ГЛАВА V

Переходимъ теперь къ разсмотрѣнію земскаго обложенія городскихъ недвижимыхъ имуществъ (жилыхъ).

„Временныя правила" 1864 г. въ отношеніи этого рода иму­ществъ устанавливаютъ тотъ же руководящій принципъ обложенія,— „по цѣнности и доходности" имущества,—что и для обложенія земли и лѣсовъ.

Съ теченіемъ времени число городовъ указанной категоріи умень­шалось, хотя до половины 80-хъ годовъ это уменьшеніе совершалось медленно. Такъ, въ 1885 г. городскія недвижимыя имущества не обла­гались земскимъ сборомъ въ 28 городахъ, въ томъ числѣ въ 2 гу­бернскихъ п 26 уѣздныхъ *). Въ 1901 г. не взималось земскаго сбора въ городахъ: Вереѣ, Волоколамскѣ, Рузѣ, Городищахъ, Саранскѣ, Мели­тополѣ, Спасскѣ, ІПацкѣ, Алексинѣ, Бѣлевѣ, Гороховцѣ, Мещовѣ, Землянскѣ, Мосальскѣ и Богородскѣ. Выше мы видѣли, что имущества такого богатаго города, какъ Москва, не привлекались къ земскому

’) Бѣльцы, Оргѣевъ, Гороховецъ, Новохоперскъ, Мещовскъ, Мосальскъ, Грай- воронъ, г. Москва, Богородскъ, Волоколамскъ, Верея, Семеновъ, Старая Русса, Пудожъ, Карачевъ, Трубчевскъ, Новоузенскъ, Николаевскъ, Царское Село, Петергофъ, Хвалынскъ, Саратовъ, Лебедянь, Шацкъ, Крапивка, Сосница, Алексинъ и нѣкото­рые заштатные города.

обложенію долгое время. Впервые Московское губ. земство рѣшило установить этотъ сборъ въ началѣ 90-хъ годовъ. При этомъ первона­чально (въ 1890 г.) былъ установленъ іѴ/Д-ый сборъ съ доходнаго рубля лишь для фабрично-заводскихъ помѣщеніи. По жалобѣ городской думы сенатъ призналъ, что земское собраніе не имѣло права устана­вливать налогъ лишь для одного рода имуществъ (фабрично-заводскія помѣщенія), не устанавливая его для другихъ (жилыя помѣщенія). Вслѣдствіе этого земское собраніе въ слѣдующемъ же году сдѣлало постановленіе о привлеченіи всѣхъ недвижимыхъ имуществъ г. Москвы къ обложенію. Протестъ губернатора по поводу этого постановленія былъ оставленъ безъ послѣдствій % п такимъ образомъ имущества г. Москвы, начиная съ 1891 г., привлекаются къ несенію земскаго на­лога сначала і.ъ размѣрѣ %% съ доходности, затѣмъ съ 1892 г.—1%, съ 1898 г.—17,% и съ 1903 г.—въ размѣрѣ 1.₆%- Сборъ этотъ доставляетъ Московскому губ.

Въ значительной мѣрѣ благодаря этому привлеченію къ обложенію новыхъ крупныхъ источниковъ, Московское губ. земство получило воз­можность особенно широко развпть свою дѣятельность съ начала '90-хъ годовъ.

Такое привлеченіе къ земскому обложенію городскихъ имуществъ служило постояннымъ поводомъ для нареканій со стороны московскаго городского общественнаго управленія, но едва ли они справедливы. Ненормальнымъ, скорѣе, слѣдуетъ признать, что земство такъ долго— въ теченіе 25-тп лѣтъ—совершенно не использовало указаннаго источ­ника. Вопросъ объ обложеніи городскихъ имуществъ пріобрѣлъ свою остроту за послѣднее время не только въ Московскомъ, по и во мно­гихъ другихъ земствахъ, и это обстоятельство находится въ непосред­ственной связи съ ростомъ земскаго обложенія городскихъ недвижи­мыхъ имуществъ. Въ 1868 г. это обложеніе давало около 1*/а м. р. и составляло приблизительно 10% земскаго бюджета; въ 1872 г.— 2., м. р. (11.,%); ^въ 1890 г.—7.0 м. р. (около 19%), въ 1901 г. — 15.₉ м. р. (18%). Если сравнить этотъ ростъ съ суммой окладныхъ сборовъ, то онъ окажется еще значительнѣе. Необходимо однако по­мнить, прежде всего, что въ это число включено также и обложеніе не­жилыхъ городскихъ имуществъ, такъ что на долю собственно город­скихъ жилыхъ имуществъ придется незначительная часть земскаго

налога. Увеличеніе обложенія городскихъ жилыхъ имуществъ предста­вляется вполнѣ нормальнымъ—въ большинствѣ случаевъ. Во-первыхъ, какъ мы видѣли, съ конца 80-хъ годовъ земства начинаютъ привле­кать уже всѣ города къ несенію налога; съ другой стороны, съ этого времени предпринимаются въ земствахъ спеціальныя оцѣнки городскихъ недвижимыхъ имуществъ, въ результатѣ которыхъ и явилось привле­ченіе этпхъ имуществъ къ обложенію въ значительно большемъ, про­тивъ прежняго, размѣрѣ.

