Поправки к международным договорам

В Венской конвенции вопрос о внесении поправок регулирует­ся ст. 39 и 40. Статья 39 устанавливает общее правило, касающееся поправок к международным договорам, а именно что договор может быть изменен путем внесения поправок по соглашению между его участниками. Статья 40 предусматривает порядок внесения попра­вок в многосторонние договоры, если в договоре не предусматрива­ется иное.

Все договаривающиеся государства должны уведомляться о лю­бом предложении, касающемся поправок к многостороннему догово­ру, которые должны действовать в отношениях между всеми участ­никами, причем каждое из договаривающихся государств имеет право участвовать в принятии решения о том, что следует сделать в отно­шении такого предложения, а также в переговорах и заключении любого соглашения о внесении поправок в договор.

Каждое государство, имеющее право стать участником догово­ра, также имеет право стать участником договора, в который были внесены поправки.

Соглашение о внесении поправок не налагает никаких обяза­тельств на государство, уже являющееся участником договора, но не ставшее участником соглашения о внесении поправок в договор.

Государство, которое становится участником договора после вступления в силу соглашения о внесении поправок, если только оно не заявляет об ином намерении, считается участником договора, в который были внесены поправки, а также участником договора, в который не были внесены поправки, в отношении любого участника договора, не связанного соглашением о внесении поправок в договор.

Эти положения ст. 40 Венской конвенции о праве международ­ных договоров основываются на уважении суверенитета государств. При подписании Дополнительного протокола II к Договору о запре­щении ядерного оружия в Латинской Америке СССР заявил, в частности, что для «Советского Союза не будет иметь силы любая поправка к этому договору...

Поскольку внесение поправок не затрагивает основного содер­жания международного договора, процедура их внесения часто бо­лее простая, чем при пересмотре всего договора. Поэтому несмотря на то, что ст. 39 устанавливает одинаковую процедуру заключения соглашения о поправках основного договора, это не значит, что участники его не могут заключить соглашение о поправках по дру­гой процедуре и в другой форме по своему выбору, отличных от первоначального договора. Не обязательно, например, чтобы по­правки принимались на специально созываемых для этого конфе­ренциях. Комиссия международного права, рассматривая этот воп­рос, сочла даже возможным внесение поправок в устной форме в письменный договор^[207]. Тем более не обязательно, чтобы «наименова­ние соглашения о внесении поправок было таким же, как наименова­ние поправляемого договора. Часто внесение поправок принимает форму протокола, который вместе с поправленным договором стано­вится единым целым.

Практика знает и другие процедуры, когда поправки принима­лись высшим форумом международной организации. Так, на 25-й чрезвычайной сессии Генеральной ассамблеи Международной орга­низации гражданской авиации (ИКАО) в мае 1984 года была приня­та важная поправка к Чикагской конвенции о международной граж­данской авиации 1944 года. В соответствии с этой поправкой государства — члены ИКАО обязались принимать меры к недопуще­нию преднамеренного противоправного использования гражданских воздушных судов.

Большинство многосторонних договоров содержат специаль­ные статьи о порядке внесения в них поправок. Эти статьи чрезвы- чайно разнообразны по форме и по юридическим последствиям их принятия. Некоторые из них определяют только условия, при кото­рых могут быть сделаны предложения о внесении поправок, но не предусматривают процедуру рассмотрения этих предложений. Дру­гие предусматривают такую процедуру, но обходят молчанием воп­рос о порядке принятия поправок и вступления их в силу или о юридических последствиях поправок для участвующих и не уча­ствующих в них государств.

Большое разнообразие заключительных статей договоров отно­сительно поправок заставило Комиссию международного права и Венскую конференцию по праву договоров отказаться от разработок подробных правил на этот счет и ограничиться общими положения­ми, исходящими из основных принципов международного права. Так появилась ст. 36 проекта, которая стала ст. 40 Венской конвен­ции. Прежде всего необходимо подчеркнуть, что в ней имеется в виду процедура поправок к многосторонним договорам. Там, где речь идет о двусторонних договорах, вопрос, по существу, сводится к ведению переговоров между двумя сторонами и заключению согла­шения между ними во изменение прежнего договора. Какой-то осо­бой процедуры здесь, как правило, не требуется.

Статья 40 Венской конвенции касается более сложного вопро­са — о процедуре внесения поправок к многосторонним договорам, то есть заключения официального соглашения между всеми участ­никами договора, в который вносятся поправки, а не о соглашении между некоторыми участниками в целях изменения действия этого договора только между этими участниками, о чем речь шла выше.

В то же время международная договорная практика свидетель­ствует о том, что соглашение о поправках, даже составленное и принятое всеми участниками первоначального, то есть поправляе­мого, договора, может вступать в силу только между некоторыми из них ввиду того, что другие его участники не подписали или не ратифицировали соглашение о поправках. В этом случае возможно возникновение в рамках одного и того же международного договора различных правовых режимов между разными его участниками, по­добно тому как это бывает при оговорках.

