Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития

В.Б. ИСАКОВ

"ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО: НЕКОТОРЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ" (В.Б. Исаков) ("Журнал российского права", N 3,2000)

Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы, доктор юридических наук, профессор.

Статистические методы могут быть использованы не только для анализа объема и тенденций развития законодательства, но и для оценки законотворческой деятельности. Каково место законов среди иных нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых российским парламентом? Какова активность субъектов законодательной инициативы? Насколько успешны их усилия? Каковы причины отклонения законов? В ответах на эти и другие вопросы автором широко использованы материалы, опубликованные Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы .

См., в частности: Гребенников В.В., Васецкий Н.А.. Полуян Л.Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики. (Аналитический обзор) //Государство и право. 1998. N 9. С. 91 - 97.

Правовая активность Государствснной Думы

Законы - важнейший вид нормативных правовых актов, принимаемых федеральным парламентом. Однако, кроме них. Государственная Дума и Совет Федерации принимают большое количество постановлений, заявлений, обращений, ходатайств в Конституционный Суд и т.д. Какова структура правовой активности Думы и какое место в этой структуре занимают вопросы законотворчества? Как видно

из табл. 1 и рис. 1 . удельный вес различных актов - документов в структуре правовой активности Государственной Думы выглядят следующим образом:

Здесь и далее рисунки не приводятся.

Таблица 1

СТРУКТУРА ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1994 -1998 ГГ. (В АБСОЛЮТНЫХ ЦИФРАХ И В ПРОЦЕНТАХ)

Изучение полученных данных свидетельствует о том, что пик законотворческой активности Государственной Думы пришелся на 1995 год.

О том же самом свидетельствует сопоставление средних показателей правовой активности Государственной Думы первого созыва за два года и Государственной Думы второго созыва за три года работы (см. табл. 2 и рис. 2). Отчетливо видно, что Государственная Дума второго созыва несколько снизила активность в области законотворчества и значительно активнее (почти в два раза) принимала заявления и обращения.

Таблица 2

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ ПЕРВОГО И ВТОРОГО СОЗЫВОВ, %

I 100

Таким образом, утверждения об излишней политизированности Государственной Думы второго созыва и некотором ослаблении ее внимания к вопросам законотворчества имеют под собой объективные основания. Впрочем, исследование проводилось, когда до конца полномочий депутатов Государственной Думы второго созыва оставался еще целый год работы, в течение которого она заметно изменила итоговые результаты своей работы.

Приоритеты законотворчества

Статистическое исследование с использованием правовых баз данных позволяет рельефно показать приоритеты в законодательной деятельности Государственной Думы. Какие вопросы находились в центре внимания депутатов? К каким проблемам Государственная Дума обращалась наиболее часто? Рассмотрим массив законов, принятых Государственной Думой в 1994 - 1998 гг., в разрезе десяти тематических групп (см. табл. 3 и рис. 3).

Таблица 3

ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1992 -1998 ГГ.

Подсчитано по базе данных "Эталон"

Очевидным приоритетом в законодательной деятельности в 1992 - 1998 гг.

Другой не менее важный вопрос: насколько полно выдерживались приоритеты законодательной деятельности на протяжении всего исследуемого периода (1992 - 1998 гг.)? Электронные правовые базы данных предоставляют возможность на него ответить (см. табл. 4 и рис. 4).

Таблица 4

ДИНАМИКА ПРИОРИТЕТОВ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1992 -1998 ГГ.

Подсчитано по базе данных "Эталон"

Анализ приоритетов в их динамике показал, что картина далеко не так проста, как могло показаться на первый взгляд. Прежде всего выявилась тенденция постепенного снижения объема конституционного законотворчества (1), что объясняется, по-видимому, постепенной стабилизацией государственно - правовой системы, складывающейся на основе действующей Конституции Российской Федерации. Обращает на себя внимание устойчивость темпов развития трудового законодательства (3) и законодательства об охране здоровья (6).

