Требование проведения референдума в отношении определенных международных договоров
В Швейцарии референдум является одним из важнейших государственно-правовых институтов, а его проведение стало неотъемлемым атрибутом повседневной политической жизни. При этом нередко референдумы проводятся и по вопросам принятия международных договорных обязательств.
Так, вступлению Швейцарии в ООН предшествовало проведение в марте 2002 г. референдума, в ходе которого как большинство избирателей, так и большинство кантонов высказались за вступление в эту организацию и ратификацию Устава ООН (как известно, на состоявшемся в 1986 г. референдуме по вопросу о вступлении в ООН положительное решение принять не удалось). 5 июня 2005 г. состоялся референдум по вопросу об участии Швейцарии в шенгенских и дублинских соглашениях, заключенных в рамках Европейского союза, в ходе которого избиратели высказались в пользу присоединения к этим соглашениям. 8 февраля 2009 г. состоялся референдум по вопросу о продлении соглашения с Европейским союзом о свободном перемещении и трудоустройстве граждан и распространении действия этого соглашения на новых членов ЕС - Болгарию и Румынию. Предварительно одобренное парламентом решение по данному вопросу было поддержано большинством граждан.В ст. 140 и 141 Конституции определяются случаи, когда вопрос об участии Швейцарии в международном договоре выносится на референдум. При этом если результат голосования на референдуме будет отрицательным, то федеральное правительство не имеет права ратифицировать международный договор. В ст. 141 («Факультативный референдум») устанавливаются три случая, когда международные договоры по требованию 50 тыс. избирателей или 8 кантонов могут быть вынесены на голосование народа. К таким международным договорам относятся: бессрочные договоры, в которых не устанавливается возможность их прекращения; договоры, предусматривающие вступление в международную организацию; договоры, влекущие унификацию права на многосторонней основе.
Кроме того, федеральный парламент вправе вынести на референдум и иные международные договоры, если сочтет, что они являются договорами «большой важности». В ст. 140 («Обязательный референдум») предусмотрены два случая, когда международные договоры подлежат вынесению на голосование народа и кантонов: вступление в организацию коллективной безопасности или наднациональные сообщества.Если международный договор подпадает под критерии, установленные для факультативного референдума, но требование о его проведении не выдвинуто 50 тыс. избирателей или 8 кантонами, и если международный договор не выносится на факультативный референдум федеральным парламентом, то законодательный акт об одобрении международного договора, принятый парламентом, вступает в силу по истечении 3-месячного срока, отведенного для проведения референдума. В том случае, если международный договор вынесен на факультативный референдум, соответствующий законодательный акт парламента может быть утвержден или отвергнут большинством избирателей. Когда проведение референдума является обязательным, принятый парламентом законодательный акт об одобрении международ- ного договора должен быть утвержден как большинством избирателей, так и большинством кантонов[107].
В Конституции Франции содержится ряд положений, предусматривающих проведение референдума в отношении определенных международных договоров и соглашений. В соответствии со ст. 11 президент по предложению правительства (во время сессии парламента) или по совместному предложению обеих палат парламента может передать на референдум л юбой законопроект, разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который, не вступая в противоречие с Конституцией, отразился бы на функционировании государственных институтов[108]. Поправки, внесенные в ст. 11, согласно конституционному закону от 23 июля 2008 г., и вступающие в силу на условиях, определяемых органическим законом, необходимым для их применения, предусматривают возможность проведения референдума по законопроекту, санкционирующему ратификацию международного договора по инициативе 1/5 членов парламента, поддержанной 1/10 от общего числа избирателей.
Такая инициатива принимает форму законодательного предложения и не может быть направлена на отмену законодательного положения, промульгированного менее одного года тому назад.Кроме того, действующая редакция ст. 88-5 Конституции устанавливает необходимость вынесения президентом на референдум проекта закона, санкционирующего ратификацию договора, предусматривающего присоединение какого-либо государства к Европейскому союзу и к Европейскому сообществу. Однако такой закон может быть принят и без проведения референдума, так как посредством резолюции, принятой в идентичной редакции каждой из палат большинством в 3/5 голосов, парламент может одобрить проект закона на совместном заседании палат, т.е. в том же порядке, в каком могут вноситься изменения в Конституцию (абз. 3 ст. 89). При этом указанная статья не распространяется на присоединение государств, последовавшее за межправительственной конференцией, решение о созыве которой было принято Европейским советом до 1 июля 2004 г. Новая редакция ст. 88-5, заменяющая действующую редакцию с даты вступления в силу Лиссабонского договора, подписанного 13 декабря 2007 г., лишь опускает упоминание о Европейском сообществе.
Если референдум завершается принятием законопроекта или законодательного предложения, то президент промульгирует закон в течение 15 дней, следующих за объявлением результатов голосования.
