Общие положения, термины и понятия

Каждая историческая эпоха, сталкиваясь с проблемами со­циально-экономического развития, ищет свои эффективные ме­тоды их решения, опираясь на достижения науки, культуры, на­учно-технического прогресса.

Научная теория - открытая для постоянного совершенство­вания быстро развивающаяся система гипотез, концепций, идей, дающая целостное представление о законах, закономерностях, принципах, наиболее существенных связях явлений, процессов в природе, обществе, мышлении, открывающая новые возможно­сти для получения более точных, глубоких знаний об объектив­но существующей реальности, необходимых для обеспечения непрерывного научно-технического, социально-экономического прогресса.

Богатый исторический опыт, особенности современного состояния мировой, национальной экономик, рассматриваемые с позиций достижений научно-технического прогресса, показы­вают - устойчивые темпы экономического роста определяются уровнем, характером развития науки, культуры, общей теории управления как форм проявления национального самосознания, возможностями их плодотворной консолидации, результатами эффективного практического использования на российском и международном уровнях.

Логика взаимосвязи рационального как сложной системы взаимодействия, влияния менталитета, идеологии, науки, куль­туры на социально-экономическое развитие государства, муни­ципальных образований и наоборот представлена на рисунке 1.1. При этом под рациональным поведением понимается разумно обоснованная, целесообразная социально-экономическая дея­тельность. Культура рассматривается как просвещенность, обра­

зованность, воспитанность, уровень достижений, совершенства. Менталитет — как образ, способ мышления, мировосприятия[2].

В условиях российской действительности, которая характе­ризуется наличием огромной территории, колоссальными при­родными ресурсами, значительным экономическим, научно­техническим потенциалом, ограниченными финансовыми, тру­довыми ресурсами, недостаточно диверсифицированной струк­турой национальной экономики, решение сложных проблем обеспечения устойчивых темпов социально-экономического роста всегда связано с необходимостью обеспечения эффектив­ного управления государством, регионами, муниципальными об­разованиями.

Рисунок 1.1 - Структура взаимодействия рационального с социально-экономическим развитием

Поэтому главная обязанность, святой долг российской эко­номической науки, органов государственной власти и управле­ния, местного самоуправления, политиков, экономистов создать достаточные теоретические и практические предпосылки для рационального использования колоссального национального бо­гатства, обеспечения счастливого настоящего, будущего россиян на основе позитивных структурных преобразований националь­ной экономики, устойчивых темпов экономического роста.

Для адекватного потребностям практики развития эконо­мической теории, методологии управления большое значение имеет накопленный научный потенциал фундаментальных зна­ний в философии, социологии, политологии, правоведении, психологии, математике, кибернетике, информатике, в других смежных научных дисциплинах.

Экономическая наука прошла сложный, долгий путь разви­тия от скромных достижений античной экономической культуры до высот теоретической мысли классической политической эко­номии, экономического анализа, маржинализма, кейнсианства, теории ожидаемой полезности, экономико-математического мо­делирования. При этом подчеркивается[3], что до 90-х годов XX века термин «политическая экономия», впервые введенный французом Антуаном Монкретъеном сьером де Ваттевилем в «Трактате политической экономии», который вышел в свет в 1615 г. в Руа­не, использовался как синоним категории «экономическая тео­рия».

Современная экономическая мысль в ряду научно­теоретических достижений экономической теории развивается в направлении нового экономического рационализма, «плюрали­стического (вероятностного) ценностно-целевого детерминиз­ма»,[4] в котором плодотворная научная идея, ratio[5] занимают центральное место, как главные движущие силы, активно преоб­разующие социально-экономическую действительность.

Концептуальные основы общей теории управления сфор­мировались на протяжении XX века, включают пять основных научных направлений: 1) классическую теорию организации и управления; 2) концепцию человеческих отношений; 3) эмпи­рическую теорию управления, 4) концепцию социальных сис­тем, 5) новую школу науки управления.

Большой вклад в развитие общей теории, анализа, методо­логии совершенствования организационных структур управле­ния внесли: И Ансофф, С. Бир, М. Вебер, Н. Винер, В.М. І\'луиі- ков, В.И. Данилов-Данелян, Г. Деминг, П. Друкер, JI.B. Канторо-

вин, Р. Кантер, Г. Кунц, Дж. К. Лафта, В. Леонтьев, Г.И. Мар­чук, К. Менар, Мі Месарович, Б.З. Мильнер, Г. Минцберг, И.Н. Моисеев, В.В. Налимов, B.C. Немчинов, У. Ньюмен, Э. Петер­сен, Э. Плоумен, Д.А. Поспелов, Г. Саймондс, И. Такахара,

A. В. Фейгенбаум, Н.П. Федоренко, Д. Форрестер, Е.В. Фрейднна, У. Р. Эшби.

В области отечественного муниципального менеджмента широко известны научные разработки Г. Ветрова, А.Г. Ворони­на, С. Григорьева, А.Г. Гладышева, А.А. Замотаева, В.Б. Зотова,

B. В. Иванова, А.Н. Коробовой, С.Б. Мельникова, В.Ю. Морозова, М.Н. Мирзалиева, Ф.М. Русинова, А.Н. Широкова.

В соответствии с шестой статьей Европейской хартии ме­стного самоуправления[6], к которой Россия присоединилась в 1998 г., муниципальным органам для обеспечения эффективного управления предоставлена возможность самостоятельно опреде­лять свою организационную структуру, не нарушая при этом действующего законодательства.

