43. Различныевиды административныхъ актовъ.

Изъ всего предшествующаго слѣдуетъ, что административный: актъ въ собственномъ смыслѣ, съ матеріальной точки зрѣнія, всегда является юридическимъ актомъ, т.-е. изъявленіемъ воли, согласнымъ съ закономъ и совершоннымъ съ цѣлью создать субъективное юридическое положеніе Административный [123]

актъ яиляетпн всегда и вполнѣ іаковымъ, но д только таковымъ Однако осли всѣ административные акты обладаютъ зтимъ общимъ существеннымъ характеромъ, то они могутъ обладать различными вторичными чертами, и всѣми признано, что между административными актами дѣйствительно слѣдуетъ проводитъ различія.

Въ настоящее время такое раздѣленіе общепринято. Ho когда ^ѣло заходитъ объ опредѣленіи критерія, о выясненіи, каковы административные акты власти, и каковы административные акты исполненія, возникаютъ затрудненія и споры. Вмѣстѣ съ тѣмъ, въ зависимости отъ того, принимается ди тотъ или ипой критерій различія, измѣняется и интересъ различія, проводимаго между двумя категоріями актовъ

Замѣтимь, однако, iуть же, что неючно .утверждать, какь эго часто дѣлають, будто государство никогда не является отвѣгственнымъ по поводу своихь актовъ власти, и можетъ быть отвѣтственнымъ лишь по актамъ исполненія. Вь настоящее время въ юриспруденціи и даже въ законѣ б существуетъ тенденція признавать отвѣтственность государства даже въ случаѣ акта публичной власти (ер. ^ 96). Точио такт, же правильно утвержденіе Бургена, что агенты государства, совершающіе не акты власти, а лишь акты исполненія, пользуются правомь стачекъ и правомъ синдиката (cp, § 64).

t

i) Cp. законъ S іюня 1HЧ1 г. обь исправленія судебныхь ошибокъ. С. iust enm., ст. 446.

— ж —

предпршгш, которыч, не будучи акгачн административными въ собственномъ смыслѣ, не МОГУТЪ БХОДИТЬ ни въ одну изъ двухъ категорій.

IIo нашему мнѣнію, различіе акговъ вл&сти и актовъ исполненія сводится къ совершенно простому различію актопь o преслѣдуетъ администрація Клісъ уже было указано, эта точка отправтешя не можетъ привести къчему-либо^отому чго админисграція всегда преслѣдуетъ одну и ту же цѣль и потому что, если бы она даже преслѣдовала различныя цѣли, то этому различію цѣлей вовсе не соотвѣтствуетъ сь необ ходимостью юридическое различіе актовъ, совершонвыхт дтя ихъ достиженія

Что касается критерія, которому Бертелеми, повидимому, придаетъ серьезное значеше, и согласно которому акты

гняіо інеш}і располіаюіся по го чу признаку, что иѵг. мижеть совершать простое частное лицо, ю это пе болѣе, какь сіг culus \\ ltlOSLlS ДѢЙСТВИТвІЫЮ, ДЛЯ TOIO7 чтобы опредѣлить при разсмотрѣнш акта, совершоннаго адмищіетраторочь, можетъ ли онь быть совершонь часінымь лицовдь, необходимо сначала опредѣлить, является ли онь актомь испотне- нш. Слѣдоватеіьно. невозможность быть совершошіымь частнымъ лицочь обнаруживаетъ передь нами качество акта исполненія, а качество акта исполненія, признаваемое за актомь, позволяетъ заключить, что онь можетъ быть совершенъ частнымъ лицомъ[126]

Бертелеми еще говорить необходимо различать не государство -лицо публичной вдасіи и государст^о-фискъ, но государство-власть и государство-лпцо. Власть являегся нс осуществленіемъ права, а необходимой фуикщей;чииовники- которые повелѣваютъ, осуществляютъ не права суверена, а сгофункцію. гораздо проще сказать государство-лицо и гоеударстт-влавты Акты исполненія совершаются чиновниками, юридически ми представите %ѣ мн государства-УШ(ф акты власти выполняются Чиновниками, органами государства-ягщнш»[127]).