Вместе с тем ломаные зигзагообразные линии графика свидетельствуют о том. что, за исключением конституционного законодательства, в развитии российского законодательства в 1992 - 1998 гг. не было устойчивых приоритетов: в каждом отдельном году\' такие приоритеты складывались стихийно. Отчасти это объясняется тем. что "единица законотворчества" - законопроект - подчас не укладывается в отдельно взятый календарный год. Для завершения всего цикла работ по крупному законопроекту требуется подчас два. три года. Таким образом, приоритеты законопроектной работы реально проявляют себя на более продолжительных промежутках времени. Несомненно, однако, что на итоговый результат повлиял "фактор стихийности" - отсутствие последовательной правовой политики, недостаток концептуальности в развитии отраслей законодательства, слабое планирование законодательной деятельности.

Активность субъектов законодательной инициативы

Состав участников законотворческой деятельности представляет немалый научный и практический интерес. Какова активность субъектов законодательной инициативы? Кто является лидером законодательного процесса, а кто - аутсайдером? Статистический анализ законодательной деятельности обнаруживает ряд любопытных фактов (см. табл. 5 и рис. 5).

Таблица 5

АКТИВНОСТЬ СУБЪЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В 1994 -1998 ГГ., %

Полученные результаты позволяют сделать вывод, что несомненным лидером в области законотворчества в этот период являлись депутаты Г осу дарственной Думы (в среднем - около 50 процентов

всех внесенных законодательных инициатив). На втором месте (за исключением 1998 г.) - Правительство Российской Федерации, на третьем - субъекты Российской Федерации и члены Совета Федерации (по содержанию инициатив их можно объединить в одну\' группу), на четвертом - Президент Российской Федерации. Законодательные инициативы высших судебных органов в сумме составляют менее одного процента и поэтому на графике не отражены.

Обращает на себя внимание отчетливо видимая тенденция к снижению законотворческой активности, особенно резко выраженная у Президента Российской Федерации, на фоне возрастания законотворческой активности субъектов Российской Федерации и членов Совета Федерации. Здесь нашла свое проявление возрастающая роль субъектов Российской Федерации во всех аспектах общественной и государственной жизни, в том числе в федеральном законотворчестве.

Нельзя не отметить относительно низкий уровень участия Правительства Российской Федерации в федеральном законотворчестве - на его долю приходилось в среднем около 20 процентов законодательных инициатив. Для сравнения: в германском бундестаге правительство - ведущий субъект законотворчества. В среднем германский бундестаг рассматривает около 160 законов в год, из них 60 процентов вносятся правительством.

Однако ситуация не так однозначна, как может показаться на первый взгляд. В практике российского федерального законотворчества распространены ситуации, когда законодательные инициативы федеральных министерств и ведомств вносятся через депу татов - так легче лоббировать ведомственные интересы. Разумеется, подобную практику нельзя признать оправданной. Правительству Российской Федерации следует основательно поработать над тем. чтобы стать действительным лидером правовой политики.

Результативность законодательного процесса

Еще один момент, который представляет безусловный интерес и является предметом острых дискуссий, - результативность законодательного процесса в Государственной Думе. Естественно, результативность законотворчества, как и всякого сложного социального процесса, оценить не просто. У каждого исследователя могут быть свои критерии и оценки. Но существуют общие количественные показатели, которые могут дать полезный материал для дискуссии.

Таблица 6

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ В 1994 -1998 ГГ.

Полученный график избыточно информативен, поэтому имеет смысл вычленить из него отдельные аспекты и рассмотреть их по отдельности.

Первый аспект: динамика количества рассмотренных Государственной Думой законодательных инициатив. Общее количество законодательных инициатив растет из года в год, и теоретически каждая законодательная инициатива должна быть рассмотрена Государственной Думой. На практике, однако, этого не получается: Государственная Дума успевает рассмотреть от половины до трети от общего числа внесенных законопроектов и тем самым, несомненно, нарушает конституционное право субъектов законодательной инициативы (см. табл. 7 и рис. 7).

Таблица 7

ДОЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, РАССМОТРЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ, %

Постоянное снижение процента рассмотренных законодательных инициатив объясняется, видимо, тем. что в парламентском законодательном портфеле накапливается нерассмотренный "переходящий

остаток", который все время увеличивается и "давит" на статистику, снижая показатели эффективности законодательной деятельности. Однако при любых условиях столь низкий уровень рассмотрения внесенных законодательных инициатив никак не может быть признан нормальной законодательной практикой. Государственная Дума должна принять меры, чтобы переломить сложившуюся неблагоприятную тенденцию.

