Изменение международных договоров

Изменение международного договора означает заключение со­глашения между двумя или несколькими участниками многосторон­него договора с целью изменить некоторые его положения только между ними (inter se), без предоставления возможности другим уча­стникам договора вступить в такое соглашение.

Согласно п. 1 ст. 41 Венской конвенции о праве международ­ных договоров, заключение соглашения inter se об изменении много­стороннего договора допустимо, если:

а) возможность такого изменения предусматривается самим до­говором; или

б) такое изменение не запрещается договором и:

— не влияет на пользование другими участниками своими пра­вами по договору или на выполнение ими своих обязательств;

— не затрагивает положение, отступление от которого является несовместимым с эффективным осуществлением объекта и целей договора в целом.

Если в случае, подпадающем под действие п. 1 а, договором не предусматривается иное, то указанные участники уведомляют дру­гих участников о своем намерении заключить соглашение и о том изменении договора, которое этим соглашением предусматривается.

Таким образом, эта статья исключает возможность заключения сепаратных соглашений, несовместимых с многосторонним догово­ром и вопреки возражениям других участников этого договора. На­пример, соглашение inter se изменяющее существенные положения договора о разоружении или нейтрализации, будет несовместимо с целями и задачами такого договора и, согласно ст. 41 Венской кон­венции, недопустимо.

Здесь важно выяснить условия, при которых соглашения inter se, согласно ст. 41, могут быть допустимы.

В п. 1а признается, что соглашение inter se допустимо, если возможность такого соглашения предусмотрена в договоре, то есть если в договоре предусмотрена возможность отступления от него.

В п. 1 b ст. 41 Венской конвенции говорится, что соглашение inter se допустимо в других случаях, если будут выполнены два условия. Во-первых, изменение не должно затрагивать ни осуществ­ление другими участниками договора их права, ни выполнение их обязанностей, то есть оно не должно ограничивать их права или увеличивать объем обязанностей. Во-вторых, оно не должно отно­ситься к положению договора, отступление от которого было бы несовместимо с эффективным осуществлением задач и целей дого­вора. Содержавшееся в проекте статей третье условие относительно того, что изменение не должно быть таким, которое явно запрещает­ся договором, было исключено из текста конвенций как дублирую­щее второе условие, поскольку соглашение inter se, несовместимое с целями и задачами договора, по существу, является запрещенным этим договором.

Пункт 2 ст. 41 призван обеспечить сторонам дополнительные гарантии от неправомерных изменений международного договора некоторыми его участниками посредством заключения соглашения inter se, поэтому он требует от них заранее извещать других участни­ков о своем намерении заключить такое соглашение и о тех измене­ниях, которые в нем предусматриваются. Сначала в проекте статей по праву международных договоров содержалось требование к госу­дарствам-участникам делать извещение после заключения соглаше­ния inter se. Однако при повторном рассмотрении проекта в свете замечаний правительств Комиссия международного права пришла к выводу, что правильнее требовать извещения до заключения согла­шения, но после того, как переговоры о соглашении inter se достигли зрелой стадии. Кроме того, Комиссия пришла к выводу, что, даже если договор предусматривает возможность заключения соглаше­ний inter se, желательно, чтобы намерение о заключении такого соглашения было сообщено другим участникам, если только договор не исключает необходимости такого извещения.

В 1951 году США в нарушение Потсдамских и Ялтинских соглашений по дальневосточным вопросам заключили без согласия СССР сепаратный мирный договор с Японией, который открыл ей путь к ремилитаризации, вступлению в агрессивные блоки и союзы, обеспечил сохранение на ее территории иностранных войск и воен­ных баз. Советский Союз обоснованно и правомерно не признал этот сепаратный договор, имевший целью превращение Японии в американскую военную базу для агрессии против СССР.

В 1979 году под эгидой США был заключен израильско-египет­ский сепаратный мирный договор. Он был заключен Египтом без согласия других арабских государств, которые находятся в состоя­нии войны с Израилем, и вопреки их международным договорным обязательствам по борьбе с израильским агрессором. Этот договор направлен против интересов арабских народов, включая египетский народ, поскольку оставляет часть его территории под израильской оккупацией и препятствует установлению полного суверенитета Египта над Синайским полуостровом.

Иногда международные договоры предусматривают право их участников заключать соглашения inter se по тому же вопросу. Одна­ко и в этом случае такие соглашения не должны находиться в проти­воречии с основным договором. Так, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года допускает возможность ее изменения путем заклю­чения соглашений inter se между некоторыми государствами-участ­никами, но «при условии, что такие соглашения не касаются тех положений, отступление от которых несовместимо с эффективным осуществлением объекта и цели Конвенции, и при условии также, что такие соглашения не затрагивают применения основных прин­ципов, закрепленных в ней, и что положения таких соглашений не затрагивают осуществления другими государствами-участниками своих прав и выполнения ими своих обязательств по Конвенции» (п. 3 ст.