— nos

Щаегся кь понятію государствалица, нослтстя публичнои власти Между тѣмь говорить ли, что публичная втасть является правомъ, иш же что она естьпричѣнете ф^ньцш, ото не иліѣеть никакого значенія

Доктрина Opiif—Ъ чешій Tyij3CKiii профос сор ь для раз дѣтегшг актовъ віастк и актовъ исполненія даетъ очень острOJM HJ Ю И OЧPHb } чещ Ю ДOKГPИ II\\ , KOTOрая несOMr[Ѣнно заключаетъ въ себѣ долю истины, но которая, по нашему мнѣнію, зактючаеть вь себѣ еще больппю часть заблужденія J)

Административная дѣятельность, говорить Оріл, проявляется въ трехь видахь или тремя путями 1) путь власти,

2) суть общественнаго исполненія, 3) путь частнаго исполненія

Путь 6iatntH, или тотъ, коіда администрація, дѣйствуя въ качествѣ публичной власти, отдаетъ приказы, обращаемые кь управляемому Когда администрація дѣйствуетъ путемъ власти, то управляемый является не греіьимь лицомъ, сь которымъ администрація встзгпаеть въ юридическое отноше- ніщ а подданнымъ, кь которому она обращаетъ предписаніе Отсюда слѣдуетъ, что управляемый въ томъ случаѣ, если администрація дѣйстпуеть путечь властщникогда поможетъ воспользоваться субъективнычъправомъ противъпубличпаго лица, отъ имени котораго совершенъ акть власти Ho администрація всегда ограничена закономъ, а потому заинтересованный всегда молсетъ воспользоваться объективнымъ обжа- товашемъ, обжалованіемъ обь аннулированіи -), чтобы сдѣтать шічтожнымь актъ власти, совершонный съ нарушеніемъ закона.

Путь *((UMH* воровь, которые, говорить опъ, обладаготт. этимь характе ромъ, по причинѣ преслѣдуемой коммерческои цѣли ^lO правда, но коммерческій акть въ основѣ своей остается іражданскимъ актомъ, онъ лишь можетъ быть совершаемъ ві особой формѣ и въ нѣкоторыхъ странахъ втечеть за собон спеціальную компетенцію Различіе цѣли между граж данскимъ и коммерческимъ актомъ не устанавливаетъ никакого различія вь ихъ основѣ*, и коммерческіе акты совер l)

иіонпыо ради одной и іой же цЪли, люгуть быть и дЬйеі тельно бываютъ различными по своей внугренней лриродІ.

Дотстрина Opiy ведетъ кь созданію вь государствѣ трехъ личностей: личности государства, какь публичной власти, дѣйствующей путемъ нластщ личности государства, какъ публичной властп, дѣйствующей путемъ публичнаго исполненія, и личности государства, какъ частнаго лица, дѣйствующаго путемъ частнаго исполненія, Opijr защищается отъ этого, утверждая, что личность государства остается единой и недѣлимой, но представляет ь различные виды, проявляется различными путями. Допустимъ это. Остается заключить, что нашъ ученый товарищъ втта даеть вь очевидное противорѣчіе съ самимь собою. Если государство-власть есть лицо (Opiy именно это утверждаетъ на стр. 197, гдѣ онъ говорить о пользованіи правами административныхъ лицъ, правомъ публичной власти и правомъ частнаго лица), если публичная власть есть субъективное право, носителемъ котораго является государетво-лицо, то это, конечно, должно оставаться справедливымъ» независимо отъ того, какимъ бы образомъ ни осуществлялась публичная власть, или, согласно терминологіи автора, независимо оть того, выполняется ли публичная власть пуіемь власти или луіемъ исполненія И, безь сомнѣнія, когда публичная власть дѣйствуетъ путемъ исполненія, Opijr заявляетъ i), что она есть право, носителемъ котораго является государство, и что она осуществляется отъ имешг этого лица- «Публичная власть дѣйствуетъ отъ имени административной личности >. Ho авторъ прибавляетъ: ;Rh средѣ влаетя можно спросить себя, до каьой степени акты являются дѣломь административныхъ юридическихъ лиць... По моему мнѣнію, акты власти выполняются частью отъ имени личной и неотвѣтственной публичной власти, но частью также отъ имени

лдміпшетрліньнычь ОрГЛПОБЬ, ъѣдѣпію которыхъ они подлежатъ, и оіъ имени административныхъ лицъ, подъ отвѣтственностью которыхь они совершены> i).

