§ 3.1. Финансовые директивы ЕЭС 1973 г.

При изучении сложных проблем самый верный способ найти правильное решение поставленной задачи — это на­чать изучение искомого вопроса с самого начала. Мы по­ступим также и сначала постараемся разобраться в том, что подвигло Европейскую комиссию выделить именно 1973 г.

Считаем, что единственным весомым аргументом в пользу выбора 1973 г. в качестве отправной точки в по­строении единого рынка финансовых услуг может быть при­знан тот факт, что именно в этом году были приняты первые европейские директивы в сфере финансов. Последователь­но рассмотрим их, разбив для удобства изложения на груп­пы, соответствующие каждому из финансовых секторов. В итоге будут изучены только правовые акты ЕЭС, регули­рующие банковский и страховой секторы, так как в секто­ре рынка ценных бумаг в 1973 г. правовых актов не было принято.

Банковский сектор Директива 73/183/ЕЭС

Директива Совета ЕЭС 73/183/ЕЭС «Об отмене ограни­чений в отношении свободы учреждения и свободы предо­ставления услуг в области самостоятельной деятельности банков и других финансовых организаций» (далее — дирек­тива 73/183/ЕЭС) была принята 28 июня 1973 г.^[301] По мне­нию Л.К. Карпова, данная директива «ознаменовала оче­редной виток в развитии законодательства ЕС, поскольку её положениями отменялись имевшиеся ранее ограничения на учреждение и оказание банковских услуг»^[302].

Действительно, согласно одному из положений дирек­тивы 73/183/ЕЭС государства-члены должны снять ограни­чения, которые:

• не позволяют бенефициарам пользоваться в принимаю­щем государстве-члене теми же правами, что и гражда­не этого государства;

• вытекают из административной практики, в результате которой к бенефициарам применяется дискриминацион­ный режим.

В тот же время, как справедливо отмечает Л.К. Карпов, директива Совета ЕЭС 73/183/ЕЭС «не предусматривала приведения национального законодательства государств — членов ЕЭС в соответствие с едиными стандартами право­вого регулирования деятельности кредитных организаций, а всего лишь обеспечивала предоставление национального режима всем европейским кредитным организациям на тер­ритории каждого из государств — членов ЕЭС»^[303]. Про­фессор А. А. Вишневский указал на ещё одну особенность директивы Совета ЕЭС 73/183/ЕЭС: данный правовой акт не только содержит общее правило, отменяющее ограниче­ния, но и конкретно указывает положения национального за­конодательства государств — членов ЕЭС, которые противо­речили принципу свободы учреждения и свободы оказания услуг. По его мнению, «данный путь являлся бесперспек­тивным, поскольку поиск конкретных положений нацио­нальных законодательств, подлежащих отмене в свете двух названных принципов, мог бы увести в сферу ложной бес­конечности, но не решить проблему по существу»^[304]. «Про­блема создания единого рынка банковских услуг могла быть решена при условии иного подхода — подхода, при котором ставилась бы задача гармонизации банковского права в раз­личных государствах — членах ЕЭС»^[305], — таков главный вывод А. А. Вишневского. С данным заключением необхо­димо согласиться. Действительно, в тот период в государ­ствах — членах ЕЭС существовали серьёзные различия в правовых нормах, регулирующих банковскую деятель­ность. Очевидно, что для исправления ситуации требовались более действенные подходы, связанные с выходом на со­здание единого обязательного для всех государств-членов массива правовых норм в банковской сфере. С другой сто­роны, в тот период было трудно ожидать действительно про­рывных инициатив со стороны ЕЭС, а предложенные меры лишь отражали достигнутый уровень интеграции.

Несмотря на все отмеченные недостатки, принятие ди­рективы Совета ЕЭС 73/183/ЕЭС можно квалифицировать как первый важный шаг в построении единого рынка фи­нансовых услуг в ЕС, так как в нём нашли отражение важ­нейшие свободы Общего рынка — свобода учреждения и свобода оказания услуг.

Страховой сектор

Первая директива 73/239/ЕЭС

(прямое страхование, отличное от страхования жизни)

Если первая финансовая директива, принятая 28 июня 1973 г., касалась банковского сектора, то две другие были приняты 24 июля того же года и регулировали страховой сек­тор. Речь идёт о Первой директиве Совета ЕЭС 73/239/ЕЭС «О координации законодательных, регламентарных и адми­нистративных положений в отношении доступа к деятель­ности по прямому страхованию, отличному от страхования жизни, и её осуществлению»^[306] (далее — Первая директива 73/239/ЕЭС) и директиве Совета ЕЭС 73/240/ЕЭС «Об от­мене ограничений на право учреждения в сфере прямого страхования, отличного от страхования жизни» (далее — директива 73/240/ЕЭС)^[307]. Указанные страховые директивы 1973 г. не содержат указания на «единый рынок финансо­вых услуг», но они были приняты в год, с которого согласно ПДСФУ началось его создание. По этой причине эти право­вые акты заслуживают отдельного внимания.