Второй аспект, заслуживающий внимания, - отношение принятых законов к числу законодательных инициатив, другими словами, "затратность" законодательного процесса. Полученная картина выглядит следующим образом (см. табл. 8 и рис. 8):

Таблица 8

ДОЛЯ ПРИНЯТЫХ ЗАКОНОВ К ЧИСЛУ ВНЕСЕННЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, %

Анализируя представленный график, можно сказать, что каждый закон "выплавляется из тонны словесной руды". В среднем законами становились лишь около 14.4 процента внесенных законодательных инициатив. Хорошо это или плохо? На этот вопрос нельзя ответить однозначно. С одной стороны, очевидна высокая "затратность" законодательного процесса, значительный объем работы "вхолостую". Но, с другой стороны, вытекает ли отсюда, что всякий законопроект, внесенный в Государственную Думу, должен быть обязательно принят? Законопроекты слабые, плохо проработанные, лоббистские, не отвечающие государственным интересам должны, безусловно, отклоняться. Статистическое исследование однозначно зафиксировало тенденцию к нарастанию "затратности" законодательного процесса, но причины этого явления подлежат дополнительному изучению.

Третий аспект, привлекающий внимание, - устойчивое снижение доли законодательных инициатив, включаемых Государственной Думой в план законопроектных работ (см. табл. 9 и рис. 9).

Таблица 9

ДОЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, ВКЛЮЧЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ В ПЛАН ЗАКОНОПРОЕКТНЫХ РАБОТ, %

Отмеченная тенденция дает основания предположить, что Государственная Дума, накапливая законотворческий опыт, стремится освобождаться от "бесперспективных" законодательных инициатив на возможно более ранних стадиях законодательного процесса. На наш взгляд, такой подход заслуживает одобрения и поддержки, поскольку он, освобождая депутатов и работников аппарата от "перелопачивания" явно скороспелых законодательных инициатив, позволяет сосредоточить внимание на действительно значимых законопроектах.

Однако мало наметить план, надо его выполнить. Насколько полно Государственная Дума второго созыва выполняла план законопроектных работ? Оказывается, что в выполнении намеченного у нее возникали серьезные проблемы (табл. 10 и рис. 10).

Таблица 10

ДОЛЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ, РАССМОТРЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ, ПО ОТНОШЕНИЮ К ВКЛЮЧЕННЫМ В ПЛАН ЗАКОНОПРОЕКТНЫХ РАБОТ, %

При некотором улучшении показателей выполнения плана законопроектных работ к 1998 г., нельзя не заметить, что выполнялся он далеко не в полном объеме. Невыполнение плана законопроектных работ можно объяснить как изначальными недостатками планирования, так и включением в план, по ходу работы, значительного количества новых законодательных инициатив. Обеспечение реального планирования - один из очевидных резервов совершенствования законодательного процесса в Государственной Думе.

Сопоставляя итоговые показатели работы Государственной Думы первого созыва (за два года работы) и Г осударственной Думы второго созыва (за три года работы) необходимо отметить снижение показателей

результативности работы - процента рассмотренных законодательных инициатив, процента принятых законопроектов и процента законопроектов, ставших законами (см. табл. 11 и рис. 11).

Таблица 11

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ДВУХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ, % ОТ ЧИСЛА ВНЕСЕННЫХ ИНИЦИАТИВ

Данное обстоятельство объясняется, по-видимому, многими причинами. Неустойчивость показателей функционирования свидетельствует о том, что российский парламентаризм, как и вся система власти, созданная на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., переживает одну из ранних стадий своего развития.

Любопытно отметить, что показатели результативности зарубежных парламентов также далеко не одинаковы. Они зависят от исторически сложившихся особенностей взаимоотношений между властями, от законодательных традиций, стиля работы, на который настроена "законодательная машина". В приведенных ниже табл. 12 и рис. 12 можно увидеть сравнительные характеристики эффективности трех "законодательных машин" - германской, российской и американской .

См.: Гребенников В.В., Васецкий Н.А.. Полуян Л.Я. Указ. соч. С. 92 - 94.

Таблица 12

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ГЕРМАНИИ, РОССИИ II США, %

Для германской "законодательной машины" характерно скрупу лезное рассмотрение всех внесенных законодательных инициатив, при этом 66 процентов из них получают поддержку депутатов (это практически совпадает с количеством законодательных инициатив, внесенных правительством) и чуть меньшее количество законопроектов (65 процентов) доходит до финиша, становится законами.