Вь результатѣ, іеорія Opiy явтяется іиюженіемъ очень простого положенія, обтеченнаго въ изящныя, ученыя и часто загадочныя формулы. Отта сводится кь слѣдующему вь регламелттлрных г> актахъ публичное лицо формулируетъ чрезь свои органы общее н отвлеченное правило и не встy- лдетъ въ отношеніе ли сь какой другой ЛИЧНОСІВЮ, II прп эюыь вовсе не возникаетъ юридическаго положенія; напротивъ, тсогдяпублнчяое лицо совсршаеть административный вь собственномъ смыслѣ акіь, оно вступаетъ вт> ошошеніе съ другой лпчноетыо, и рождаегся субъективное правовое положеніе сь его естественными послѣдствіями. Bce сказанное Opiy отяосительНо актовъ власти справедливо лишь для регламентовъ Сь другой стороны, мы не рѣшились бы привести настоящій административный актъ, который могъ бы произвести эффекть безъ содѣйствія чиновниковъ и управляемыхъ; чтобы управлять, необходимы — повторять это чистый труизмъ — администраторы и управляемые. Когда Opiy на стр, 207 ѵтверждаеть, что списки налоговъявляютоя актами исполненія, потому что для заполненія ихъ необхо- дігѵю содѣйствіе плательщиковъ, онь формулируетъ, къ CO- жалѣиію, слишкомъ очевидную исіину! Вся эта ученая теорія сводится кь слѣдующему: существуютъ регламентарные акты, которые представляютъ нс матеріальные административные акты, а настоящіе законодательные; существуютъ административные вь собственномъ смыслѣ акты,порождцю- щіе правовыя положенія, участниками которыхъ являются

() Стр 20¾

иубДНЧНОГ ЛіІЦО, 41lHQBHlIKfI к управтяечые Очевидно, Д.ІЯ регдачентарпыхь актовь можетъ существовать только объективный судъ, іюіочу что, благодаря отсутствие субъективнаго юридическаго положенія» нельзя обратиться сь обжд- юваніемъ, основываясь на несущесівуюіцечъ юридическомъ положеніи* Что касается административнаго акга вь собетвея- номь счыслЬ,то онь всегдд люжеть послужигь основаніемъ плп для субъективнаго, или для обьективнаіо обжалованія; oio зависитъ от7>?лицл, подающаго обжалованш,сиотря по тому является ли оно,иди нѣтъ участникомъ возникшаго лзъ акта юридическаю положенія.

Что его теорія сводятся кь различенію актовъ регламен- тарныхъ и актовъ административныхъ, ото признаетъ, по крайней мЬрѣ, въ екрыючъ видѣ, самъ Оріу? когда пишеть* «Истинная природа акта власти заявляетъ свой регламентар- ный характеръ, а регламентарныя рѣшенія обладаютъ сразу и свойствами повелѣвающей власти и свойствами принципіальнаго правила».. Па первомъ мѣстѣ сгонтъ рѣшенія, содержащія общее правило, которыя представляють изь себя регламенты въ собственномъ смыслѣ» *). Ho Opiy етремигся доказать существованіе индивидуальныхъ административныхъ актовъ, являющихся актами влцети, я для этого (настолько справедливо наше возраженіе1) ему приходшея защищать парадоксъ, что эги акты, хотя и индивидуальны, rUib не менѣе, представляютъ «регламентарныя рѣшенія, потому что они требуютъ повиновенія и уваженія со стороны общества, хотя и не содержатъ общаго правила>. Эти выраженія, взятыя сами по себѣ, противорѣчивы, ибо распоряженіе вь общемъ порядкѣ по самому опредѣленію и есть такое, которое требуеть уваженія къ себѣ со стороны общества. Если Opiy хочетъ сказать, что эффектъ извѣстныхъ адмішистра тивныхъ актовъ воздѣйствуетъ на лицъ, не являющихся сторонами въ возникшемь изь него юридическомъ положеніи, то онъ совершенно правъ; но въ такомъ случаѣ его формула не достаточно обща, ибо это справедливо не только для нѣкоторыхъ административныхъ актовъ, но для всѣхъ, и даже для всѣхъ безъ исключенія публичныхъ и частныхъ юридическихъ актовъ. Если не выходить изъ адчинистратив-

l) Стр. \'266.