Тем не менее, есть существенная разница между соглашениями о внесении формальных поправок, предназначенных для изменения договора между всеми его участниками, и соглашениями об измене­нии договора только между некоторыми из них (inter se). Хотя соглашение о внесении поправок также может оказаться действую-

щим в силу упомянутых причин только в отношениях между неко­торыми участниками поправляемого договора, все же в принципе в нем должны иметь право принимать участие все участники первона­чального договора.

Конечно, государства, участвующие в многостороннем догово­ре, могут формулировать любые правила о порядке внесения в него поправок. Поэтому положения ст. 40 Венской конвенции являются диспозитивными, то есть применяются лишь при отсутствии в конк­ретном договоре постановлений о порядке внесения в него поправок. Как говорилось, современные многосторонние договоры нередко со­держат подробные положения, касающиеся данной процедуры, и в таком случае действуют эти положения. Статья 40 Венской конвен­ции применяется как дополнительная к конкретным договорам. Ис­ходя из принципа суверенитета и суверенного равенства государств, она предусматривает, что любое предложение о поправках к много­стороннему договору должно быть доведено до сведения каждого его участника и что каждый участник имеет право принимать учас­тие в решении вопроса о мерах, которые должны быть приняты в связи с предложением о внесении поправок, и в заключении согла­шения о поправках.

В договорной практике государств раньше часто имелись слу­чаи, когда в многосторонние договоры вносились поправки только некоторыми участниками без консультации с другими участниками. Из этого некоторые юристы делали вывод, что нет общей нормы международного права, дающей каждому участнику многосторонне­го договора право принимать участие в переговорах о внесении в него поправок, и что, следовательно, участники такого договора не имеют юридической обязанности привлекать всех других его участ­ников для таких переговоров. Однако большинство членов Комис­сии международного права не согласились с такими выводами и встали на другую позицию. Они расценили ее, на наш взгляд, спра­ведливо, как нарушение прав остальные участников многосторонне­го договора и сочли, что сам характер правовых отношений, устанав­ливаемый международным договором, таков, что требует, чтобы с каждым его участником консультировались в отношении любых поправок, предлагаемых к многостороннему договору. Тот факт, что в прошлом это требование часто не соблюдалось, не является доста­точным основанием для отхода от такого принципа, который выте­кает из основных принципов международного права, в том числе обязательства добросовестно выполнять международный договор.

Кроме того, в ст. 40 Венской конвенции предусматривается, что соглашение о внесении поправок не связывает участника договора, который не становится участником соглашения о поправках. Взаим­ные права и обязанности между ним и участником измененного договора регулируются неизмененным договором, то есть договором без поправок. Это является еще одним выражением правила pacta tertiis nec nocent nec prosunt, о котором говорилось выше. В против­ном случае данное правило оказалось бы нарушенным. Иногда участ­ники многостороннего договора дают согласие на внесение в него поправок по решению большинства. Например, в Женевской кон­венции о дорожном движении 1949 года (ст. 3) предусматривается, что поправки, принятые большинством в две трети участников кон­ференции, будут обязательными для всех участников, кроме тех, кто сделал заявление о необязательности для них поправок. Однако и в этом случае государства должны заранее дать согласие на внесение поправок.

Может иметь место положение, когда соглашение о внесении поправок в многосторонний договор ратифицируется только неко­торыми участниками первоначального договора. Тогда в рамках од­ного договора возникают две категории участников: 1) государства, являющиеся участниками лишь первоначального, неизмененного до­говора; и 2) государства, являющиеся участниками как этого догово­ра, так и соглашения о внесении поправок. В этом случае государ­ство, которое является участником только неизмененного договора, связано лишь этим договором с любым государством — участником как этого договора, так и соглашения о поправках в соответствии с принципом pacta tertiis nec nocent nec prosunt. В отношении госу­дарств, которые являются участниками как первоначального догово­ра, так и соглашения о поправках, должен применяться поправлен­ный договор.

Проблема усложняется, когда в первоначальный договор всту­пает новый участник. Должен ли в этом случае новый участник до­говора становиться или считаться участником также и соглашения о поправках и в качестве кого он должен рассматриваться в отноше­нии государств, которые не стали участниками соглашения о поправ­ках? В практике Генерального секретаря ООН в отношении догово­ров, депозитарием которых он является, довольно часто бывает, что государство, ратифицируя или иным образом давая свое согласие на договор, не делает никакого указания об отношении к соглашению о поправках к нему. В этих случаях ратификация, утверждение, при­соединение и т. д. рассматриваются Генеральным секретарем как согласие государства на договор с поправками к нему.

При составлении ст. 40 и ее обсуждении на Венской конферен­ции эта практика была принята во внимание, и в п. 5 ст. 40 предус­матривается, что, если нет заявления о противоположном намерении, государство, становящееся участником договора после вступления в силу соглашения о внесении поправок, должно считаться участни­ком договора с поправками, а в отношениях с участниками, которые не связаны соглашением о поправках, — участником неизмененного договора. Но, во всяком случае, каждое государство, имеющее право стать участником договора, имеет право стать и участником согла­шения о внесении в него поправок. Этот принцип, выраженный в п. 3 ст. 40 Венской конвенции, остается незыблемым.

Многие важные многосторонние договоры современности со­держат положения о порядке внесения в них поправок.

