2Л. Организационная структура управления муниципальными финансами в терминах Бюджетного кодекса Российской Федерации

С позиций системного подхода организационная структу­ра управления муниципальными финансами представляет упо­рядоченную совокупность элементов, связей между ними, спо­собов функционирования, которые достаточно полно описаны бюджетным законодательством Российской Федерации как со­став участников бюджетного процесса и их полномочия.

Правовые основы реинжиниринга деятельности органов ме­стного самоуправления в бюджетном процессе определяют:

• Конституция Российской Федерации;

■ Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее как ко­декс), бюджетным законодательством;

• Закон Российской Федерации «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации»;

• Закон Российской Федерации «О финансовых основах ме­стного самоуправления в Российской Федерации»;

• нормативные акты органов государственной власти и управления, местного самоуправления;

• принципы, нормы международного права.

Кодекс дает описание наиболее существенных элементов, функциональных связей организационной структуры управле­ния муниципальными финансами, находящихся в бюджетных отношения друг с другом, образующих определенную экономи­ческую целостность, социальное единство.

Состав участников бюджетного процесса муниципальных образований как элементов организационной структуры управле­ния муниципальными финансами определяется в соответствии со статьей 152 кодекса и включает:

1) главу муниципального образования;

2) представительные органы местного самоуправления;

3) исполнительно-распорядительные органы муниципаль­ных образований;

4) Центральный банк Российской Федерации;

5) органы Федерального казначейства;

6) органы муниципального финансового контроля;

7) главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств;

8) главных администраторов (администраторов) доходов бюджета;

9) главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

10) получателей бюджетных средств.

При этом часть из них является внешними элементами по отношению к системе органов местного самоуправления, напри­мер Банк России, Федеральное казначейство и другие.

Структура системы определяет, организует отношения между ее элементами, которые, прежде всего, устанавливаются, закрепляются иерархическими связями. Поведение системы управления муниципальными финансами обусловлено свойства­ми ее организационной структуры, которые описаны далее.

Бюджетные полномочия, функциональные обязанности му­ниципальных образований рассматриваются как отношения, на­правленные на решение определенных социально-экономических задач, связи элементов-участников бюджетного процесса, закре­плены девятой статьей кодекса и включает:

■ установление порядка составления, рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения, исполнения местного бюджета, осуществления контроля его исполнения, утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

■ составление, рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение, исполнение местного бюджета, осуществление контроля его исполнения, составление, утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

■ установление, исполнение расходных обязательств муни­ципального образования, определение порядка предоставления

межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставле­ние межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

■ осуществление муниципальных заимствований, предос­тавление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом, управление муни­ципальными активами;

■ установление, детализация, определение порядка приме­нения бюджетной классификации Российской Федерации по от­ношению к местному бюджету;

■ в случае, порядке, предусмотренных БК РФ, иными феде­ральными законами, местными нормами установление ответст­венности за нарушение муниципальных правовых актов по во­просам регулирования бюджетных правоотношений;

■ другие бюджетные полномочия органов местного само­управления, установленные бюджетным законодательством.

Бюджетные полномочия представительных органов мест­ного самоуправления определены статьей 153 кодекса:

S рассматривают, утверждают бюджет, отчеты об их испол­нении;

S осуществляют последующий контроль исполнения мест­ного бюджета;

S формируют, определяют правовой статус органов, осуще­ствляющих контроль исполнения соответствующих бюджетов;

S осуществляют другие полномочия.

Бюджетные полномочия исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований согласно статье 154 кодекса:

• Исполнительно-распорядительные органы муниципаль­ных образований обеспечивают составление проекта бюджета, среднесрочного финансового плана. Вносят его на утверждение представительных органов, разрабатывают, утверждают методи­ки распределения, порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета, составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюд­жета на утверждение представительных органов, обеспечивают управление муниципальным долгом, осуществляют иные полно­мочия.

• Финансовые органы составляют проект бюджета, пред­ставляют его с необходимыми документами, материалами для внесения в представительный орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчет­ности, осуществляют иные бюджетные полномочия. Финансовые органы, иные уполномоченные органы ежемесячно составляют, представляют отчет о кассовом исполнении бюджета согласно правилам Минфина России.

• Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслу­живание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством.

