів, підкреслив необхідність переважного делегування до Конгресу обраних представників і визначив, що склад Палати регіонів повинен бути обмежений головним чином представниками саме регіональної влади.

Знаменною в цьому контексті є оцінка, що дана Конгресу Генеральним секретарем Ради Європи Вальтером Швіммером: “Я впевнений, що Конгрес місцевих і регіональних органів влади Європи має відігравати всезростаючу політичну роль. До реформи 1994 року Конгрес був платформою для діалогу і співробітництва між обраними представниками. Він відігравав консультативну роль. Після величезних зрушень у Центральній та Східній Європі його роль почала визначатись сприянням місцевому та регіональному самоуправлінню і, відповідно, допомогою у зміцненні європейських демократій. Я вважаю це суттєво політичною роллю”^[28].

Таким чином, нові політичні функції Конгресу полягають нині у моніторингу місцевої та регіональної демократії в усіх державах- членах і впровадженні стандартів Ради Європи на місцевому і регіональному рівнях у країнах нової демократії, зокрема у Південно-Східній Європі та пострадянських країнах.

Участь України у діяльності Конгресу

У березні 1995 р. Конгресом місцевих і регіональних органів влади Європи Україні було надано статус «спеціально запрошеного гостя», а у листопаді того ж року після вступу до РЄ наша країна отримала право членства у КМРОВЄ. Делегація України вперше взяла участь в роботі Конгресу як повноправний член в липні 1996 р.

До складу делегації України входять 12 депутатів обласних, міських, районних та селищних рад. На даному етапі головою делегації є мер Львова В. Куйбіда, якого в ході 7-ї сесії Конгресу (23-25 травня 2000 р.) було обрано Віце-головою КМРОВЄ.

Участь у діяльності КМРОВЄ дає можливість Україні:

• сприяти зближенню громадян з представниками місцевої та регіональної демократії через різноманітні ініціативи КМРОВЄ;

• тісно співпрацювати з національними демократичними асоціаціями місцевих і регіональних органів влади та з іншими міжнародними організаціями, що представляють такі органи влади;

• обговорювати актуальні питання, що становлять політичний інтерес для місцевих і регіональних органів влади та для Європи в цілому.

Україна є стороною Європейської рамкової конвенції про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами та властями (Закон України про приєднання від 14 липня 1993 р.) та Європейської хартії місцевого самоврядування (Закон України про ратифікацію від 15 липня 1997 р.).

Таким чином, нові політичні функції Конгресу полягають нині у моніторингу місцевої та регіональної демократії в усіх державах- членах і впровадженні стандартів Ради Європи на місцевому і регіональному рівнях у країнах нової демократії, зокрема у Південно-Східній Європі та пострадянських країнах.