И вотъ, убѣдившись въ томъ, что до тѣхъ поръ они слишкомъ слабо облагали городскія недвижимыя имущества, земства энергично принялись за переоцѣнку этпхъ имуществъ и, начиная съ 90-хъ го­довъ, стали замѣтно повышать ихъ обложеніе. Это обстоятельство и послужило поводомъ къ тѣмъ многочисленнымъ нареканіямъ, которыя посыпались на земство со стороны городскихъ управленій.

См. „Труды комиссіи 1885—90 гг.“. Докладъ № 4.

имуществъ являлось лишь справедливымъ, вводя извѣстную уравни­тельность въ земское обложеніе.

Въ такой атмосферѣ обостренныхъ отношеніи и возникъ въ сере­динѣ 90-хъ годовъ вопросъ о выдѣленіи городовъ въ самостоятельныя земскія единицы. Собственно и раньше этотъ вопросъ поднимался город­скими управленіями, а въ иныхъ случаяхъ и земствами ’), но дѣлалось это случайно. На этотъ же разъ цѣлый рядъ городовъ возбудилъ ходатайства въ соотвѣтствующемъ смыслѣ, что и дало поводъ министру внутреннихъ дѣлъ (1897 г.) предложить на обсужденіе земствъ и городскихъ думъ вопросъ о „выдѣленіи нѣкоторыхъ болѣе значительныхъ городовъ— въ самостоятельныя земскія единицы—изъ состава мѣстныхъ уѣзд­ныхъ земствъ".

Большинство земствъ отнеслось къ • этому вопросу отрицательно; наоборотъ, въ городскихъ думахъ онъ встрѣтилъ большое сочувствіе, и о выдѣленіи въ самостоятельныя земскія единицы ходатайствовали не только такіе крупные города, какъ Казань, но и многіе уѣздные (Аткарскъ, Ѳеодосія и др.).

Принципіально, конечно, ничего нельзя возразить противъ выдѣ­ленія значительныхъ городовъ въ самостоятельныя земскія (уѣздныя) единицы, подобно тому, какъ это теперь имѣетъ мѣсто для С.-Петер­бурга, Москвы и Одессы. Такіе крупные города въ хозяйственномъ отношеніи являются вполнѣ самостоятельными, не связанными тѣсно органической связью съ тѣмъ уѣздомъ, гдѣ они находятся. Это же можно было бы сказать и о такихъ крупныхъ городахъ, какъ Казань, Харьковъ и проч. Но при рѣшеніи даннаго вопроса совершенно нельзя становиться на ту точку зрѣнія, на которую становятся всегда въ данномъ отношеніи защитники выдѣленія городовъ въ средѣ город­скихъ думъ; нельзя сводить весь этотъ чрезвычайно сложный вопросъ къ тому, кто съ кого—уѣздъ съ города или наоборотъ—больше беретъ налога.

точка зрѣнія не годится при рѣшеніи даннаго вопроса; необходима иная, общественная. Только она одна и въ состояніи освѣтить дѣло и показать, какъ долженъ быть рѣшенъ вопросъ въ томъ или другомъ случаѣ. Мы не будемъ касаться здѣсь этого, въ значительной мѣрѣ, тео­ретическаго вопроса; а обратимъ вниманіе на то, что названный споръ пріобрѣлъ остроту главнымъ образомъ вслѣдствіе того, что земства, въ особенности губернскія, не приложили совершенно усилій къ упорядо­ченію дѣла, и отношенія земствъ къ городамъ, какъ къ болѣе мелкимъ единицамъ, находятся до спхъ поръ въ хаотическомъ состояніи.