• Органы местной администрации, являющиеся главными распорядителями (распорядителями), получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) дохо­дов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные ко­дексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

Банк России обслуживает счета бюджетов. Кредитные ор­ганизации осуществляют отдельные операции со средствами бюджета в случае отсутствия учреждений Банка России на соот­ветствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Кредитные организации привлекаются на основа­нии агентского соглашения для осуществления операций по пре­доставлению и возврату бюджетных кредитов.

Бюджетные полномочия органов муниципального финансо­вого контроля в соответствии со статьей 157 кодекса:

■ органы муниципального финансового контроля предста­вительных органов осуществляют контроль исполнения бюдже­тов, готовят заключения по годовому отчету об исполнении бюджетов, проводят экспертизы проектов бюджетов, долгосроч­ных целевых программ;

■ органы муниципального финансового контроля местной администрации осуществляют предварительный, текущий, по­следующий контроль исполнения местных бюджетов.

Главный распорядитель бюджетных средств, например, отдел бюджетного учета, управление образования, управление

здравоохранения, управление культуры, управление социальной защиты населения, управление жилищно-городского хозяйства, управление внутренних дел администрации города Кемерово об­ладают следующими бюджетными полномочиями согласно ста­тье 158 кодекса:

\'С обеспечивает результативность, адресность, целевой ха­рактер использования бюджетных средств согласно утвержден­ным бюджетным ассигнованиям, лимитам бюджетных обяза­тельств;

S формирует перечень подведомственных ему распорядите­лей, получателей бюджетных средств;

S ведет реесгр расходных обязательств, подлежащих испол­нению в пределах утвержденных лимитов бюджетных обяза­тельств, бюджетных ассигнований; осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований; составляет, утверждает, ведет бюд­жетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполняет соответствующую часть местного бюджета;

S вносит предложения по формированию и изменению ли­митов бюджетных обязательств;

^вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;

\'Сопределяет порядок утверждения бюджетных смет подве­домственных бюджетных учреждений;

Sформирует муниципальные задания;

Sобеспечивает контроль соблюдения получателями субвен­ций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных БК РФ, условий, установленных при их предоставлении;

Sорганизует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности;

•S формирует бюджетную отчетность главного распорядите­ля бюджетных средств;

\'С осуществляет иные бюджетные полномочия, установлен­ные кодексом и принимаемыми в соответствии с ним муници­

пальными правовыми актами, регулирующими бюджетные пра­воотношения.

Распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

• осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;

• распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджет­ных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств, исполняет соответствующую часть бюджета;

• вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и из­менению бюджетной росписи;

• в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет от­дельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюд­жетных средств, в ведении которого находится.

Главный администратор (администратор) доходов бюд­жета (например, территориальные подразделения органов госу­дарственной власти, отдел бюджетного учета, управление обра­зования, управление культуры, управление социальной защиты населения, УЖГХ, УГР, КУМИ г. Кемерово) в соответствии со статьей 160 кодекса:

■ осуществляет начисление, учет, контроль правильности исчисления, полноты, своевременности осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов;

■ взыскивает задолженность по платежам в бюджет, пени, штрафы;

■ принимает решения о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета (например, КУМИ, финансовое управление города Кемерово):

\'Аосуществляет планирование (прогнозирование) поступ­лений, выплат по источникам финансирования дефицита бюд­жета;

\'Собеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюдже­та по источникам финансирования дефицита бюджета.

Получатель бюджетных средств (например, подразделения администрации города Кемерово, бюджетные учреждения) со­гласно статье 162 кодекса:

• составляет, исполняет бюджетную смету;

• принимает, исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

• обеспечивает результативность, целевой характер исполь­зования предусмотренных бюджетных ассигнований;

• вносит главному распорядителю бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

• ведет бюджетный учет или передает это полномочие иному муниципальному учреждению, например, централизо­ванной бухгалтерии на основании соглашения;

• формирует, представляет бюджетную отчетность получа­теля бюджетных средств соответствующему главному распоря­дителю (распорядителю) бюджетных средств.

Исполнение местного бюджета обеспечивается местной ад­министрацией муниципального образования. Организация ис­полнения бюджета возлагается на местный финансовый орган. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджет­ной росписи и кассового плана. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.