U

КиЕСТіГ&Ц1и?НОЄ TTplBO

ной области, то развѣ всѣ акты исполненія, указанные Opiy, административные договоры, выборы, сдпсокь прямыхъ налоговъ, не требуютъ уваженія со стороны общества, согласно формулѣ автора\'^

Какъ примѣръ индивидуальныхъ актовъ власти, Opiy [129]J приводитъ назттачсніс чиповтшка, которое, говоритъ онъ^ есть актъ власти, погому что оно, хотя и индивидуально, но имѣетъ нѣчто регламентарное, такъ какъ чиновникъ, разъ онъ назначенъ, будетъ имѣть право на повиновеніе со стороны всѣхъ 2) —Это плохой доводъ, потому что, если чиновникъ обладаетъ правомъ на повиновеніе всѣхъ, то не вк силу своего назначенія, а въ силу закона о должностной компетенціи, примѣненіе котораго къ опредѣленному лицу зави ситъоіъ назначенія этоголица Акгь власти,вь смыслѣ, Opiy, является закономъ комиегшіцш Актъ назначенія чатслючаоть вь себѣ всѣ характерныя черты, которыми Opiy надѣтяетъ акть исполненія Внѣшній лризнакъакта исполненія,—гово риіъ онъ,—состоитъ въ томъ, что администрація исполняеть публичную службз или какую-нибудь операцію, пользуясь содѣйствіемъ > IIo развѣ назначеніе чиновниковъ этой службы не составляетъ перваго акта исполненія публичной службы, и не предполагаетъ ли оно прежде всего содѣйствія этого чиновника^ Opiy говорить, что всѣ вопросы: жалованья и пенсш связаны сь административнымъ исполненіемъ, но они же связаны и сь актомъ назгіаченія,елѣдовательно,акть назначенія есть акть исполненія Ho, скажетъ онъ, актъ назначенія есть акгъ віаети, потому что онъ порождаетъ объ ективный споръ Новее пѣтъ Если третье ляцо, косвенно затронутое назначеніемъ, оспариваетъ его, то оно это сдѣлаетъ, очевидно, путемъ объективнаго обжалованія зд превышеніе власти, основанное на нарушеніи закона 3). Если, наоборотъ, чиновникъ, участникъ юридическаго положенія» возникшаго изъ акта назлачешя, ссылаясь па ото положеніе, предъявляетъ притязаніе, напримѣръ, на право требованія нротнвь ro является избирательная кол л e Гія, a n p и наз н ачен іи—ч и н ов н и к ь M ы д j м а ем ь, что есл и Opiy видитъ вг» выборахъ актъ испотнещя, то это объясняется очень просто тѣмь, что, слѣдуя Лаферрьеру, онъ вь судѣ по выборамъ видѣтъ (впрочемь, по нашему мнѣнію неправильно) судъ полной юрисдикцш, Il что для того, чтобы доказать ащпоркое положеніе, внушившее ему всю его систему, ему пришлось BO что бы го ни стало подвести выборы подъ категорію актові, исполпенш

Мы не имѣемъ возможности болѣе обсуждать оту системе Мы думаемъ, что сказаннаго достаточно, чтобы показать пустоту и противорѣчіе, которыя скрываются подь изяществомъ, а иногда темнотою форм\\ тъ f)