Директива 73/239/ЕЭС начинается с длинного переч­ня исключений, при которых её положения не применяют­ся. Это говорит о том, что данный правовой акт преследует цели минимальной гармонизации. Эти исключения касаются как определённых видов страховых операций, так и различ­ных видов юридических лиц, которые в директиве приведе­ны по странам. В пользу тезиса о минимальной гармониза­ции говорит и тот факт, что в этой директиве даны всего три определения ключевых терминов, причём одно из них («еди­ница учёта») дано путём отсылки к уставу Европейского ин­вестиционного банка.

Наибольший интерес представляют два раздела Пер­вой директивы 73/239/ЕЭС: Раздел 2 «Правила в отноше­нии компаний, головной офис которых находится в Со­обществе» и Раздел 3 «Правила в отношении агентств и филиалов, учреждённых в Сообществе и относящихся к компаниям, головной офис которых находится за пределами Сообщества».

Раздел 2 включает правила, регулирующие доступ к страховой деятельности по прямому страхованию, от­личному от страхования жизни, а также содержит правила её осуществления. В части регулирования условий доступа к деятельности закреплено общее правило, согласно кото­рому каждое государство-член обусловливает доступ к осу­ществлению на своей территории деятельности, указанной в директиве, обязательством получить соответствующее административное разрешение. Обязанность запрашивать такое разрешение распространяется как на компании, кото­рые открывают головной офис на территории государства, в котором предполагается осуществлять деятельность, так и на компании, головной офис которых находится в дру­гом государстве — члене Сообщества и которые открыва­ют агентство или филиал на территории соответствующего государства-члена. Полученное разрешение будет действи­тельно на всей территории государства-члена, за исклю­чением случаев, когда заявитель запрашивает разрешение на ведение деятельности только на части национальной территории. Такое исключение из общего правила должно быть санкционировано национальным законодательством, а в случае последующего расширения деятельности заяви­тель должен будет запрашивать новое разрешение. Разреше­ние выдаётся по отраслям, классификация которых отдельно приведена в приложении к директиве. Разрешение распро­страняется на всю отрасль при условии, что заявитель не по­желает гарантировать только часть рисков, входящих в эту отрасль.

Компании, которые запрашивают разрешение, должны иметь одну из организационно-правовых форм, указанных в директиве, с учётом особенностей гражданского и корпо­ративного права государств-членов. Такие компании также обязываются вести исключительно деятельность, предусмо­тренную в директиве, и не осуществлять другую коммерче­скую деятельность; представить программу деятельности; иметь гарантийный фонд страховщика. Первая директива 73/239/ЕЭС проводит лишь общую координацию законо­дательных, регламентарных и административных положе­ний государств-членов в отношении доступа к деятельности по прямому страхованию жизни.

В Разделе 2 Первой директивы 73/239/ЕЭС установлены требования к содержанию программы деятельности страхо­вой компании. Такая программа должна как минимум содер­жать сведения или обоснования, касающиеся:

• природы рисков, страхуемых компанией, а также общих и особых условий договоров, которые она предлагает ис­пользовать;

• тарифы, которые компания планирует применять для каждой категории операций;

• руководящих принципов перестрахования;

• элементов, составляющих минимум гарантийного фонда;

• сметных расходов на создание административных служб и производственной сети, и финансовых ресурсов для их покрытия.

Компания, которая имеет головной офис на территории другого государства-члена и подала заявку на получение раз­решения в целях открытия агентства или филиала, должна предварительно:

• представить свои учредительные документы и список руководящих работников;

• представить справку, выданную компетентными орга­нами государства-члена, в котором компания имеет го­ловной офис, с указанием отраслей страхования, в ко­торых эта компания уполномочена совершать действия, и удостоверяющей наличие гарантийного фонда у этой компании;

• представить программу деятельности;

• назначить генерального представителя, имеющего по­стоянное место жительства в принимающей стране, ко­торый обладал бы достаточными полномочиями, чтобы вступать от имени компании в отношения с третьими сторонами и представлять её интересы перед властями и судебными органами принимающей страны. Если агент является юридическим лицом, то он должен иметь свой зарегистрированный офис в стране пребывания и на­значить физическое лицо, обладающее необходимыми полномочиями.