Если приглядимся, какую роль въ земскихъ бюджетахъ—уѣздныхъ и губернскихъ—играютъ доходы отъ обложенія городскихъ недвижимыхъ имуществъ, то мы увидимъ тутъ полный безпорядокъ, безсистемность и произволъ. Сколько отчисляется изъ этого налога въ губернскій сборъ и сколько въ уѣздный, какъ облагаетъ имущества губернскаго города уѣздное земство и какъ губернское,—все это вопросы, которые рѣшаются земской практикой безъ всякой системы. А между тѣмъ именно въ этомъ отношеніи и необходимъ извѣстный регуляторъ, дабы тотъ пли другой уѣздъ не поглощалъ всецѣло тѣхъ источниковъ, которые почему-либо случайно находятся въ его предѣлахъ. Въ этомъ отношеніи совершенно неправильно поступаетъ большинство губернскихъ земствъ, отстраняясь отъ урегулированія такъ или иначе уѣздныхъ доходныхъ бюджетовъ. И мы увидимъ далѣе, къ какимъ ненормальностямъ приво­дитъ это устраненіе губернскихъ земствъ въ вопросѣ объ обложеніи дачъ, торговыхъ и промысловыхъ документовъ и т. д. Здѣсь же отмѣ­тимъ, какъ неравномѣрно распредѣляютъ между собой уѣздныя и губерн­скія земства сборъ съ жилыхъ городскихъ недвижимыхъ имуществъ.

Наибольшіе доходы съ этой статьи собираютъ слѣдующія губерн­скія земства (въ 1901 г. въ %% ^къ смѣтѣ доходовъ и въ тыс. руб.):

лированіи ихъ взаимныхъ отношеній). Кіевъ, 1905 г. Въ этой, въ общехмъ малоинте­ресной, брошюрѣ приведены кое-какія любопытныя данныя. Такъ, напр.. оказы­вается, что въ 1899 г. земскій сборъ въ наиболѣе крупныхъ городахъ (съ жилыхъ строеній) представлялся въ слѣдующемъ видѣ:

Лишь въ немногихъ губерніяхъ уѣздное земство собираетъ съ гу­бернскаго города меньше, чѣмъ губернское земство. Въ большинствѣ же случаевъ уѣздныя земства почти полностью нспользываютъ эту статью дохода, случайно находящуюся въ ихъ предѣлахъ. Такъ же обстоитъ дѣло и съ другими крупными городами. Въ результатѣ этого получается такое ненормальное явленіе, что, напр., въ Нижегородской губ. гу­бернское земство имѣетъ доходъ отъ городскихъ не движимостей 73., тыс. р., или 7.₉°/о бюджета, а Нижегородское уѣздное только съ одного Нижняго- Новгорода собираетъ 72., тыс. р., т. е. */, своего бюджета. Такъ же распредѣляются сборы и въ Екатеринославской, Казанской, Вологод­ской и многихъ другихъ губерніяхъ. Болѣе нормальныя отношенія суще­ствуютъ въ губерніяхъ: Московской, Петербургской, Харьковской и немногихъ другихъ. Сказанное можно видѣть пзъ сопоставленія при­веденной выше таблицы съ нижеслѣдующей (доходы уѣздныхъ земствъ отъ обложенія городскихъ недвижимыхъ имуществъ въ 1901 г. (въ ⁰/_о7о къ смѣтѣ и въ тыс. руб.):

Здѣсь приведены нами тѣ уѣздныя земства, въ бюджетахъ кото­рыхъ доходъ отъ обложенія городскихъ жилыхъ помѣщеній играетъ наибольшую роль *). Изъ 32 такихъ земствъ 19 принадлежатъ къ числу уѣздовъ съ губернскими городами; и это вполнѣ понятно. Ненормально лишь то, какъ распредѣляются сборы съ крупныхъ городовъ между уѣзднымъ и губернскимъ земствами. Оказывается, напр., что губернскія земства Новгородское и Псковское ничего не взимали въ 1901 г. съ городскихъ недвижимыхъ имуществъ; наоборотъ, земства Саратов­ское, Петербургское и Московское брали съ губернскаго и столичныхъ городовъ все, не’ оставляя ничего уѣздамъ. Относительно Москвы и С.-Петербурга это понятно, такъ какъ названные города выдѣлены въ самостоятельныя уѣздныя земскія единицы; но это совершенно непо­нятно по отношенію Саратова.

Между отмѣченными здѣсь крайностями располагаются всѣ губерніи. При этомъ въ цѣломъ рядѣ ихъ губернскія земства взимаютъ самыя ничтож­ныя суммы съ губернскихъ городовъ, предоставляя этотъ сборъ на усмо­трѣніе уѣзднаго земства (Вологодское, Воронежское, Вятское, Курское, Орловское, Пензенское, Полтавское, Самарское, Смоленское, Тульское и др.). Такимъ образомъ, губернскія земства—какъ болѣе крупныя самоуправляющіяся единицы—не выполняютъ въ большинствѣ случаевъ своего прямого назначенія, не вносятъ регулирующаго начала въ до­ходные бюджеты уѣздныхъ земствъ.

