Федеральные органы государственной власти

Государственное устройство по Конституции 1993 г. име­ет три уровня публичной (народной) власти: федеральный центр, субъекты РФ, местное управление. Причем каждый уровень об­ладает собственной исключительной компетенцией, вторгать­ся в которую органы иного уровня власти не вправе.

Государственную власть в РФ осуществляет Президент, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, Суды РФ, органы государственной власти на местах - субъекты РФ^[166].

• Президент Российской Федерации является главой госу­дарства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и граж­данина. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики госу­дарства, представляет Россию внутри страны и в международ­ных отношениях, принимает меры по охране суверенитета Рос­сии, ее независимости и государственной целостности.

Схема № 5. Структура федеральных органов власти

Президент РФ юридически не входит в систему ни од­ной ветви власти (законодательной, исполнительной, судеб­ной), он как бы возвышается над властными институтами, осуществляет взаимодействие между ними и при принятии решений руководствуется общей волей, т.е. волей большинс­тва избирателей.

Президент РФ назначает высших должностных лиц госу­дарства, в том числе председателя Правительства РФ (с согла­сия Государственной Думы), заместителей председателя пра­вительства РФ и федеральных министров; назначает выборы государственной Думы, референдум; подписывает и обнаро­

дует федеральные законы; издает указы и распоряжения; яв­ляется Верховным Главнокомандующим Вооруженными Си­лами РФ и выполняет другие общегосударственные функции.

Президент РФ применяет согласительные процедуры в случае разногласий между органами власти, он вправе приос­танавливать действие актов исполнительной власти субъек­тов РФ в случае противоречия их Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или наруше­ния прав и свобод человека до решения этого вопроса соот­ветствующим судом.

При Президенте РФ функционируют органы, обеспе­чивающие проведение им внутренней и внешней государс­твенной политики. Аппаратом для осуществления функций главы государства является Администрация Президента РФ. Она действует на правах государственного органа управле­ния. Основными обязанностями Администрации Президента РФ являются непосредственное обслуживание, курирование федерального уровня, работа с регионами, международная политика. Администрация контролирует исполнение указов, проводит политику Президента РФ.

Образованные Советы в Администрации Президента РФ являются постоянно действующими консультативными орга­нами. Они информируют Президента РФ о процессах, проис­ходящих в той или иной сфере, и обеспечивают взаимодейс­твие Президента РФ с организациями и деятелями данной сферы. Организационное обеспечение деятельности каждого Совета осуществляет Главное управление внутренней полити­ки Президента РФ. Решения Совета носят рекомендательный характер и направляются Президенту РФ, соответствующим органам государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Президент РФ возглавляет Совет Безопасности.

Совет Безопасности формируется Президентом РФ и осу­ществляет подготовку решений Президента по вопросам обес­

печения жизненно важных интересов личности, общества и государства, защиты их от внутренних и внешних угроз. Од­ной из функций Совета Безопасности является контроль за реализацией органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и военной политики. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются Указами Президента РФ, иные решения - протоколами.

В состав Совета Безопасности кроме Президента РФ вхо­дят 5 постоянных членов и 18 членов Совета Безопасности.

Для содействия реализации главой государства полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина образована Комис­сия по правам человека при Президенте РФ. Комиссия для вы­полнения возложенных на нее задач анализирует информацию, рассматривает обращения лиц или организаций о фактах нару­шений прав и свобод, проверяет информацию об ущемлении прав, представляющем особую общественную опасность. Комис­сия имеет право запрашивать необходимые документы и матери­алы у органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, организаций, должностных лиц, заслушивать на заседаниях информацию соответствующих должностных лиц по вопросам, связанным с защитой прав и свобод граждан.

Рекомендации и заключения Комиссии, принятые в пре­делах ее полномочий, направляются соответствующему орга­ну государственной власти, в компетенцию которого входит решение вопроса. Орган государственной власти и его долж­ностные лица, получившие рекомендации и заключения Ко­миссии, обязаны их рассмотреть и уведомить ее о принятом решении. В необходимых случаях информация об этом дово­дится до сведения Президента РФ.

• Представительным и законодательным органом Россий­ской Федерации является постоянно действующее Федераль­

ное Собрание - парламент Российской Федерации, состоящий из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Совет Федерации образует по два представителя от каждого субъ­екта РФ (по одному от представительного и исполнительного органов власти). Государственная Дума избирается на четыре года в составе 450 депутатов, которые работают на професси­ональной основе.

Совет Федерации и Государственная Дума формируют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Для осуществления контроля за ис­полнением федерального бюджета парламент образует Счет­ную палату.

Парламент призван выражать мнение народа, обеспечи­вать реализацию требований Конституции и создавать юри­дическую базу правового государства. Главным критерием эффективности работы парламента служат качество и свое­временность принимаемых законов.

Парламент формируется на основе избирательного права. Различают два вида избирательной системы:

1. Мажоритарная - депутаты избираются по одному от каждого округа, на которые разбита страна (США, Великоб­ритания).