Агентство или филиал, открытый компанией в прини­мающем государстве-члене, также должен иметь програм­му деятельности, содержание которой идентично содержа­нию программы деятельности страховой компании. Такая программа сопровождается бухгалтерским балансом ком­пании и отчётом о прибылях и убытках за последние три года. Программа вместе с комментариями компетентных органов принимающего государства должна быть передана компетентным органам государства-члена, в котором распо­ложен головной офис компании. Эти органы высказывают свое мнение в течение трёх месяцев после получения доку­ментов; их молчание означает согласие на утверждение про­граммы деятельности.

В части Раздела 2 Первой директивы 73/239/ЕЭС, ко­торая посвящена регулированию условий доступа к дея­тельности, также содержится важное положение, согласно которому любое решение об отказе должно быть чётко мо­тивировано и доведено до сведения соответствующей ком­пании. Каждое государство-член должно предусмотреть воз­можность судебного обжалования любого решения об отказе к доступу к деятельности по прямому страхованию, отлич­ному от страхования жизни.

Отдельно в Разделе 2 Первой директивы 73/239/ЕЭС регулируются правила осуществления страховой деятель­ности. Среди основных положений следует назвать те, ко­торые регулируют полномочия компетентных органов. Го­сударства-члены должны тщательно проверять финансовое положение учреждённых компаний. Надзорный орган госу­дарства-члена, на территории которого находится головной офис компании, обязуется проверять статус платёжеспособ­ности этой компании. Надзорные органы других государств- членов обязаны предоставлять ему всю информацию, необ­ходимую для проведения этой проверки.

Каждое государство-член, на территории которого ком­пания осуществляет свою деятельность, должно требовать, чтобы эта компания создавала достаточные технические ре­зервы. В отношении компании, головной офис которой на­ходится на его территории, государство-член также требу­ет иметь достаточную маржу платежеспособности, размеры которой определяются согласно детальным правилам, за­креплённым в директиве. Кроме того, государство-член вправе требовать, чтобы компания, имеющая головной офис на его территории, ежегодно отчитывалось по всем своим операциям, а также сообщала о своей текущей ситуации и платежеспособности.

В Разделе 2 Первой директивы 73/239/ЕЭС содержат­ся нормы, регулирующие правила отзыва разрешения. Раз­решение, предоставленное компетентным органом госу­дарства-члена, на территории которого находится головной офис страховой компании, может быть отозвано этим ор­ганом, на следующих основаниях: компания не выпол­няет условия выдачи разрешения; не смогла в течение от­ведённого времени реализовать действия, направленные на реструктуризацию и финансовое оздоровление; серьёз^­но нару шает нормы национального законодательства. Аналогичные основания (за исключением обязательств в отношении реструктуризации и финансового оздоров­ления) для отзыва разрешения применяются в отношении агентств и филиалов. Любое решение об отзыве разреше­ния или приостановке деятельности должно быть чётко мо­тивировано и доведено до сведения соответствующей ком­пании. Каждое государство-член должно предусмотреть возможность обжалования такого решения в судебном порядке.

Раздел 3 Первой директивы 73/239/ЕЭС содержит пра­вила в отношении агентств и филиалов, учреждённых в Со­обществе и относящихся к компаниям, головной офис ко­торых находится за пределами Сообщества. Закреплено общее правило, согласно которому компании, головной офис которых находится за пределами Сообщества, впра­ве получить доступ к деятельности по прямому страхова­нию, отличному от страхования жизни, только на основа­нии соответствующего административного разрешения. Разрешение может быть получено при соблюдении ком­панией третьей страны ряда условий. Такая компания должна:

• быть уполномоченной в соответствии с национальным законодательством третьей страны осуществлять дея­тельность, предусмотренную в директиве;

• создать агентство или филиал на территории государ­ства — члена Сообщества;

• обязуется вести отдельную бухгалтерскую отчётность, относящуюся к агентству или филиалу, и хранить необ­ходимые документы в месте их нахождения;

• назначить генерального представителя, который будет утверждён компетентным органом;

• располагать в государстве-члене необходимыми сред­ствами, позволяющими обеспечить стабильность гаран­тийного фонда;

• иметь необходимую маржу платежеспособности;

• представить программу деятельности.

Конкретные требования к выполнению этих условий определены в директиве.

Директива 73/240/ЕЭС

В 1973 г. в секторе страхования была принята дирек­тива Совета 73/240/ЕЭС. Принятый в один день с Пер­вой директивой 73/239/ЕЭС, этот правовой акт тесно свя­зан с ним. Характерно, что в директиве 73/240/ЕЭС Первая директива 73/239/ЕЭС называется «первой директивой координации»^[308], что подчёркивает минимальные цели по гармонизации, которые ставились в 1973 г. в секторе стра­хования. Согласно директиве 73/240/ЕЭС государства-члены должны снять ограничения, которые, в частности:

• не позволяют бенефициарам пользоваться в принимаю­щем государстве-члене теми же правами, что и гражда­не этого государства;

• вытекают из административной практики, в результате которой к бенефициарам применяется режим, отличный от режима, который применяется к гражданам принима­ющего государства.