По соглашению с исполнительным органом государствен­ной власти субъекта федерации полномочия Федерального казна­чейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов му­ниципальных образований, входящих в состав субъекта федера­ции, могут быть переданы исполнительным органам государст­венной власти субъекта федерации. Для этого необходимо нали­чие возможностей финансового обеспечения указанных полно­мочий за счет собственных доходов бюджета субъекта федера­

ции, наличия в собственности субъекта федерации необходимого для их осуществления имущества.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюд­жетной системы Российской Федерации Федеральное казначей­ство открывает в Банке России счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федераль­ным казначейством либо органом государственной власти субъ­екта федерации в соответствии с заключенным соглашением.

Финансовый орган устанавливает порядок составления, ве­дения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными адми­нистраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необ­ходимых для составления, ведения кассового плана. Составление, ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом местной администрации.

Исполнение бюджетов по доходам, прежде всего, преду­сматривает:

• зачисление на единый счет бюджета доходов от распреде­ления налогов, сборов, иных поступлений в бюджетную систему, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финан­совом году, установленным кодексом, законом (решением) о бюджете, муниципальными правовыми актами, принятыми в со­ответствии с положениями кодекса, со счетов органов Федераль­ного казначейства, иных поступлений в бюджет;

• уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

Исполнение местного бюджета по расходам осуществля­ется в порядке, установленном местным финансовым органом, предусматривает:

■ принятие бюджетных обязательств;

■ подтверждение денежных обязательств;

■ санкционирование оплаты денежных обязательств;

■ подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные

обязательства в пределах, доведенных до него в текущем финан­совом году, плановом периоде лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обяза­тельства путем заключения муниципальных контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивиду­альными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно­розыскных мероприятий, в соответствии с платежными докумен­тами.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуще­ствляется в форме совершения разрешительной надписи - акцеп­та после проверки наличия документов, предусмотренных поряд­ком санкционирования оплаты денежных обязательств, установ­ленным финансовым органом в соответствии с положениями ко­декса. Оплата денежных обязательств, за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам, осу­ществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджет­ных средств бюджетных ассигнований.

Подтверждение исполнения денежных обязательств осу­ществляется на основании платежных документов, подтвер­ждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Порядок составления и ведения бюджетных росписей глав­ных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, включая внесение изменений в них, устанавливается местным финансовым органом. Бюджетные росписи главных распорядите­лей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджет­ными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной рос­

писью, утвержденными финансовым органом лимитами бюджет­ных обязательств.

Бюджетные росписи распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями, до­веденными им лимитами бюджетных обязательств. Утверждение бюджетной росписи, внесение изменений в нее осуществляются главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств. Показатели бюджетной росписи по расходам доводятся до подве­домственных распорядителей, получателей бюджетных средств до начала очередного финансового года.

Порядок составления, ведения бюджетных росписей может устанавливать право или обязанность главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств осуществлять детализацию утверждаемых бюджетной росписью показателей по расходам по кодам классификации операций сектора государственного управ­ления. Исполнение бюджета по источникам финансирования де­фицита бюджета осуществляется главными администраторами, администраторами источников финансирования дефицита бюд­жета в соответствии со сводной бюджетной росписью в порядке, установленном финансовым органом в соответствии с кодексом.

Санкционирование оплаты денежных обязательств, подле­жащих исполнению за счет бюджетных ассигнований но источ­никам финансирования дефицита бюджета, осуществляется в по­рядке, установленном финансовым органом.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных пол­номочий, производится на лицевых счетах, открываемых в соот­ветствии с кодексом в Федеральном казначействе или финансо­вом органе муниципального образования. Лицевые счета, откры­ваемые в Федеральном казначействе, открываются и ведутся в порядке, установленном Федеральным казначейством. Лицевые счета, открываемые в финансовом органе муниципального обра­зования, открываются и ведутся в порядке, установленном фи­нансовым органом муниципального образования.

Бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распо­рядителем бюджетных средств, в ведении которого находится

бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федера­ции. Бюджетная смета бюджетного учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, утверждается ру­ководителем главного распорядителя бюджетных средств.