Слѣдуетъ замѣтить, что дѣйствующее законодательство, а также Положеніе 1864 г., предоставляетъ въ этомъ отношеніи уѣзднымъ земствамъ большую долю самостоятельности. „Губернскія и уѣздныя земскія учрежденія,—гласитъ 37 ст. устава о земскихъ повинностяхъ,— могутъ назначать слѣдующіе земскіе сборы...“ Никакихъ ограниченій въ распредѣленіи этихъ сборовъ между уѣздными и губернскимъ зем­ствами не установлено. Въ Сенатской практикѣ по этому вопросу мы встрѣ­чаемся съ противорѣчивыми толкованіями. Съ одной стороны, въ указѣ отъ 29 сентября 1871 г. говорится, что „губернское земское собраніе не въ правѣ дѣлать какое-либо постановленіе объ уравненіи между уѣздами обязательныхъ повинностей"; а съ другой стороны,указъ 17 декабря 1873 г. опредѣляетъ основную задачу губернскаго земства, какъ „воз­можное уравненіе налоговъ"^[52][53]). Однимъ изъ способовъ „уравненія" и является такое распредѣленіе источниковъ дохода между губернскимъ и уѣздными земствами, которое полнѣе удовлетворяетъ интересамъ всей губерніи въ цѣломъ, и въ этомъ отношеніи разграниченіе между губерн-

скпмъ п уѣздными земствами въ области доходныхъ объектовъ пред­ставляетъ задачу первостепенной важности. Разграниченіе это должно касаться какъ самаго выбора объектовъ, предпочтительно облагаемыхъ уѣзднымъ или губернскимъ земствомъ, такъ и нормы обложенія въ томъ и другомъ случаяхъ. Въ этомъ заключается между прочимъ одно изъ основныхъ положеній теоріи финансоваго хозяйства, одинаково справедливое какъ при разграниченіи налоговъ между государствомъ и мѣстнымъ союзомъ, такъ равно и между этими послѣдними различ­ныхъ ранговъ ’).

Въ земской дѣятельности,—какъ мы видѣли на примѣрѣ обложенія недвижимыхъ имуществъ въ городахъ и какъ будемъ имѣть случай наблюдать въ другихъ областяхъ,—этотъ чрезвычайно важный вопросъ не получилъ до сихъ поръ удовлетворительнаго разрѣшенія и даже мало подвергался обсужденію. Распредѣленіе объектовъ обложенія между гу­бернскимъ и уѣздными земствами совершалось чисто случайно; точно также и вопросъ о нормѣ обложенія одного и того же объекта двумя земскпмп учрежденіями — губернскимъ и уѣзднымъ — не получилъ въ земствѣ не только разрѣшенія, но даже и не ставился съ принципіальной стороны на обсужденіе.

Разсматриваемый нами здѣсь вопросъ представляетъ часть того большого вопроса, который касается вообще урегулированія отношеній между губернскимъ и уѣздными земствами. Но въ то время, какъ иныя стороны этого вопроса такъ или иначе обсуждались, вызывая порой обостреніе страстей въ земскпхъ собраніяхъ,—вопросъ о распредѣленіи налоговыхъ объектовъ оставался въ тѣни. И это обстоятельство пред­ставляется страннымъ. Мы еще можемъ понять сторонниковъ „само­стоятельности “ уѣздныхъ земствъ, когда дѣло идетъ о регулированіи рас­ходовъ между губернскимъ и уѣздными земствами. Всякое вмѣшатель­ство губернскаго земства въ „уравненіе" расходовъ между уѣздами кажется пмъ чѣмъ-то стороннимъ, вторженіемъ извнѣ; оно, по ихъ мнѣнію, „подрываетъ земское начало, оно дѣйствуетъ, какъ бюрократія, проникнутая соціалистическими тенденціями, т. е. самая опасная и вредная"²). Но вѣдь въ данномъ случаѣ рѣчь идетъ не столько о вторженіи въ кругъ дѣйствія уѣздныхъ земствъ, сколько касается раз­граниченія круга дѣйствія губернскаго и уѣзднаго земства, въ непо­средственномъ, тѣсномъ смыслѣ. И „уѣздники" не отрицаютъ вѣдь не­обходимости развитія губернской земской дѣятельности; они лишь счи­таютъ необходимымъ ограничить ее болѣе пли менѣе узкими рамками.