Отмечается[7], что организационная структура управления муниципальными финансами - одно из ключевых понятий му­ниципального финансового менеджмента, тесно связанное с це­лями, задачами, методами, функциями процесса управления ор­ганов местного самоуправления, деятельностью руководителей, муниципальных служащих, распределением между ними полно­мочий, ответственности, результатов.

Организационная структура управления муниципальными финансами основывается на отношениях, возникающих между субъектами в процессе составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения, исполнения бюджетов, контроля их ис­полнения, то есть в бюджетном процессе.

В шестой статье Бюджетного кодекса Российской Феде­рации подчеркивается: «Бюджетный процесс — регламентируе­мая нормами права деятельность органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления, участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению проектов бюджетов,

проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, ут­верждению и исполнению бюджетов и бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов, а также по контролю их исполне­ния»[8].

Организационная структура управления муниципальными финансами определяется составом, содержанием, характером взаимосвязи, взаимозависимости, взаимообусловленности со­подчиненных элементов финансовой системы органов местного самоуправления в этом процессе.

В рамках организационной структуры непосредственно протекает процесс управления муниципальными финансами, ко­торый рассматривается, прежде всего, как целенаправленная дея­тельность субъектов управления, связанная:

1) с движением, сбором, учетом, обработкой значительных потоков финансово-экономической информации;

2) эффективным использованием материальных, финансо­вых, трудовых, информационных ресурсов;

3) разработкой инвестиционных, инновационных идей, про­ектов;

4) с реализацией необходимых управленческих решений муниципальными служащими различных уровней, категорий, функциональной специализации.

В соответствии с общепринятой терминологией[9] реинжи­ниринг определяется как деятельность по совершенствованию, модернизации ранее принятых, реализованных управленческих решений, обеспечивающих развитие инжиниринга на более вы­соком качественном уровне. В экономическую практику этот термин впервые был введен М. Хаммером[10].

Следует подчеркнуть, что реинжиниринг — сложная функ­ция, или функционал управления, который неразрывно взаимосвя­зан с инжинирингом, органайзингом, мониторингом, контрол­лингом, без целенаправленного системного использования, кото­

рых в XXI веке просто не возможно эффективно управлять соци­ально-экономическими процессами вообще и государственными, муниципальными финансами в частности.

Нельзя отождествлять реинжиниринг с простым совершен­ствованием, регулированием социально-экономических процес­сов. Совершенствование всегда является составной частью регу­лирования. Отличительные признаки реинжиниринга, регулиро­вания приведены в таблице 1.1.

Таким образом, под финансовым инжинирингом понимается взаимообусловленная деятельность субъектов экономических от­ношений, в процессе которой реализуются как неразрывное целое взаимосвязанные, взаимодополняющие друг друга простые об­щие элементарные функции управления такие, как:

S финансовое планирование, бюджетирование;

■S инновационное, инвестиционное проектирование;

Sпроцесс целенаправленной организации их исполнения. Реинжиниринг - сложная функция управления, основное содержание которого заключается в таком уровне совершенство­вания, обеспечения оптимального регулирования ранее принятых экономических, финансовых, решений в процессе планирования, проектирования, организации их исполнения, который позволяет, в конечном счете, достичь нового более качественного уровня менеджмента, например, по траектории Пі-Ощ-Уг-Кг-Рг, как это показано на рисунке 1.2.

Рисунок 1.2 - Взаимосвязь реинжиниринга с простыми и сложными функциями управления

Поэтому нельзя полностью согласиться с В.А. Бариновым, который определяет реинжиниринг как «радикальное переосмыс­ление и перепроектирование деловых процессов»[11]. В данном случае более приемлем термин адекватное реальным потребно­стям обеспечения устойчивого экономического роста качествен­ное переосмысление существующего положения дел, вещей. По­скольку радикальные взгляды, как правило, предполагают край­ние, непримиримые позиции[12].

Поэтому реинжиниринг организационной структуры управ­ления муниципальными финансами представляет процесс непре­рывного регулирования, координации, совершенствования соста­ва, связей, функций структурных подразделений на основе опти­мального распределения между ними прав, обязанностей, ответст­венности согласно действующему российскому законодательству, нормам международного права для обеспечения на качественно новом уровне наилучшего функционирования в соответствии с це­лями, задачами государственной, муниципальной политики.