По условиям Договора о запрещении испытаний ядерного ору­жия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 года любой его участник может предложить поправки к договору и пред­ставить их правительствам-депозитариям. Для рассмотрения поправ­ки правительства-депозитарии созывают конференцию, «если этого потребует одна треть или более участников Договора» (п. 1 ст. II). Любая поправка к договору «должна быть утверждена большин­ством голосов всех участников Договора, включая голоса всех пер­воначальных участников Договора», и вступает в силу для всех участников «после сдачи на хранение ратификационных грамот боль­шинством всех участников Договора, включая ратификационные грамоты всех первоначальных участников Договора».

В ст. XV Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, вклю­чая Луну и другие небесные тела, 1967 года предусматривается, что любое государство — участник договора может предлагать поправки к нему, которые «вступают в силу для каждого государства — участ­ника Договора, принимающего эти поправки, после принятия их большинством государств — участников Договора, а впоследствии для каждого оставшегося государства — участника Договора в день принятия им этих поправок».

Подробные положения о порядке внесения поправок содержат­ся в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. В этой конвен­ции в основном учтены положения ст. 40 Венской конвенции о праве международных договоров по данному вопросу.

В ст. 312-316 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года содержатся детальные правила о порядке внесения в нее поправок, их принятии, подписании, ратификации и вступлении в силу. Со­гласно этим статьям, по истечении 10 лет после вступления конвен­ции в силу любое государство-участник может предложить конкрет­ные поправки к ней, кроме поправок, касающихся деятельности в районе морского дна, и обратиться с просьбой к Генеральному секре­тарю ООН о созыве конференции для рассмотрения таких предло­женных поправок. Генеральный секретарь рассылает сообщение о поправках всем государствам — участникам конвенции. Если в тече­ние 12 месяцев с даты направления сообщения не менее половины государств-участников дадут положительный ответ на эту просьбу, Генеральный секретарь созывает такую конференцию. Процедура принятия решений на конференции по внесению поправок должна быть такой же, какая применялась на III Конференции ООН по морскому праву, если конференция не примет другого решения, то есть она должна принять все меры, чтобы соглашения о поправках принимались путем консенсуса, без голосования, пока не исчерпаны все усилия по достижению консенсуса. Принятие поправок, за ис­ключением поправок, касающихся деятельности в районе морского дна, может проводиться по упрощенной процедуре — без созыва конференции. Любое государство-участник может путем направле­ния письменного сообщения на имя Генерального секретаря ООН предложить поправку к конвенции, и если в течение 12 месяцев со дня распространения им этого сообщения ни одно из государств- участников не возразит против такой поправки, то она считается принятой. Если же в течение этого срока поступит хоть одно возра­жение, то поправка считается отклоненной.

Особая процедура предусматривается в отношении поправок, касающихся исключительно деятельности в районе морского дна. Эти поправки государств-участников подлежат утверждению сове­том и ассамблеей Органа по морскому дну. Представители госу­дарств-участников в этих органах обладают полномочиями рассмат­ривать и принимать предлагаемые поправки.

После принятия поправки к конвенции открыты для подписа­ния государствами-участниками в течение 12 месяцев. Они подле­жат ратификации, к ним можно присоединиться. Поправки, за ис­ключением относящихся к району морского дна, вступают в силу для государств-участников, ратифицировавших их или присоеди­нившихся к ним, на тридцатый день после сдачи на хранение грамот о ратификации или присоединении двумя третями государств-участ­ников или 60 государствами-участниками, в зависимости от того, какое из этих чисел больше. Такие поправки не затрагивают осуще­ствления другими государствами-участниками своих прав и выпол­нения ими своих обязанностей по конвенции.

Государство, ставшее участником конвенции после вступления в силу поправки, если только оно не заявит об ином намерении, считается участником конвенции с такой поправкой и считается участником конвенции без поправки в отношении любого государ­ства-участника, не связанного поправкой. Иначе говоря, здесь вос­произведены положения п. 5 ст. 40 Венской конвенции о праве международных договоров.

В отношении поправок, касающихся исключительно деятельно­сти в районе морского дна, действуют другие правила вступления в силу. Такие поправки вступают в силу для всех государств-участни­ков по истечении одного года после сдачи на хранение ратификаци­онных грамот или документов о присоединении к ней тремя четвер­тями государств-участников, а государство, ставшее участником конвенции после вступления в силу таких поправок, считается участ­ником конвенции с поправками (п. 5 и 6 ст. 316).

В Конвенции ООН по морскому праву 1982 года не предусмат­ривается ее общий пересмотр. Во всяком случае, в заключительных ее статьях термин «пересмотр» отсутствует.

Венская конвенция о праве международных договоров не про­водит различий между поправками и пересмотром, применяя тер­мин «поправка» как включающий и пересмотр международного до­говора, подобно тому, как это имеет место в гл. XVIII Устава ООН. Однако многие международные договоры различают эти два способа обновления договоров, устанавливая разную процедуру: для попра­вок — более простую, для пересмотра — более сложную, осуществля­емую на специально созываемых для этой цели международных конференциях.

3.