Нормы международного права, определяющие возможности реинжиниринга деятельности органов местного самоуправления
В условиях глобализации, консолидации, интеграции национальных экономик существенное значение для определения направлений реинжиниринга деятельности органов местного самоуправления имеет использование достижений современного международного права.
Общепризнанные принципы, нормы международного права, международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации[23] составной частью правовой системы России.
Нормы международного права, определяющие фундаментальные основы местного самоуправления, закреплены в Европейской хартии местного самоуправления[24] (далее как хартия), в которой раскрывается основное содержание, принципы формирования рациональной организационной структуры управления муниципальными финансами, отношения субъектов местного самоуправления. Поэтому необходимо описать основные термины и понятия, отношения, свойства местного самоуправления, установленные этими документом, чтобы правильно оценить необходимость, возможности реинжиниринга организационной структуры управления муниципальными финансами с позиций международного права.
Согласно третьей статье хартии, под местным самоуправлением понимается право, способность муниципалитетов управлять значительной частью публичных дел, действуя в рамках закона, руководствуясь принципами целесообразности, осмотрительности, осторожности в интересах местного населения. Это право осуществляется советами, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого, всеобщего голосования, имеющими подотчетные исполнительные органы. Кроме того, могут использоваться собрания граждан, референдумы, любая другая форма прямого участия граждан, как это определено Конституцией Российской Федерации (далее как конституция).
Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией, действующим законодательством.
Тем не менее, не исключается возможность предоставления органам местного самоуправления полномочий для решения конкретных задач, исполнения обязанностей в соответствии с законом. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают свободой действий для реализации собственной инициативы по вопросам, которые не исключены из сферы их компетенции, не находятся в ведении другого органа власти и управления.
Осуществление публичных полномочий возлагается на органы власти, расположенные в непосредственной близости, доступные гражданам. Поэтому вполне логично, что передача функций другому органу власти должна осуществляться с учетом масштабов, характера конкретной задачи, требований эффективности, экономии материальных и финансовых ресурсов.
Предоставляемые полномочия органам местного самоуправления должны быть полными, исключительными. Они могут быть ограничены органом государственной власти и управления только в пределах, установленных действующим законодательством. При делегировании полномочий органом государезвенной власти органы местного самоуправления должны обладать возможностью свободно их приспосабливать к местным условиям. Необходимо постоянно проводить консультации с органами местного самоуправления в процессе планирования, принятия решений, непосредственно касающихся их.
Местные органы власти должны иметь возможность определять свои внутренние административные структуры для того, чтобы они отвечали местным потребностям, установленным критериям эффективности.
Значимость статуса органов местного самоуправления требует подбора высококвалифицированных кадров с опытом практической деятельности, достаточной компетентностью, высокими деловыми качествами. Для этого необходимо создать ои- редел ен н ые условия, стимулы:
Sсоответствующий уровень оплаты труда;
Sхорошо организованное материальное и моральное стимулирование;
■/ возможности карьерного роста;
✓ соответствующие условия для профессиональной подготовки, переподготовки, возможности повышения квалификации;
S нормальный психологический климат в коллективе, соответствующий требованиям деловой этики.
Административный контроль деятельности органов местного самоуправления в процессе управления муниципальными финансами осуществляется в порядке и случаях, предусмотренных Конституцией, законами Российской Федерации, что соответствует восьмой статье хартии.
Административный контроль деятельности органов местного самоуправления направлен на обеспечение соблюдения законности, конституционных принципов.
В то же время он включает проверку, осуществляемую вышестоящими государственными органами власти и управления, связанную с целесообразностью деятельности, полнотой, качеством решения определенных социально-экономических задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.При этом подчеркивается, что административный контроль деятельности органов местного самоуправления должен осуществляться в соответствии с уровнем полномочий, предоставленных вышестоящим уровнем власти, значимостью защищаемых интересов. Органы местного самоуправления имеют право в рамках государственной социально-экономической, финансовой политики направлять свои усилия на получение необходимых средств, ресурсов для финансирования исполнения своих полномочий, что соответствует положениям девятой статьи хартии.
Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны соответствовать полномочиям, предоставленным им конституцией, законом. Часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления пополняется за счет местных налогов и сборов, ставки которых определяются органами местного самоуправления в пределах, установленных действующим налоговым законодательством. Механизмы, системы формирования финансовых ресурсов местных органов самоуправления должны быть разнообразными, гибкими для того, чтобы иметь возможность покрывать фактические расходы, возникающие при осуществлении ими своих полномочий.
Для оказания финансовой помощи органам местного самоуправления используются эффективные механизмы финансового регулирования, выравнивания доходов, другие аналогичные меры, направленные на устранение последствий неравномерного
распределения источников финансирования, несбалансированности доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджета. Такие меры, безусловно, не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых ресурсов согласовывается с органами местного самоуправления, законодательно закрепляется.
В то же время, следует отметить, что четвертая статья кодекса противоречит девятой статье хартии, согласно которой предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Так как по определению кодекса «субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов».[25]
Предоставление субсидий не должно противоречить в пределах компетенции принципам свободного выбора и реализации органами местного самоуправления самостоятельной финансовой политики. Например, для осуществления инвестиций органы местного самоуправления должны иметь свободный доступ к российскому рынку капиталов.
Таким образом, хартия определила главные принципы местного самоуправления, которые в настоящее время успешно реализуются органами местного самоуправления Российской Федерации, и являются, наряду с российским бюджетным законодательством, правой основой реинжиниринга организационной структуры управления муниципальными финансами.
2.3.