Согласно выводам, полученным Дж. К. Лафтой[13], можно оп­ределить, что оптимальной является та структура, которая позволя­ет эффективно взаимодействовать с внешней средой, достигать целей своей деятельности, направлять деятельность муници­пальных служащих, удовлетворять постоянно растущие разумные потребности населения. Организационная структура предназна­чена для своевременного и эффективного осуществления всех протекающих в ней процессов.

Поэтому реинжиниринг в рамках данного исследования представляет деятельность по совершенствованию, модерни­зации организационных структур управления, выбору типов, видов, приведению их в соответствие с целями, задачам, полити­кой органов местного самоуправления, с действующим россий­ским законодательством, нормами международного права, с об­щими тенденциями, закономерностями развития.

Организационная структура управления jмуниципальными финансами рассматривается как упорядоченная совокупность

взаимосвязанных элементов, обеспечивающих оптимальное функ­ционирование, развитие финансовых органов местного самоуправ­ления как единого целого.

Организационная структура управления - форма разделе­ния полномочий, ответственности, взаимосвязи, взаимодействия, в пределах которой осуществляется процесс управления по соответст­вующим функциям, направленным на решение определенных со­циально-экономических задач в рамках государственной, регио­нальной, местной политики.

В этих условиях структура управления представляет систему оптимального распределения функций, прав, обязанностей, от­ветственности, порядка, форм взаимодействия между входящими в ее состав органами государственной власти и управления, мест­ного самоуправления, а, следовательно, в конечном счете, ме­жду государственными и муниципальными служащими.

Ключевыми понятиями организационных структур управле­ния являются: 1) элементы, 2) связи, 3) отношения, 4) уровни,

5) функции. Элементами организационной структуры управления являются руководители, специалисты, служащие, подразделе­ния, органы аппарата управления, в которых занято то, или иное их количество, исполняющих функциональные обязанности.

Поэтому направления совершенствования организацион­ной структуры управления включают:

• формализацию уровней иерархии, их соподчиненности в за­висимости от состава, структуры подразделений органов местного самоуправления;

• оценку взаимосвязи структурных подразделений, осуще­ствляющих планирование, организацию, учет, контроль, регу­лирование финансовых отношений в бюджетном процессе, исходя из содержания, характера общих, специальных, элемен­тарных функций муниципальных органов, реализуемых в про­цессе управления.

Подчеркивается[14], что отношения между элементами струк­туры управления поддерживаются благодаря горизонтальным и вертикальным связям. Горизонтальные связи являются одноуров­

невыми, нужны для согласования целевых функций. Вертикаль­ные связи определяются иерархией управления, когда на каж­дом уровне реализуются определенные цели и задачи соци­ально-экономического развития, антикризисного управления.

В структуре, содержащей два и более уровня, формируется высшее звено управления — администрация и нижние ее звенья, то есть линейные руководители, непосредственно управляющие деятельностью исполнителей. При трех и более уровнях в орга­низационной структуре управления, как правило, формируется средний уровень, который, в свою очередь, может СОСТОЯТЬ ИЗ нескольких подуровней. Как показывает практика, в крупных системах может быть порядка 6—8 уровней управления.

В организационной структуре управления выделяют[15] ли­нейные и функциональные связи. Линейные связи это отноше­ния по принятию и реализации управленческих решений, обеспечению информацией линейных руководителей, то есть должностных лиц, полностью отвечающих за деятельность оп­ределенных органов местного самоуправления или их струк­турных подразделений. Функциональные связи сопряжены с функциями муниципального менеджмента. Поэтому выделяют:

1) полномочия линейного и штабного персонала; 2) функцио­нальные права и обязанности.

Полномочия линейных руководителей дают право для решения всех вопросов развития подчиненных подразделений, а также отдавать распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными. Штабные полномочия ограничиваются правом планировать, рекомендовать, советовать, помогать, но не приказы­вать другим муниципальным служащим выполнять распоряжения. Если руководителю предоставляется право принимать решения и совершать действия, обычно выполняемые линейными руководи­телями, он получает функциональные полномочия.

Между всеми составляющими организационной структуры управления муниципальными финансами существуют сложные отношения взаимозависимости, взаимообусловленности, в ре­зультате изменения которых формируются различные состоя­ния муниципальных финансов, которые находят отражение в

изменениях параметров процесса управления и характеризу­ются с помощью системы показателей деятельности.

В результате необходимо выделить следующие наиболее существенные, типичные причинно-следственные связи:

1) изменение числа элементов, уровней, количества и харак­тера связей, полномочий вызывает необходимость пересмотра всех остальных параметров системы;

2) увеличение количества элементов, уровней в орг анизаци­онной структуре управления приводит к увеличению числа, ус­ложнению связей, возникающих в процессе принятия решений.

В то же время, следствием этого, как правило, является за­медление процессов управления, что равнозначно ухудшению качества функционирования муниципального финансового ме­неджмента.

1.1.