Утвержденные показатели бюджетной сметы бюджетно­го учреждения должны соответствовать доведенным до него ли­митам бюджетных обязательств на принятие, исполнение бюд­жетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения. В бюджетной смете бюджетного учре­ждения дополнительно могут утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения. Показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения в соответствии с порядком утверждения бюджет­ной сметы бюджетного учреждения, могут быть детализированы по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) классификации операций сектора государственного управления в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

В случае и порядке, установленных финансовым органом, при организации исполнения бюджета по расходам могут преду­сматриваться утверждение и доведение до главных распорядите­лей, распорядителей и получателей бюджетных средств пре­дельного размера оплаты денежных обязательств в соответст­вующем периоде текущего финансового года (предельные объе­мы финансирования). Предельные суммы финансирования уста­навливаются в целом в отношении главного распорядителя, рас­порядителя и получателя бюджетных средств помесячно или по­квартально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо на соответствующий квартал на основе заявок на фи­нансирование главных распорядителей, распорядителей и полу­чателей бюджетных средств.

Блокировка расходов бюджета — сокращение лимитов бюд­жетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнова­ниями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обяза­тельств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю

бюджетных средств муниципальное образование или другой по­лучатель бюджетных средств на выполнение определенных усло­вий. Однако к моменту составления лимитов бюджетных обяза­тельств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Блокировка расходов бюджета осуществляется также при выявлении органом, испол­няющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств. Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению ру­ководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.

Блокировке могут быть подвергнуты:

• расходы бюджета исключительно в размерах, в которых их финансирование было связано условиями, определенными ко­дексом либо законом, решением о бюджете;

• расходы бюджета, по которым выявлены факты нецелевого использования.

При кассовом обслуживании исполнения бюджетов:

■ учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых в соответствии с кодексом органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюд­жета в учреждениях Банка России;

■ управление средствами на единых счетах бюджетов осу­ществляют финансовые органы или иные уполномоченные орга­ны в соответствии с нормативными правовыми актами Россий­ской Федерации, субъектов федерации, правовыми актами орга­нов местного самоуправления;

■ кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных докумен­тов, представленных в орган Федерального казначейства, в по­рядке очередности их представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета;

■ все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кас­совым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводят­ся и учитываются органом Федерального казначейства согласно кодам бюджетной классификации;

■ органы Федерального казначейства представляют финан­совым органам информацию о кассовых операциях по исполне­нию соответствующих бюджетов, а также информацию о кассо­вых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в кон­солидированный бюджет соответствующей территории.

Особенности исполнения бюджета муниципального образо­вания в случаях:

• если органу Федерального казначейства переданы отдель­ные функции по исполнению бюджета муниципального образо­вания, то особенности кассового обслуживания таких бюджетов устанавливает Федеральное казначейство;

• если полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета муниципальных образова­ний осуществляются исполнительным органом государственной власти субъекта федерации в соответствии с соглашением, то он обязан представить указанному в соглашении органу Федераль­ного казначейства информацию обо всех проведенных им кассо­вых операциях.

Продолжается процесс приведения в соответствие с совре­менными требованиями, принципами эффективного управления общественными финансами, так как необходимо расширять са­мостоятельность, ответственность главных распорядителей бюд­жетных средств, создавать долгосрочные стимулы повышения качества управления региональными и муниципальными финан­сами.

Основные новации совершения бюджетных отношений:

• системное описание состава, полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и глав­ных администраторов (администраторов) источников финансиро­вания дефицита бюджета;

• организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образова­ния;

• переход к формированию всех бюджетов бюджетной сис­темы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе

для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов на трехлетний период;

♦ четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание госу­дарственных, муниципальных услуг физическим, юридическим лицам с выполнением государственных, муниципальных заданий, введение механизма финансового обеспечения деятельности ор­ганизаций новых организационно-правовых форм, создание ус­ловий для проведения реструктуризации бюджетной системы;

♦ упорядочение в соответствии с едиными принципами ор­ганизации бюджетного процесса, в том числе закрепление еди­ных требований к бюджетному планированию, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;

♦ планирование расходов на основе разделения действую­щих и принимаемых обязательств;

♦ усиление стимулов для органов государственной власти субъектов федерации, органов местного самоуправления по эф­фективному, ответственному управлению региональными и му­ниципальными финансами;

♦ утверждение основных принципов, позиций бюджетной классификации Российской Федерации кодексом с одновремен­ным расширением полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по ее детализации, интеграцией бюд­жетной классификации, бюджетного учета.

Таким образом, в процессе совершенствования бюджетных отношений устраняются внутренние противоречия, восполняются пробелы правового регулирования, уточняются бюджетные кате­гории.

2.2.