3. Реформы местных учреждений.
После перехода в руки Петра всей полноты власти, система местного управления не подвергалась целенаправленным изменениям. Попытка Петра изъять из компетенции воевод сбор косвенных налогов, для чего в 1699 году была создана ратуша, сопровождалась и учреждением на местах прямо подчиненных ей таможенных изб.
Они не подчинялись воеводам и должны были на местах осуществлять сбор косвенных налогов и таможенных пошлин. Тем самым нарушалась универсальность полномочий воевод, и впервые в России появились местные ведомственные учреждения. Вскоре после начала Северной войны, Петру пришлось упразднить выборных лиц в составе местного управления губных и земских старост. Эту меру, имевшую комплекс причин, можно рассматривать, как попытку обеспечить беспрепятственное исполнение местным аппаратом мобилизационных функций. Практически одновременно Петр быстро вводит практику назначения комендантов и комиссаров. Коменданты соединили в своих руках командование войсками и гражданское управление над населением отдельных территорий; комиссарам давались отдельные задания мобилизационного характера. Тем самым Петр компенсировал низкую исполнительную дисциплину уже существующей системы местного самоуправления. Таким образом, Петр усиливал милитаризацию местного управления, сопряженную с чрезвычайным методом деятельности.Приоритет мобилизационных функций в местном управлении стал свойственным и воеводам. Как можно полагать, это оборачивалось усилением произвола. Петр попытался наложить ограничения на него, издав указ о выборе представителей дворян в качестве советников воеводам, но в условиях войны этот замысел оказался несущественным.
В 1708 году, когда Петр признал неудачей создание ратуши, и речь зашла о переломе в войне, Петр I провел первую губернскую реформу. Ее главное предназначение состояло в том, чтобы обеспечить равномерность обложения отдельных регионов.
Страна была разделена сначала на 8, а за тем на 11 губерний. За этим было скрыто введение 2-уровневого местного управления. Между столицей и уездом с воеводой был поставлен губернатор, стоящий к последнему ближе. Тем самым воеводы ставились под надзор губернаторов. Вместе с тем, усложнение структуры местного управления и появление новых элементов территориально-административного деления в России со времен Петра осуществлялось не снизу, а сверху.Деятельность губернаторов в пределах обширных территорий естественным образом привела к формированию у них собственного аппарата управления. Структурно он складывался в соответствии с важнейшими задачами губернаторской деятельности, и решение каждой из них вручалось отдельному лицу – вице-губернатору. Среди вице-губернаторов появилось и особое лицо – ландрихтор, в компетенции которого находились все судебные дела губернии. Тем самым было намечено обособление судебной власти от административной. Кроме того, обширность губернских территорий побуждала губернаторов вводить еще один уровень управления. Между губернатором и местными воеводами ставился оберкомендант, а подведомственные ему уезды образовывали новую территориально-административную единицу – провинцию. Так складывалась оберкомендантская провинция, и вместе с ней происходило усложнение местного управления.
Доверив губернаторскому управлению огромные части своей державы, Петр столкнулся с последствиями слабого надзора за ними. Примерно в середине 1710 гг. Петр вторично попытался создать институт выборных представителей населения, но теперь уже на губернском уровне. При губернаторах стали учреждать ландраты – земельные советы, куда полагалось выбирать представителей из числа местных дворян – ландратманов. Таким образом, Петр задумал построить местную власть на коллегиальном начале, и даже выдвинул требование: «…И чтоб был губернатор не властитель, но яко президент». Однако Петр никак не определил статус ландратманов и их отношения с губернаторами, поэтому представителей населения главы губерний превратили в своих порученцев, возложив на них исполнение самой сложной обязанности: сбор налогов.
Для его упорядочивания губернию делили по числу дворов на ландратмоновские доли, т. е. вводили налогово-территориальную единицу на основе статистико-демографического принципа. Однако естественный процесс и перестроение местного управления и территориально-административного деления был Петром остановлен. В сотрудничестве с Сенатом он подготовил и попытался осуществить 2-ую губернскую реформу 1719 года, которую принято называть областной. Она закрепляла 3-уровневое местное управление с теми лишь особенностями, что, во-первых, низшим его звеном становился налоговый округ – дистрикт, во-вторых, предполагалось основным звеном управления сделать провинцию, главой которой был воевода. Отказавшись от начала коллегиальности, Петр восстанавливал выборность, делая главной фигурой в округе выборного земского комиссара из дворян. Придавая главенствующее значение финансовому управлению, Петр на уровне провинции создает ведомственные местные учреждения, подчиненные 3-м финансовым коллегиям. Важнейшей чертой реформы должна быть признана устанавливающаяся ею судебная система. Первой инстанцией должны были быть суды на уровне провинций, а высшей - надворные суды. Причем территориальная юрисдикция их в ряде случаев не совпадала с губернским делением. Таким образом, 2-ая губернская реформа заключила в себе еще одну попытку обособить судебную власть от административной. Однако, созданный по реформе местный аппарат, во-первых, оказался очень громоским, во-вторых, в нем обнаружилась слабая соподчиненность губернии и провинции: в законе она не была четко прописана и провинциальные воеводы претендовали на самостоятельное отношение с центральными властями. В-третьих, реализация реформы натолкнулась на нехватку денежных и особенно людских ресурсов, поэтому приходилось идти на совмещение обязанностей: судебные функции поручать административным должностным лицам и наоборот. В-четвертых, новое устройство местной власти, как оказалось, отнюдь не обеспечило ей эффективности в двух важнейших сферах, в поступлении налогов и в борьбе с вооруженной преступностью. Петр косвенно признал провал 2-ой губернской реформы тем, что в 1724 году разместил армию в сельской местности и учредил поверх уже существующих дистриктов еще одни – полковые. В них полковникам были предоставлены полицейско-карательные функции – поимка беглых и борьба с разбоями. Кроме того полковники получили право потребные на содержание полка деньги прямо собирать с податных людей в своем округе. Это означало введение военного положения в стране и вместе с тем делало очередную губернскую реформу обязательной.