Такимъ образомъ очевидно, что ссылками на „самостоятельность" уѣзд­ныхъ земствъ нельзя снять съ очереди такого принципіально важнаго вопроса, какъ вопросъ о распредѣленіи между уѣздными п губернскими земствами различныхъ налоговыхъ объектовъ. А разъ это такъ, то естественно встаетъ и вопросъ о долѣ, въ какой названныя земства должны и могутъ использовать эти объекты. Практическое значеніе отъ правильнаго разрѣшенія этого вопроса весьма существенно; оно устра­няетъ, если можно такъ выразиться, налоговую анархію. Къ сожалѣнію, иначе, какъ такимъ именемъ, и нельзя назвать тотъ порядокъ, который практикуется у насъ земствами. Мы будемъ имѣть еще много случаевъ доказать справедливость этого. Помимо всего сказаннаго, слѣдуетъ за­мѣтить, что устраненіе этой анархіи снимаетъ съ очереди цѣлый рядъ другихъ вопросовъ и, между прочимъ, разсматриваемый нами здѣсь вопросъ о выдѣленіи городовъ въ самостоятельныя земскія единицы. Безусловно неправильнымъ представляется использованіе такихъ крупныхъ нало­говыхъ объектовъ, какъ имущества городовъ Казани, Харькова пт. д., на нужды только Казанскаго, Харьковскаго и прочихъ уѣздовъ. Тутъ должна выступить на сцену регулирующая дѣятельность губернскаго земства и содѣйствовать выравниванью экономическаго и естественнаго неравенства между уѣздами и городами ’).

Выше намъ приходилось уже говорить о томъ, что первыя лѣтъ двадцать земскія учрежденія, за единичными исключеніями, совершенно не производили самостоятельной оцѣнки городскихъ недвижимыхъ имуществъ, а довольствовались раскладками по указаніямъ городскихъ управленій. Лишь общую сумму налога на городское поселеніе земства такъ пли иначе старались опредѣлить, раскладка же по домовладѣніямъ произво­дилась городскими управами. Съ середины 80-хъ годовъ, убѣдившись въ крайней несправедливости подобнаго пріема, земства начинаютъ при­бѣгать къ самостоятельнымъ оцѣнкамъ городскихъ имуществъ; однако до изданія закона 8 іюня 1893 г. это движеніе не получило широкаго распространенія. По мнѣнію г. Байковскаго, причину такого отношенія должно искать въ томъ, что, „съ точки зрѣнія справедливости, одновре­менно съ урегулированіемъ оцѣнки городовъ, слѣдовало приступить и къ сплошной переоцѣнкѣ земельныхъ имуществъ, чтобы поставить тѣ и другія въ совершенно одинаковыя условія". А это послѣднее, т. е. одновременная переоцѣнка всѣхъ видовъ имуществъ, было весьма за­труднительно для земствъ прежде всего „по чисто матеріальнымъ сообра­женіямъ" *). Трудно сказать, дѣйствовала ли въ данномъ случаѣ только эта причина, или были еще и другія, но фактъ остается фактомъ: до сере­дины 9 0-хъ годовъ лишь немногія земства приступили къ систематической переоцѣнкѣ городскихъ недвижимыхъ имуществъ. Законъ 8 іюня 1893 г. сдѣлалъ для земства эту переоцѣнку обязательной, и съ этого временп она пошла успѣшнѣе, чѣмъ, напр., переоцѣнка земельныхъ имуществъ. Какъ мы видѣли, къ 1 іюля 1906 г. оцѣночныя нормы для городскихъ недвижимыхъ имуществъ были выработаны въ 184 уѣздахъ (изъ 359), а для земель лишь въ 107. Такое различіе объясняется отчасти тѣмъ, что оцѣнка земель вообще сопряжена съ большими трудностями, и ей ста­вилось больше чисто внѣшнихъ препятствій, асъ другой стороны, пожалуй, и тѣмъ, что земскія собранія охотнѣе шли на. переоцѣнку городскихъ, а не земельныхъ, имуществъ. Въ настоящее время новыя земельныя оцѣнки получили примѣненіе лишь въ немногихъ земствахъ; гораздо болѣе посчастливилось — опять, можетъ быть, по той же причинѣ — городскимъ оцѣнкамъ: во многихъ уѣздахъ онѣ уже примѣняются, нерѣдко вызывая жалобы домовладѣльцевъ-горожанъ на крайнее пере- обложеніе налогами. Къ сожалѣнію, у насъ еще нѣтъ данныхъ для того, чтобы судить, насколько эти нареканія справедливы. Да и вообще вопросъ этотъ слишкомъ сложный и долженъ быть предметомъ само­стоятельнаго изслѣдованія.