2. Пропорциональная - выборы проводятся по партийным спискам и места делятся в соответствии с поданными за каж­дый из них голосами избирателей (континентальная Европа).

Первую называют англосаксонской, она присуща класси­ческой демократии; для нее характерна 2-3-партийная систе­ма. Партия-победительница управляет страной, проигравшая составляет оппозицию, извлекая уроки из поражения. Страны с мажоритарной системой наиболее устойчивы к авторитариз­му. При пропорциональной системе избиратели голосуют за список без конкретных имен.

Первые шаги к новому парламентаризму были сделаны в марте 1989 г. выборами на съезде народных депутатов СССР.

После принятия Декларации о государственном сувере­нитете России, новой Конституции, в результате работы Госу­дарственной Думы созывов 1993, 1995 гг. утвердился порядок альтернативных избирательных компаний.

Съезды народных депутатов СССР и РСФСР сочетали в себе законодательные, распорядительные и контрольные фун­кции. Полномочия современного парламента четко отделены от полномочий других государственных органов. Парламент наделен следующими видами компетенции:

• законодательная;

• формирование государственных органов;

• финансовая;

• контрольная;

• ратификация и денонсация международных договоров.

• Совет Федерации выражает интересы регионов, высту­пает инструментом стабильности, служит посредником меж­ду Президентом РФ и Государственной Думой при принятии законов, нейтрализует при этом потенциальные конфликты, применяя согласительные процедуры.

К ведению Совета Федерации относятся:

• утверждение изменения границ между субъектами РФ, указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайно­го положения;

• решение вопроса об использовании Вооруженных сил за пределами территории России;

• назначение выборов Президента РФ, отрешение его от должности;

• назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генераль­ного прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной пала­ты и половины состава ее аудиторов.

Обязательному рассмотрению на Совете Федерации под­лежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

• федерального бюджета, федеральных налогов и сборов;

• финансового, валютного, кредитного, таможенного ре­гулирования, денежной эмиссии;

• ратификации и денонсации международных договоров России;

• статуса и защиты государственной границы России;

• войны и мира.

Совет Федерации принимает постановления большинс­твом голосов от общего числа его членов.

Проводится реформа Совета Федерации, направленная на совершенствование порядка его формирования в целях более последовательной реализации принципа разделения властей. Членство в Совете Федерации глав исполнительной власти противоречит этому принципу. Главы исполнительной влас­ти получают депутатский иммунитет, хотя распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами. Согласно новому положению прекращается представительство исполнитель­ной власти в законодательном органе, деятельность палаты осуществляется на постоянной основе. Это позволяет главам исполнительной власти субъектов РФ сосредоточиться на ра­боте в своих регионах.

• К ведению Государственной Думы относятся:

• решение вопроса о доверии Правительству РФ, согласие на назначение Председателя Правительства РФ;

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка России, Председателя Счет­ной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномочен­ного по правам человека;

• объявление амнистии;

• выдвижение обвинения против Президента РФ для от­решения его от должности;

• принятие федеральных законов.

Государственная Дума образует комитеты, фракции, де­путатские группы, сочетает законотворческую и законода­

тельную деятельность.

У законотворчества есть концептуальная и техническая стороны. Сначала законопроект должен получить согласие заинтересованных сторон по концепции, а потом начинается техническая сторона разработки закона.

Несмотря на разделение властей, провозглашение пра­вового государства, законодательная власть является нелю­бимым детищем в значительной части общества, особенно в СМИ. Одна из причин заключается в том, что узки ее консти­туционные рамки, урезаны полномочия, к минимуму сведены контрольно-надзорные функции.

Действующая Конституция РФ предоставляет парламен­ту право выражать недоверие только к правительству в целом. В то же время он не может оперативно реагировать на вызыва­ющие недовольство граждан решения и действия конкретных членов правительства. Предоставление такого права позволи­ло бы производить кадровые изменения, не прибегая к полной отставке правительства.

В систему федеральных органов власти входят:

1. Правительство РФ, состоящее из:

• Председателя Правительства РФ;

• заместителей Председателя Правительства РФ;

• федеральных министров;

2. Министерства РФ;

3. Другие федеральные органы исполнительной власти.

Председатель Правительства РФ, первые заместители и заместители Председателя Правительства РФ, министры фи­нансов, иностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции,

экономического развития и торговли, руководитель аппарата Правительства РФ образуют президиум Правительства РФ. В работе Правительства РФ наравне с членами президиума при­нимают участие глава Центрального банка РФ, спецпредста­витель Президента РФ по связям с международными финан­совыми организациями, глава Российской академии наук.

Структура федеральных органов исполнительной власти включает министерства и ведомства, обеспечивающие реали­зацию Правительством РФ возложенных на него полномочий, и утверждается указом Президента РФ.