J) Cp для критики теоріи Opiy, кромѣ указанной уже стаіъи J Vppleton, Retue dn (ho^d pttbhe Iezc, Les punt*pe** qewravx (Ы choit admimstiatif, 1904 г, стр b2, а также Artui, bcnnttan йеьротомъ et des fonctwvs, 1905 г, стр 119, Jac t]uehn, Les p) incipes domnuints du contentievx adutmisi) Citifj 189S г который вполпѣ справедливо указываетъ, что для классп фикацш актовъ публичной втасти и актовъ исполношнцѣль акта явдяется безразличнымъ обстоятельствомъ, хотя, быть- можетъ, самъ иногда и противорѣчить этому потошешю. Opiy утверждаетъ, что государственный совѣтъ уевоиіъ его теорію административнаго исполненія вь своемь рѣшеніи Teinei, 6 февраля 1903 года, Xote подъ указаннымь рѣшеніемъ Sneyj 1903 г, III, стр 23 Правительственный кбмис сарь Romieu, дававшій заключеніе по этому дѣлу, повиди- мочу лично, дѣйствитетьно ПрИНЯЛЪ доктрину Opjy3 HO Jih

n 1 б -

Правильное раздЬлеше актов ь власти и актовъ исполненія можетъ быть сдѣлано лишь съ точки зрѣнія внутренняго характера акта Никогда не слЬ- дуетъ забывать нашего опредѣленія административнаго акта Это есть юридическій актъ, т -e. проявленіе воли совершонное съ цѣлью создать субъективное правовое положеніе Ио такое проявленіе воли можетъ произойти лишь прн двухъ различныхъ условіяхъ оно можетъ быть odmunoponnit\\Cu или доонор- иьпіъ Односторонній яктъ предполагаетъ волю, которая обнаруживается безъ всякой связи съ проявле ніемъ другой воли Наоборотъ при договорѣ цѣль, опредѣляющая проявленіе воли заключается въ проявленіи другой воли, такъ что въ атомъ случаѣ правовой оффектъ вытекаетъ изъ двухъ проявленій воли, взаимно опредѣляющихъ себя. Административные акты, какъ акты юридическіе, естественно являются или односторонними или договорными.

Отсюда мы приходимъ къ слѣдующимъ опредѣленіямъ: административный актъ власти (или публич пой власти) есть административный актъ, производящій правовой эффектъ дѣйствіемъ одностороннеѵ воли административнаго тента, совершающаго акть отъ имепи публичнаго лица Актъ исполненія есть административный актъ производящій юридическій >ффектъ содѣйствіемъ двухъ воль, опредѣляющихъ одна другую, изъ которыхъ, по крайней мѣрѣ, одна является волей административнаго агента, дѣйствующаго отъ имени публичнаго лица Таково единственное истинно юридическое раздѣленіе, которое

самомъ рЬшеяіи нѣтъ ішчото, откуда можно было бы ш,ї вести> что государственный совѣть вполнѣ или отчаспі руководился теоріей административнаго исполненія.

можно установить между административными актами, потому что они суть юридическіе акты, и потому что таково единственное раздѣленіе, возможное для юридическихъ актовъ

Ho почему актами власти (или публичной власти) названы односторонніе административные акты, а актами исполненія — договорные административные актыѴ Это легко объясняется ■ тутъ мы имѣемъ выводъ изъ индивидуалистическаго представленія, которое продолжительное время пользовалось исключительнымъ господствомъ въ нангемъ законодательствѣ. вънашей доктринѣи вь нашей юриспруденціи, и дѣйствіе которой, сверхъ того, еще очень велико и въ настоящее время. Подъ вліяніемъ этого представленія въ теченіе долгаго времени считалось догмой(а нѣкоторые авторы вѣруютъ еще и теперь), что правовой эффектъ, созидающій или измѣняющій юридическое положеніе между двумя лицами, можетъ быть произведенъ только содѣй етвіемъ воль этихъ двухълицъ,что,однимъеловомъ, правовой эффектъ можетъ быть созданъ только договоромъ. и когда въ частномъ правѣ встрѣчали правовой іффектъ, возникшій изъ односторонняго акта, говорили это (Ціазі^договоръ или всесильное рѣшеніе закона. Отсюда, когда въ концѣ XIX вѣка во Франціи теоретически изучили публичное право и увидѣли, что очень часто односторонняя воля публичнаго агента, дѣйствующаго отъ имени публичнаго лица производитъ правовой эффектъ, и при этомъ нѣтъ возможности вполнѣ или отчасти \' уподобить этотъ актъ договору, находившемуся подъ господствомъ ложной догмы договора стали говорить если въ публичномъ правѣ правовой >ффектъ часто вызывается актомъ односторонней воли, то это зависитъ отъ собственной природы воли, которая проявляется, и которая единой своей силой можетъ произвести правовой эффектъ, потому ли, что проявляющіе эту волю индивиды являются органами или представителями публичнаго коллективнаго дица, облеченнаго повелѣвающей властью, или же потому,

