Новация международных договоров
Государства редко просто отменяют договоры. Гораздо чаще отмена старого договора сопровождается заключением нового международного договора по тому же предмету. Это и есть новация.
Новацией международного договора называется заключение по тому же вопросу нового договора взамен прежнего договора в результате его пересмотра (ревизии).Изложенные принципы Лондонского протокола 1871 года и Венской конвенции 1969 года (ст. 39) в равной мере относятся к новации международных договоров. Иначе говоря, замена международных договоров новыми договорами может иметь место только по общему согласию всех государств — контрагентов договора, в том числе их преемников. Это также вытекает из суверенитета государств.
Новация международного договора обычно производится путем пересмотра (ревизии) прежнего договора или договоров, заключенных по тому же предмету, о чем уже говорилось. Таким образом, пересмотр — это не способ прекращения договоров, а процедура, посредством которой осуществляется новация. Если в международном договоре, подлежащем пересмотру, не установлено иного, новация должна производиться при участии или с согласия всех участников договора.
Для прекращения международного договора вследствие новации необходимо, чтобы переговоры о заключении нового договора по тому же вопросу привели к положительным результатам. Так, Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 года была заменена конвенцией 1973 года, Конвенции по охране человеческой жизни на море 1960 и 1966 годов заменены конвенцией 1976 года. Много раз заменялись международные соглашения по кофе, сахару, какао и др.
В тех случаях, когда переговоры о заключении нового договора взамен прежнего заканчиваются безрезультатно, прежний договор, если он не прекратился каким-либо другим способом, естественно, остается в силе. В 1935 и 1959 годах в Тегеране имели место переговоры между СССР и Ираном о возможности изменения Договора 1921 года, которые, однако, не привели к соглашению сторон.
Следовательно, Договор 1921 года полностью остался в силе[299]. Никакие ссылки на «устарелость» положений этого договора, как указывалось в заявлении Советского правительства, не могут отменить его действие[300], ибо, как уже было показано, международные договоры не погашаются давностью.Новация международного договора предполагает прекращение прежнего договора.
Можно ли, однако, утверждать, что всякое заключение нового договора, касающегося объекта прежнего договора, означает замену им прежнего договора и его прекращение? Многие буржуазные юристы, особенно английские, отвечают на этот вопрос положительно, развивая теорию так называемой молчаливой новации международных договоров. На этой позиции стоят Л. Оппенгейм и Дж. Фицмо- рис[301]. Они пишут, что если между государствами заключены два международных договора по одному и тому же вопросу, то действующим должен считаться более поздний договор, а заключенный раньше договор автоматически прекращается независимо от того, оговорено это в новом договоре или нет. В советской литературе такую точку зрения высказал В. М. Шуршалов[302]. С этим мнением нельзя согласиться.
Теория молчаливой новации международных договоров является результатом механического перенесения положений английского частного права о новации обязательств на международное право[303]. Она не учитывает особенности международно-правовых отношений и совершенно игнорирует классово-волевое содержание норм международного права. Практически эти взгляды ведут к подрыву принципа pacta sunt servanda, к обоснованию возможности невыполнения государствами своих прежних обязательств под предлогом заключения новых договоров. Их сторонники упускают из виду, что последующие договоры могут заключаться не в отмену, а в развитие и в дополнение прежних договоров. Поэтому такой важный акт, как отмена международного договора вследствие заключения на его основе нового договора (новация), не может молчаливо предполагаться, а должен быть ясно и определенно выражен соглашением сторон.
Тем более не может быть речи об отмене прежнего договора, если в последующем указывается, что он заключен в соответствии, во исполнение или в дополнение прежнего договора.В этой связи уместно напомнить дискуссию, которая разгорелась на московской и лондонской сессиях Совета министров иностранных дел в 1947 году между западными делегациями и делегацией СССР по вопросу о репарациях с Германии. 10 декабря 1947 г. глава делегации США на сессии Д. Маршалл заявил, что правительство США считает вопрос о репарациях с Германии окончательно решенным на Потсдамской конференции и поэтому США не согласны с программой репараций из текущей продукции, предусмотренной в Крымских соглашениях. По мнению правительства США, Потсдамские соглашения заменили и отменили все предшествующие соглашения, подписанные в Ялте по этому вопросу. Поскольку в Потсдамских соглашениях ничего не говорится о репарациях в форме поставок из текущей продукции, постольку якобы «Советский Союз не имеет права на эту форму репараций»[304]. Такое толкование американской и примкнувшими к ней английской и французской делегациями было совершенно произвольным и юридически несостоятельным, на что справедливо указала советская делегация.
В Потсдамских соглашениях ничего не сказано о том, что они отменяют решения Крымской конференции о репарациях. Напротив, в Потсдамских соглашениях прямо говорится, что они принимаются «в соответствии с решением Крымской конференции». В другом месте Потсдамских соглашений указывается, что «целью этого Соглашения является выполнение Крымской Декларации о Германии»[305]. Такие ссылки на Ялтинские соглашения сделали необязательным повторение их положений в Потсдамских соглашениях. В тот момент, когда принимались Потсдамские соглашения, то есть через два месяца после разгрома Германии, трудно было что-либо добавить нового к решениям Крымской конференции о репарациях из текущей промышленной продукции. Поэтому главное внимание в Потсдаме было уделено вопросу о репарациях в форме изъятия германского промышленного оборудования как наиболее реальной формы в то время. У договаривающихся государств не было никакого сомнения в том, что у них остается право на получение и других форм репараций с Германии, предусмотренных Ялтинскими соглашениями.