• Правительство Российской Федерации:

• разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, о чем от­читывается перед Государственной Думой;

• обеспечивает проведение единой финансовой, кредит­ной и денежной политики, политики в области культуры, на­уки, образования, здравоохранения, социального обеспече­ния, экологии;

• осуществляет управление федеральной собственностью, меры по обеспечению обороны страны, государственной безо­пасности, реализации внешней политики России, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественно­го порядка, борьбе с преступностью;

• координирует деятельность федеральных органов испол­нительной власти по экономической реформе; реформе соци­ального сектора, жилищной и строительной политике; реформе научной сферы и отраслей инфраструктуры; национальной, ре­гиональной политике, сотрудничеству с государствами - участ­никами СНГ; правоохранительной деятельности;

• осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральными законами, указами Президента РФ.

Правительство РФ издает постановления и распоряже­ния, обеспечивает их исполнение. Эти постановления и рас­поряжения обязательны к исполнению в РФ. В случае их про­

тиворечия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.

Председатель Правительства РФ определяет основные на­правления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Согласно Указу Президента РФ от 17 марта 1997 г. №249, Председатель Правительства РФ координирует деятель­ность федеральных органов исполнительной власти, осущест­вляющих государственное управление в сфере внешнеэконо­мических связей, обороны и безопасности страны.

Систему федеральных органов исполнительной власти образуют министерства (федеральные министерства), госу­дарственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии, федеральные службы России, российские агентс­тва, федеральные надзоры РФ.

Министерство как федеральный орган исполнительной власти проводит государственную политику и осуществляет управление в соответствующей сфере деятельности, а также координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственный комитет РФ, Федеральная комиссия России являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятель­ности. Государственный комитет РФ, Федеральную комиссию России возглавляют соответственно Председатель Госкомитета РФ, Председатель Федеральной комиссии России.

Федеральная служба России, российское агентство, федераль­ный надзор России осуществляют специальные (исполнитель­ные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) фун­кции в установленных сферах ведения. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы, российское агентство - генеральный директор российского агентства, федеральный надзор - начальник федерального

надзора России. Назначение на должность и освобождение их от должности осуществляются Правительством РФ.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президен­том РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Положения о федеральных органах исполнительной влас­ти, подведомственных Президенту РФ, утверждаются Прези­дентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти - Правительством РФ. Наименования федеральных ор­ганов исполнительной власти определяются в соответствии с их структурой, утверждаемой Указом Президента РФ.

При Правительстве РФ функционирует широкая сеть координационных, консультативных и других органов: пра­вительственные комиссии, федеральные комиссии при Пра­вительстве РФ, оперативные комиссии, экспертные советы, рабочие группы, организационные комитеты. Число таких структур составляет около 50 (комиссии по обеспечению до­ходов федерального бюджета за счет средств от приватизации; по вопросам СНГ; по таможенным и тарифным вопросам; по защитным мерам во внешней торговле; по аудиторской де­ятельности и т.д.).

В целях повышения эффективности взаимодействия с палатами Федерального Собрания, усиления роли Прави­тельства и федеральных органов исполнительной власти в за­конодательном процессе Правительство РФ образовало свое полномочное представительство в Федеральном Собрании. В его состав входят полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе, полномочный представитель в Совете Федерации, статс-секретари - заместители министров и других руководителей федеральных органов исполнитель­ной власти. Они участвуют в заседаниях палат, в работе коми­тетов и комиссий парламента.

Федеральные органы исполнительной власти для осу­ществления полномочий могут создавать свои территори­

альные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Они могут также передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномо­чий, если это не противоречит Конституции РФ и федераль­ным законам.

Работе органов исполнительной власти мешают частые реорганизации, в том числе и Правительства РФ. После реор­ганизации ведомству нужно несколько месяцев, чтобы начать нормальное функционирование, до этого неотложные дела остаются на втором плане. Нередко новации исчерпываются сменой названия, хотя расходов такие затеи требуют немалых (бланки, печати и т.д.).

Так, за 13 месяцев 1998 - 1999 гг. три раза менялась струк­тура федеральных органов исполнительной власти. Минис­терство общего и специального образования переименовано в Министерство образования. Государственный Земельный комитет - в Государственный комитет по земельной полити­ке. Федеральный орган по строительству с 1992 г. менял на­звание 6 раз^[167].

Несмотря на то, что управление строится в основном по западным образцам с акцентом на либеральную демократию, в обществе пропагандируются также в качестве образца мо­нархические принципы Российской империи.

Во главе России стоял царь, император, правивший единолично. Высший законодательный орган - Государс­твенный Совет, его члены назначались царем. Законопроек­ты приобретали силу после утверждения их царем. Состав Комитета Министров также утверждался царем. Прави­тельствующий Сенат во главе с обер-прокурором включал руководителей департаментов, сенаторов, назначаемых так­же царем; действовала вертикаль: Император - губернатор с прямым подчинением.

В основу административно-территориального деления было положено удобство управления. Страна делилась на генерал-гу­бернаторства (в начале XX в. в России их было 8), губернии (78), области (18), градоначальства (4), военные губернаторства (2), округа, уезды, волости, станы. Все должностные лица от генерал- губернатора до станового пристава назначались.

7.3.3.