* fe *

что они сами облечены спеціальной компетенціей, imj)erimn омъ, въ силу котораго они могутъ одпой своей волей вызывать правовой эффектъ. Этимъ естественно объясняется и названіе актовъ власти (или публичной власти], данное такимъ одностороннимъ административнымъ актамъ

Что касается выраженія «акты исполненія», употребляемаго для обозначенія договорныхъ административныхъ актовъ, то оно очень легко находитъ себѣ объясненіе въ томъ, что фактически администрація иочти всегда дѣйствуетъ по дого- вору, управляя, въ широкомъ смыслѣ этого слова, своимъ имуществомъ, т.-е. совокупностью богатствъ, назначенныхъ для административной миссіи. Кыраженіе < акты исполненія» совершенно неточно, потому что очень часто администрація для управленія своимъ имуществомъ дѣйствуетъ путемъ односторонняго акта; а съ другой стороны, ничто не мѣшаетъ администраціи дѣйствовать путемъ договорныхъ актовъ и въ другихъ дѣлахъ, кромѣ управленія своимъ имуществомъ.

Установивши такимъ образомъ, что акты власти являются односторонними актами а акты исполненія—договорными, легко уяснить и интересъ раздѣленія административныхъ актовъ на эти двѣ категоріи. ІТрежде всего обнаруживается наличность еерьеъ наго теоретическаго интереса такого раздѣленія, и его одного было бы достаточно для того, чтобы сдѣлать раздѣленіе необходимымъ. Что же касается практическаго интереса, то онъ выступаетъ въ чистомъ видѣ въ странахъ, подобно Франціи, обладающихъ административной юрисдикціей. Одни только акты власти, именно потому, что они односторонни, должны и могутъ въ принципѣ вести къ возникновенію административнаго суда. Полнѣе основанія этог о будутъ выяснены дальше г). Для даннаго же момента достаточно сказать, что существованіе административнаго суда, его созданіе законодателемъ революціонной эпохи преслѣдовало преимущественно обезпеченіе независимости дѣйствій административныхъ агентовъ. Для достиженія этого результата, стремились воспрепятствовать тому, чтобы волю административнаго агента можно было толковать, критиковать, контролировать или уничтожать инымъ агентамъ, кромѣ агентовъ административнагопорядка, въ особенности же агентамъ судебнаго сословія. Отсюда учрежденіе административныхъ суда и юрисдикціи, Ho этотъ административный судъ можетъ имѣть лишь кругъ вѣдомства, опредѣленный цѣлыо, внушившей его учрежденіе: избѣгать конфликта между волями административной и судебной. Такой конфликтъ возможенъ только, если правовое положеніе, вызвавшее процессъ, создано единственно волей администраціи, или, говоря общѣе, когда рѣшеніе вопроса, подвѣдомственнаго судьѣ, пред* полагаетъ оцѣнку исключительно административной юридической воли. Такъ бываетъ лишь въ

h концессія на публичные домены, по нашему мнѣнію, односторонніе акты. Основаніемъ этого служитъ вовсе не отмѣняемостъ акта, а просто тотъ фактъ, что здѣсь воля чиновника или концессіонера выступаетъ въ качествѣ условія акта, а не элемента его образованія. Съ другой стороны, въ настоящее время въ юриспруденціи сказывается извѣстное стремленіе ограничить въ этихъ двухъ положеніяхъ права администраціи на дискреціонную отмѣну

Итакъ, предложенный критерій недопустимъ. Необходимо придерживаться сказаннаго ранѣе: тщательно изслѣдоватт. каждый случай; опредѣлить моментъ, когда юридическій актъ можно разсматривать, какъ вполнѣ образовавшійся, и принять въ соображеніе юридическія идеи момента и намѣренія администраціи и управляемыхъ 3).

Юрисдикціонная функція.