Важно отметить, что в директиве Совета ЕЭС 73/240/ЕЭС (как и в банковской директиве 73/183/ЕЭС) приведён спи­сок положений национального законодательства ряда госу­дарств — членов ЕЭС, которые должны быть отменены, так как они противоречат принципу свободы учреждения. Мож­но утверждать, что выделение таких норм национального за­конодательства было одной из главных целей принятия этой директивы.

Завершая анализ страховых директив 1973 г., можно утверждать, что Первая директива 73/239/ЕЭС и директи­ва 73/240/ЕЭС способствовали более эффективной реализа­ции свободы учреждения в страховом секторе, так как кон­кретизировали правила её реализации и снимали некоторые препятствия. Основная роль принадлежит Первой директиве 73/239/ЕЭС, в соответствии с положениями которой компа­нии государств — членов ЕЭС, занимающиеся страховой де­ятельностью, иной, чем страхование жизни, получили право учреждаться и создавать агентства и филиалы на всей тер­ритории ЕЭС.

В дополнение к сказанному в отношении страховых ди­ректив ЕС 1973 г. необходимо сделать одно небольшое уточ­нение. На самом деле, свобода учреждения и свобода пре­доставления услуг были реализованы в сфере страхования задолго до 1973 г. На уровне ЕЭС 25 февраля 1964 г. был принят первый акт в области страхования — Директива Со­вета ЕЭС 64/225/ЕЭС «Об отмене ограничений на право учреждения и право свободного предоставления услуг в об­ласти перестрахования и ретроцессии». В соответствии с дан­ным правовым актом компании государств — членов ЕЭС, занимающиеся исключительно перестраховочной деятель­ностью и ретроцессией, получили право открывать фили­алы, представительства на территории другого государ­ства — члена ЕЭС в соответствии с нормами принимающего государства и приобрели право оказывать там соответству­ющие услуги без учреждения филиалов и представительств. По мнению профессора Н.Г Адамчук, принятие и реа­лизация директивы Совета ЕЭС 64/225/ЕЭС не вызвали серьёзных трудностей, так как введённая данным право­вым актом «практика организации перестрахования была обычной, поэтому директива не изменяла существующего порядка и законодательных норм»^[309]. Но по-другому обсто­яли дела в области прямого страхования. Это объясняется тем, что государственные органы «отстаивали сохранение национального законодательства», а национальные стра­ховые компании «не были заинтересованы открывать свои рынки конкурентам»^[310]. По мнению Н.Г. Адамчук, важ­ные изменения произошли после присоединения Велико­британии к ЕЭС, которая «стала настаивать на немедлен­ном принятии свобод, установленных Римским договором в этой сфере деятельности»^[311]. Таким образом, из доктри­нальных источников следует, что вступление Великобрита­нии в ЕЭС оказало положительный эффект и стимулирова­ло правотворческую активность европейских институтов в страховой сфере.

Действительно, присоединение Великобритании к ЕЭС (1 января 1973 г.) могло создать благоприятные условия для перехода в фазу строительства единого рынка финансовых услуг. Это можно объяснить двумя причинами. Во-первых, британский финансовый сектор всегда был хорошо развит, а сама Великобритания — общепризнанный международ­ный финансовый центр с богатой историей и традициями. Знания, большой практический опыт, лучшие правила ре­гулирования передаются из поколения в поколение бри­танскими финансистами и юристами и обеспечивают при­влекательность и высокую степень доверия к финансовым услугам, оказываемым в Великобритании. Очевидно, что британский опыт ещё не раз будет использован в мировой практике, как он был учтён при построении единого рынка финансовых услуг в ЕЭС/ЕС.

Во-вторых, Великобритании было важно воспользо­ваться преимуществами, которые давали основные свободы Общего рынка, и создать наилучшие условия для собствен­ных компаний из финансового сектора, которые в силу сво­ей мощи и «зрелости» имели преимущества в конкурентной борьбе за общий рынок. Так, в 1973 г. у идеи единого рынка финансовых услуг в ЕЭС/ЕС появился мощный союзник, ко­торый в настоящее время его покидает в том числе по при­чине издания новых европейских правил в финансовой сфере^[312].

Данное небольшое добавление не позволяет нам решить главную задачу — приблизиться к более полному понима­нию содержания категории «единый рынок финансовых услуг» по праву ЕС. Для этого есть только один способ — вновь обратиться к анализу правовых норм.