Как известно, США и некоторые их союзники отказались под­писать эту конвенцию, справедливо названную «хартией морей». Это единый, всеобъемлющий международно-правовой договор, ре­гулирующий основные вопросы человеческой деятельности в водах Мирового океана, на морском дне и в его недрах. Конвенция не только уточняет, развивает и кодифицирует традиционное междуна­родное морское право, но и вносит много нового в соответствии с реальностями наших дней. Так, конвенцией определен порядок ис­пользования морского дна и его ресурсов вне континентального шельфа, объявленных общим наследием человечества. Разведка и разработка этих ресурсов будут проводиться и контролироваться Международным органом по морскому дну, деятельность которого основывается на принципах равноправия, недопущения дискрими­нации, учета интересов государств, независимо от их социальной и политической систем.

Подавляющее большинство государств мира подписали новую конвенцию, представляющую своего рода кодекс современного меж­дународного морского права. Она была выработана в результате многолетних усилий и взаимных уступок всех участников перегово­ров и представляет собой сбалансированный «пакет» компромисс­ных договоренностей по всем тесно связанным между собой вопро­сам. Поэтому ее изменения путем заключения соглашений inter se должны производиться крайне осторожно.

Согласно конвенции, контроль над добычей ценных ресурсов морского дна передается в руки авторитетного международного орга­на; конвенция предусматривает меры против монополизации ресур­сов морского дна, бесконтрольного допуска частных компаний к их добыче. Поэтому США и их союзники по НАТО (Англия, Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Голландия), а также Япония решили дей­ствовать в обход этой конвенции, заключив «мини-договор» по мор­скому дну, представляющий попытку оправдать незаконный захват наиболее перспективных участков морского дна^[197]. Этот договор нахо­дится в явном противоречии с Конвенцией ООН по морскому праву (п.

В проекте статей по праву международных договоров, разрабо­танном Комиссией международного права в 1966 году, имелась ст. 38, которая предусматривала, что «договор может быть изменен в силу последующей практики его применения, устанавливающей со­глашение участников об изменении его постановлений». Эта статья подвергалась обстоятельной критике на Венской конференции и была исключена из конвенции 53 голосами (в том числе СССР) против 15 при 26 воздержавшихся. Такое решение укрепляет прин­цип строгого соблюдения международных договоров и исключает возможность злоупотребления со стороны империалистических го­сударств так называемой практикой применения для оправдания нарушения ими своих договорных обязательств, в том числе по Уставу ООН.

Действительно, возможно ли изменение и прекращение меж­дународных договоров путем практики? Как будет показано ниже, неправомерно разделять пересмотр договоров на фактический и юри­дический. Всякие изменения в международном договоре могут осу­ществляться только юридическим путем, поэтому практика госу­дарств в данном случае также должна носить не фактический, а юридический характер, то есть вести к образованию международно­правового обычая. В первом проекте статей по праву международ­ных договоров 1964 года в соответствующей статье так и говорилось, что международный «договор может быть изменен последующим возникновением новой нормы обычного права, относящейся к во­просам, являющимся предметом договора, и обязывающей все сто­роны».

Таким образом, вопрос должен быть поставлен так: может ли международный договор быть изменен или отменен посредством международного обычая?

В советской юридической литературе этот вопрос был наиболее подробно рассмотрен Г. И. Тункиным, который, правда с оговорка­ми, дал на него положительный ответ. В своей позиции Г. И. Тункин исходит из одинаковой юридической силы договорных и обычных норм международного права. Отсюда он делает вывод: «В принципе возможно изменение обычной нормы договорным путем и договор­ной нормы обычным путем»^[198]. При этом Г. И. Тункин ставит ряд условий такого изменения: круг участников договора и последующе­го соглашения, сформировавшегося обычным путем, должен быть один и тот же (хотя в некоторых случаях он может быть неодина­ков); обычай не может изменить основные постановления договора. В отношении изменения уставов международных организаций обыч­ным путем он ставит еще два дополнительных условия: а) в данной международной организации сложилась практика, с которой согла­сились все члены этой организации; б) эта практика свидетельству­ет о соглашении членов организации изменить соответствующие постановления ее устава. В качестве примера изменения устава пос­ледующей практикой Г. И. Тункин приводит практику Совета Безопасности ООН по вопросу о воздержании при голосовании постоянных членов Совета, согласно которой такое воздержание не рассматривается как голосование против и не мешает принятию решения^[199].

Однако этот пример нельзя признать удачным, так как он отно­сится скорее к дополнению и развитию положений Устава ООН, а не к их изменению. Известно, что в п. 3 ст. 27 Устава ничего не говорится о воздержании постоянных членов при голосовании по непроцедурным вопросам. И сам Г. И. Тункин писал раньше, что «указанное правило (о воздержании. — А. Т.), являющееся результа­том толкования ст. 27 Устава ООН, принятого в Совете Безопаснос­ти, в известной мере развивает и дополняет п. 3 ст. 27 Устава ООН»^[200].

На Венской конференции по праву международных договоров при обсуждении ст. 38 проекта большинство представителей также склонялись к тому, что речь скорее должна идти о толковании меж­дународного договора посредством практики его применения, а не о его изменении^[201].

Таким образом, Венская конвенция не предусматривает воз­можность изменения договора путем практики. По мнению Т. Элай- еса, в ней вполне достаточно наличия п. 3 b ст. 31, где говорится, что при толковании международного договора должна учитываться пос­ледующая практика применения договора, устанавливающая согла­шение его участников относительно толкования этого договора^[202].

2.