Референдумы по вопросам принятия международных договорных обязательств проводились во Франции неоднократно. Так, 8 апреля 1962 г. состоялся референдум, в ходе которого французские избиратели одобрили Эвианские соглашения, определившие основы урегулирования проблем, связанных с достижением Алжиром независимости и развитием его отношений с Францией. В 1992 г. вопрос об участии Франции в Договоре о Европейском союзе (Маастрихтском договоре) был вынесен президентом на референдум после того, как конституционный совет по запросу президента заявил о невозможности ратификации этого договора без внесения изменений в Конституцию, а также после одобрения ее пересмотра парламентом, созванным в качестве конгресса.
В результате вопрос об участии Франции в указанном договоре был решен положительно, а в Конституцию был включен новый раздел - XV, посвященный Европейским сообществам и Европейскому союзу. 29 мая 2005 г. во Франции состоялся референдум по вопросу о ратификации договора, учреждающего Конституцию для Европы, в результате которого большинство избирателей высказалось против участия Франции в этом договоре.Кроме того, о референдуме без употребления этого термина идет речь в ст. 53 Конституции, устанавливающей, что договоры или соглашения, предусматривающие уступку, обмен или присоединение территории, могут быть ратифицированы или утверждены на основании закона только с согласия заинтересованного населения.
В Дании по вопросу, связанному с передачей международным организациям осуществления предусмотренных Конституцией полномочий государственных органов, может быть проведен референдум, если соответствующий законопроект (для его принятия требуется большинство в 5/6 голосов от общего числа членов парламента) не получил нужного большинства, но за него поданы голоса, необходимые для принятия ординарных законов, и он поддерживается правительством (разд. 20 Конституции в сочетании с разд. 42). Кроме того, проведение референдума обязательно, если для реализации заключаемого международного договора требуется внесение поправок в Конституцию (разд. 88). 18 мая 1993 г. в Дании состоялся повторный референдум по вопросу о ратификации Договора о Европейском союзе (Маастрихтского договора), в ходе которого избиратели высказались в пользу участия Дании в этом договоре. При этом первый референдум по этому вопросу 2 июня 1992 г. дал отрицательный результат, после чего в ходе переговоров в рамках ЕС условия участия Дании в Маастрихтском договоре были частично пересмотрены[109].
Из ст. 46 и 47 Конституции Ирландии вытекает, что если участие Ирландии в международном договоре потребует внесения изменений в Конституцию, то соответствующий вопрос выносится на референдум.
Еще в 1987 г. верховный суд постановил, что участие Ирландии во всех базовых соглашениях ЕС требует внесения поправок в Конституцию. Так, положение, позволяющее осуществить ратификацию Договора о Европейском союзе 1992 г. (Маастрихтского договора), включено в ст. 29 Конституции. В 2001 г. проводился референдум по вопросу об участии Ирландии в договоре Ниццы, определяющем процедуру вступления в ЕС стран Центральной и Восточной Европы. Причем этот договор был одобрен лишь в ходе повторного референдума. Принятый ирландским парламентом законопроект об одобрении Договора о реформе (Лиссабонского договора), призванного заменить в Европейском союзе так и не вступившую в силу «евроконституцию», был вынесен на референдум 12 июня 2008 г., в результате которого избиратели высказались против участия Ирландии в этом договоре[110]. Лишь на состоявшемся 2 октября 2009 г. повторном референдуме Лиссабонский договор был одобрен гражданами Ирландии.В Чехии в соответствии со ст. 10а Конституции для одобрения международного договора, предусматривающего передачу суверенных полномочий международной организации или учреждению, требуется большинство в 3/5 голосов как депутатов, так и сенаторов (т.е. большинство, необходимое для принятия конституционного закона) или голосование на референдуме. Результат референдума является обязательным для всех государственных органов и заменяет одобрение парламентом международного договора[111]. Такой референдум был проведен в Чехии по вопросу о вступлении в Европейский союз.
Польша в соответствии со ст. 90 Конституции может на основании международного договора передать международной организации или международному органу суверенные полномочия (компетенцию органов государственной власти по отдельным вопросам). Закон, выражающий согласие на ратификацию такого договора, должен быть принят большинством в 2/3 голосов как в сейме, так и в сенате в присутствии не менее половины депутатов и сенаторов. Вместе с тем по вопросу о выражении согласия на ратификацию такого международного договора может быть проведен общепольский референдум. Постановление о выборе порядка выражения согласия на ратификацию принимается сеймом. Референдум был проведен по вопросу о вступлении Польши в Европейский союз.
Согласно ст. 73 Конституции Украины проведение референдума обязательно, если международный договор влечет изменение ее территории (такой референдум назначается парламентом Украины). Кроме того, с учетом принятого Верховной Радой в марте 2008 г. постановления о необходимости всеукраинского референдума по вопросу о возможном вступлении в НАТО[112] можно предположить, что проведение референдума об участии в союзах государств также является обязательным.
В Хорватии проведение референдума обязательно, если речь идет о международном договоре, предусматривающем объединение в союз с другими государствами (ст. 2 Конституции).
2.2.