И только через два года после окончания войны, когда западные державы стали систематически срывать свои международные обязательства по отношению к СССР, была вытащена на свет несостоятельная теория о молчаливой новации Крымских соглашений Потсдамскими. Это нужно было западным державам для того, чтобы оправдать в глазах общественного мнения свои грубые нарушения Ялтинских соглашений в угоду американским и другим монополиям. Но юридически обосновать отмену Крымских соглашений Потсдамскими невозможно.То же самое можно сказать о советско-персидском договоре 1921 года. Он не только не был отменен, но, наоборот, был подтвержден и распространен на всю территорию СССР Договором о гарантии и нейтралитете с Персией, заключенным в октябре 1927 года. В соответствии с этим договором «основой взаимоотношений между Персией и Союзом Советских Социалистических Республик остается Договор от 26 февраля 1921 года, все статьи и постановления которого остаются в силе и действие которого распространяется на всю территорию Союза Советских Социалистических Республик»[306].
Венская конвенция о праве международных договоров не знает молчаливой новации международных договоров в чистом виде, как она была охарактеризована выше. Статья 59 конвенции, посвященная прекращению или приостановлению договора вследствие заключения нового договора, предусматривает следующие условия:
«1. Договор считается прекращенным, если все его участники заключат последующий договор по тому же вопросу и:
a) из последующего договора вытекает или иным путем установлено намерение участников, чтобы данный вопрос регулировался этим договором; или
b) постановления последующего договора настолько несовместимы с постановлениями предыдущего договора, что оба договора невозможно применять одновременно.
2. Действие предыдущего договора считается лишь приостановленным, если из последующего договора вытекает или иным образом установлено, что таково было намерение участников».
Советский Союз голосовал за эту статью, имея в виду, что договоры, которые заключает Советский Союз, имеют четкие и ясные формулировки в отношении судьбы прежних договоров.
Если договаривающиеся стороны желают отменить прежний договор и заменить его новым, об этом всегда указывается в надлежащей форме явно выраженным соглашением сторон.В договорах, заключенных СССР с иностранными государствами, это соглашение включается:
1. В преамбулу нового договора. Так, в преамбуле Конвенции о режиме Черноморских проливов 1936 года прямо указывается, что договаривающиеся державы «решили заменить настоящей Конвенцией Конвенцию, подписанную в Лозанне 24 июля 1923 года».
2. В заключительные статьи нового договора. Эта форма употребляется чаще всего.
Можно привести множество примеров из договорной практики СССР. В заключительной статье Договора об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам между СССР и Народной Республикой Болгарией от 19 февраля 1975 г. говорится: «Со дня вступления в силу настоящего Договора прекратит свое действие Договор между Союзом Советских Социалистических Республик и Народной Республикой Болгарией об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам от 12 декабря 1957 года» (ст. 83)[307]. Такое же положение имеется в заключительных статьях Договора между СССР и ГДР об оказании правовой помощи от 19 сентября 1979 г. (ст. 91)[308] и во многих других международных договорах, заключенных СССР. В ст. 59 Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях от 12 августа 1949 г. указывается, что она «заменит собой конвенции от 22 августа 1864 года, 6 июля 1906 года и 27 июля 1929 года в отношениях между Высокими Договаривающимися Сторонами»[309].
В Женевской конвенции об обращении с военнопленными 1949 года (ст. 134) также указывается, что она заменит собой аналогичную конвенцию от 27 июля 1929 г. В то же время в ней оговаривается (ст. 135), что в отношениях между державами, связанными Гаагскими конвенциями 1899 или 1907 года, конвенция 1949 года дополнит гл. II регламента, приложенного к Гаагским конвенциям[310].
3. В отдельное соглашение, оформленное либо в виде обмена нотами, либо в виде специального протокола, примеры чего приводились выше.
4. В статьи предшествующего договора. В этом случае специальное указание в новом договоре об утрате силы предшествующего необязательно, что вполне понятно. Такое указание также отсутствует, если прежний договор уже утратил силу каким-либо другим способом. Так, указание в предварительном торговом соглашении между РСФСР и Италией от 26 декабря 1921 г. о том, что оно будет действовать «впредь до заключения между правительствами обеих стран торгового договора и формального общего трактата»[311], сделало необязательным указание в советско-итальянском торговом договоре от 7 февраля 1924 г., что он заменяет и отменяет соглашение 1921 года[312].
Обычно такие указания включаются в предварительные или временные соглашения.
Наконец, важно отметить, что для прекращения действия международного договора путем новации кроме прямого указания о том в явно выраженном соглашении сторон необходимо, чтобы новый договор, призванный заменить собой прежний, вступил в силу. В противном случае прежний договор продолжает действовать. Так случилось с англо-советским торговым соглашением от 16 марта 1921 г. 8 августа 1924 г. между СССР и Англией был подписан новый договор, в ст. 1 которого предусматривалась отмена соглашения 1921 года[313]. Однако этот договор вследствие нератификации его Великобританией не вступил в силу, и поэтому соглашение 1921 года продолжало оставаться в силе вплоть до 27 мая 1927 г., когда правительство Чемберлена разорвало дипломатические отношения с СССР и незаконно аннулировало это соглашение.
13.