Американская "законодательная машина", напротив, предельно "затратна". В течение легислатуры (которая составляет в Палате представителей два года) депутатами вносится порядка 10 тысяч законопроектов, из которых лишь 11,7 процента удостаиваются внимания Палаты и, как правило, поддерживаются. Однако до "финиша" доходит значительно меньше - лишь 5,8 проц, от числа внесенных законопроектов становятся законами.

С этой точки зрения очевидно, что российская "законодательная машина" не является ни худшей, ни лучшей. Она несет не себе явный отпечаток национальных особенностей России, исторических условий, в которых сложился и продолжает формироваться российский парламентаризм.

Результативность субъектов законодательной нннцнатнвы

Какова судьба законодательных инициатив, внесенных различными субъектами законодательной инициативы? Статистика свидетельствует, что она далеко не одинакова. Вот иллюстрация на эту тему (табл. 13 и рис. 13) .

См.: Аналитический вестник. Вып. 14: Проблемы организации законодательного процесса в свете статистических данных (по итогам 1996 г. -1 квартала 1997 г.). М.: Государственная Дума, 1997. С. 14 -15.

Таблица 13

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ЗА ПЕРИОД 1996 -1997 ГГ., %

Приведенные данные отражают ряд тенденций, которые имеет смысл вычленить и рассмотреть по отдельности.

Прежде всего, как соотносится количество рассмотренных и не рассмотренных Государственной Думой законодательных инициатив? Приведенные ниже результаты свидетельствуют, что наибольшее внимание Государственная Дума уделяла законодательным инициативам Правительства Российской Федерации (рассмотрены 67,3 процента внесенных законопроектов), на втором месте - законодательные инициативы Президента Российской Федерации (54,2 процента), на третьем - законодательные инициативы субъектов Российской Федерации (47.3 процента). Последнее место занимают законодательные инициативы Совета Федерации и членов Совета Федерации - Государственная Дума рассмотрела лишь 25 процентов внесенных ими законодательных инициатив.

Таблица 14

СООТНОШЕНИЕ РАССМОТРЕННЫХ И НЕРАССМОТРЕННЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, %

Разумеется, не все рассмотренные инициативы полу чили поддержку Государственной Думы. Какова результативность участия в законотворчестве субъектов законодательной инициативы на этой стадии законодательного процесса? Ответ на этот вопрос содержат табл. 15 и рис. 15. Как можно убедиться, наиболее результативными участниками законотворчества на данном этапе оставались Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, эффективность остальных участников заметно ниже. На последнем месте - Совет Федерации, члены Совета Федерации и субъекты Российской Федерации.

Таблица 15

СООТНОШЕНИЕ РАССМОТРЕННЫХ II ПРИНЯТЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, %

Наконец, каков итоговый результат участия субъектов законодательной инициативы в законотворческом процессе? Какая часть их законодательных инициатив, пройдя все этапы законотворческой процедуры, дошла до последнего этапа и стала законами? Ответ на этот вопрос дают табл. 16 и рис. 16.

Таблица 16

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ УЧАСТИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

(ПРОЦЕНТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, СТАВШИХ ЗАКОНАМИ)

Наиболее результативно участвовали в законотворческом процессе Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (соответственно - 37,4 и 27,9 проц, законодательных инициатив). На третьем месте - депутаты Государственной Думы (9,9 проц.). "Проходимость" законодательных инициатив Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации существенно ниже.

Приведенные данные позволяют отметить по крайней мере два обстоятельства.

Во-первых, сравнительно скромное участие Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с точки зрения общего количества вносимых законодательных инициатив в какой-то степени компенсируется высокой итоговой результативностью их участия. Это объясняется как более высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Президента и Правительства, в распоряжении которых находится огромный аппарат федеральных органов власти, так и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето" (законопроекты, внесенные Президентом и Правительством, значительно реже попадали под президентское "вето", хотя это случалось).

Во-вторых, обращает на себя внимание низкая результативность участия в федеральном законодательном процессе Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации, особенно заметная на фоне роста общего количества их законодательных инициатив. Данное обстоятельство давало повод говорить о "напряженных отношениях" между депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, "ревности к власти", "пренебрежении депутатов к законодательным инициативам с мест" и т.д.

