2. Реформа высших и центральных учреждений при Петре
Исходной предпосылкой петровских преобразований высших и центральных учреждений явилось создание круга царских советников, подобранных без учета социального происхождения по произволу монарха.
При отсутствии законодательного регулирования в отношении царя к Боярской Думе, это вело к падению её роли в управление государством. Тому же способствовало и кардинальное изменение Петром образа действия царя: Петр настойчиво стремился расширить сколько возможно личное непосредственное участие в деятельности государства. При этих обстоятельствах Петра не удовлетворила медленность исполнения Думой распорядительно-исполнительной функции в середине 1690 годов. Петр их передает специально учрежденному должностному лицу – КНЯЗЮ-КЕСАРЮ.На рубеже веков Петр создает Ближнюю канцелярию, соединявшую в себе совещательную и делопроизводственную функции. Неудачное начало войны со Швецией в 1700 году породило чрезвычайные обстоятельства. Петр был вынужден создать конзилию МИНИСТРОВ, которая была наделена совещательной и координационной функциями, необходимыми для согласования действий учреждений и лиц. Одновременно был создан особый орган, призванный обеспечивать в делопроизводственном отношении личную деятельность царя – Кабинет его величества. Перелом в войне в 1709 году дал Петру возможность отказаться от сотрудничества с конзилией министров, куда входили главы важнейших приказов (судьи). Вообще обойтись без какого-либо высшего совещательного органа Петр не смог, тем более что он не собирался прекратить свои разъезды. Перед очередным военным походом Петр в 1711 году учредил Правительствующий Сенат. Изначально Петр предусматривал, что распорядительно-исполнительные функции Сената будут главными, но практически тут же расширяет их мартовским указом до универсальных. Таким образом, Сенат унаследовал объем полномочий Боярской Думы, но принципиально отличался от неё бюрократическим способом формирования.
Среди функций Сената Петр особо выделил надзорную, учинив институт фискалов (фискалитет), на всех уровнях управления создавались должности лиц, призванных выявить казнокрадство и взяточничество. Их надлежало выбирать из купечества, как социального слоя наиболее страдавшего от чиновнических злоупотреблений.Главным инструментом противодействия последним был донос, за достоверность которого фискал ответственности не нес.
Ещё падение роли Боярской Думы на рубеже XVII-XVIII веков обозначило разрушение существовавших связей между высшими и центральными учреждениями. Несмотря на это, Петр, с одной стороны, сохранял приказы и изменял их систему, следуя традиции - по произволу. С другой стороны, Петр в 1699 году учредил ратушу, которой переданы были функции таможенных пошлин и косвенных налогов, это сразу же привело к потере значения многих финансовых приказов. Все реже созывая думу, Петр лишил себя возможности пользоваться её содействием в распределение управленческих задач между приказами. В результате компетенция отдельных приказов расширялась и усложнялась, тогда как другие теряли свою роль.
Учреждение Сената завершило процесс разрушения той системы высших и центральных учреждений, какую застал Петр при вступление на престол. В отличие от населения, ни царь, ни Сенат не имели ясного представления о структуре приказов и их компетентности. Поэтому оказалась необходимой реформа центральных учреждений, она предусматривала создание 11 коллегий, вместо большинства, ещё сохранившихся 50 приказов.
Новое центральное учреждение организовывалось на основе коллегиальности и камеральной. Заимствуя начало коллегиальности у западноевропейских государств, Петр стремился реализовать те его возможности, которые стали общепризнанными:
1. Коллегиальность позволяла монарху расширять круг известных ему мнений, для чего в составе коллегий имелись три категории чиновников, в том числе асессоры - представители среднего чиновничества. Процедура требовала, чтобы именно они первыми выссказывались в ходе заседания;
2. Коллегиальность позволяла надеяться на перевод межклановых противоречий в открытую форму;
3.
Из этого вытекало предложение о том, что в коллегиальном органе можно не допустить подмены государственного интереса частным, индивидуальным или групповым;4. Узаконив протоколирование заседаний, Петр использовал коллегиальность для установления личного надзора за принятием решения в центральном учреждении.
Камеральность предусматривала строгое определение компетентности не только каждой коллегии, но и её каждой структурной части. При этом каждой коллегии давали регламент, т. е. компетентность закреплялась таким образом ради расширения своего непосредственного участия в управление Петр пошел на ограничение монаршего деспотизма в сфере центрального управления. Коллегиальная реформа ещё была не доведена до своего завершения, когда Петр приступил к очередному этапу преобразования. Несмотря на создание Коммерц-коллегий, Петр предпринял ещё одну попытку сделать горожан и, особенно, купцов особым объектом управления. Замысел состоял в том, чтобы оградить горожан от притязаний центральных и местных властей, для этого в 1719 году был учрежден главный магистр и подчиненные ему городовые магистры на местах. На практике магистры, подобно ранее созданные ратуши, стали, по преимуществу, мобилизационными органами государства.
В 1721 году Петр провел реформу церковного управления, патриаршество было отменено, тем самым: 1/Ослаблялось влияние духовной власти, и устранялся носитель морально-правовых ограничений царского произвола; 2/Петр открыто признал, что отменил патриаршество из-за опасения встретить солидарное сопротивление государству духовенства и народа.
Верховным органам церковного управления стал СВЯТЕЙШИЙ СИНОД, куда вошли по должности высшие должностные лица иерархии православной церкви с тем, чтобы автономно готовить решение по её делам. Вместе с тем, деятельность Синода была поставлена под надзор светского должностного лица - обер-прокурора. Таким образом, в государственной системе православной церкви было предоставлено уже не автономное, а строго подчиненное положение, что являлось одним из элементов становления абсолютизма.
В 1722 году Петр проводит двуединую реформу, во-первых, «Указ о должности Сената» завершил становление этого высшего органа власти. При этом была рассмотрена его речь в финансовом управлении, включая контроль и надзор. Во-вторых, уже более чем десятилетний опыт Сената и окончательно бюрократизированного центрального аппарата убедил Петра в том, что необходимая для абсолютизма государственная система отличается тремя пороками (органически ей присуще и неустраненными). 1. Казнокрадство и коррупция; 2. Подмена государственного интереса частным; 3. Медленность в работе, порожденная слабой мотивированностью чиновников.
В 1722 г. Петр учредил прокуратуру с генерал-прокурором сената во главе. Главной задачей прокуратуры был надзор. Выявление противозаконных действий чиновников и контроль за выполнением обеспечения государственного интерса, в соответствии с чем Петр прозвал генерального прокурора «Оком государевым». Подобно фискалам, прокуроры учреждались на всех уровнях государственного управления и, вместе с тем, составили «администрацию недоверия» - основополагающие элементы системы внутрибюрократического контроля. Их эффективность в составе абсолютистского государства нашла свою оценку в русской пословице: «ворон ворону глаза не выклюет».
Таким образом, целая серия петровских реформ привела к созданию такой системы высших и центральных учреждений, которая соответствовала абсолютистскому государству и основывалась на отделении государства от общества.
Она обеспечивала широчайшее и непосредственное участие монарха в управлении, а так же надзор за деятельностью высших и центральных учреждений, но Петр, ввиду исключительной широты знаний и опыта, был способен с ними поддерживать режим диалога, т. е. создать государство для себя и «под себя».