Психологические трения между членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы действительно существуют, это реальный фактор политики, который нельзя сбрасывать со счетов (обстановка заседаний в Совете Федерации, где могли не дать слова приглашенному депутату Государственной Думы, - пример на эту тему). Но все же, на наш взгляд, в общем контексте взаимоотношений субъектов законодательной инициативы указанный фактор не является определяющим. Гораздо существеннее то обстоятельство, что законодательные инициативы членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации вырастают из проблем и трудностей местной жизни и носят, за редким исключением, достаточно частный характер, а по юридической форме являются поправками к действующему законодательству. Уровень научной и технико - юридической проработки этих инициатив, как правило, невысок, не отработана технология их "сопровождения" по стадиям законодательного процесса. Неудивительно, что эти законодательные инициативы оказываются "на дне" законодательного портфеля, и очередь до них часто просто не доходит.

Повышение роли субъектов Российской Федерации в федеральной политике должно выражаться не просто в количественном росте числа законодательных инициатив, а прежде всего - в повышении их юридического качества. Значимая законодательная инициатива вытекает из продуманной правовой стратегии, является продолжением и формой реализации экономической и социальной политики. Способны ли субъекты Российской Федерации разрабатывать и проводить в жизнь общегосударственную политику? Создание в регионах Российской Федерации институтов и центров регионального законотворчества говорит о том, что субъекты Российской Федерации все чаще задумываются над своим местом и ролью в законодательном процессе .

См.: Сборник из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вып. 5. Об участии институтов регионального законодательства и центров законотворчества в правовом обеспечении нормотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. М.: Государственная Дума, 1999.

Причины отклонения принятых законов

Вопрос, который нельзя обойти вниманием: по каким причинам Президент Российской Федерации отклонял законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации?

Статистические данные свидетельствуют, что взаимоотношения палат Федерального Собрания носили достаточно устойчивый характер: Совет Федерации отклонял в среднем 19-20 процентов принимаемых Государственной Думой законов. Взаимоотношения Государственной Думы с Президентом Российской Федерации складывались менее устойчиво: если в начале рассматриваемого периода Президент

Российской Федерации отклонял 17,8 проц, принятых Государственной Думой законов, то в дальнейшем количество отклоненных законов возросло до 28.5 проц., что отражало достаточно напряженный характер отношений Президента Российской Федерации и Государственной Думы.

По каким основаниям отклонялись законы? "Веер" мотивов в 1996 - 1997 гг. представлен в табл. 17.

К мотивировкам следует относиться с некоторой осторожностью, так как указанный в письме Президента мотив не всегда отражал действительную причину отклонения.

Таблица 17

ОСНОВАНИЯ ОТКЛОНЕНИЯ ЗАКОНОВ ПРЕЗИДЕНТОМ РФ В 1996 -1997 ГГ.

Тем не менее изучение мотивов отклонения законов Президентом Российской Федерации в динамике (за 1996 - 1999 гг.) дает серьезную пищу для размышлений (см. табл. 18).

Таблица 18

ДИНАМИКА ПРИЧИН ОТКЛОНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ПЕРИОД 1996 - ПЕРВОЕ ПОЛУГОДИЕ 1999 Г., %

В представленных материалах обращает на себя внимание заметное сокращение количества отклонений, мотивированных общим несогласием с принятым законом (строка "Несогласие с принятым законом"). Напротив, в течение всего периода росло количество отклонений, мотивированных противоречием принятого закона Конституции Российской Федерации и правилам юридической техники.

Можно предположить, что данная тенденция отражала не только особенности взаимоотношений Президента Российской Федерации с составом Государственной Думы второго созыва, но и в какой-то мере качество самого законодательного материала, принимаемого Государственной Думой. Удельный вес отклонений по мотивам противоречия Федеральному закону о государственном бюджете, Гражданскому кодексу и несоответствия международным обязательствам Российской Федерации оставался в течение всего периода относительно стабильным, что свидетельствует о том, что данные аргументы не разыгрывались во взаимоотношениях Президента Российской Федерации с Государственной Думой в качестве "политической карты".

Анализ писем Президента Российской Федерации и постановлений Совета Федерации об отклонении принятых законов свидетельствует о том, что во многих случаях высказывавшиеся в них претензии к принятым Государственной Думой законам носят обоснованный характер и ориентируют на повышение качества законотворческой деятельности.