87. Право петицій.
Право петицій есть принадлежащее индивиду право обращаться къ общественнымъ органамъ или агентамъ съ письменнымъ заявленіемъ, въ которомъ онъ излагаетъ свои мнѣнія, просьбы или жалобы.
Право петицій есть одна изъ формъ свободы мнѣнія. Каждый свободенъ излагать свои мнѣнія, сообщать ихъ публикѣ и, слѣдовательно, также и представителямъ власти. Право петицій есть, болѣе того, одно изъ послѣдствій индивидуальной свободы вообще: каждый имѣетъ!) Относительно свободы печати и преступленіи по дѣламъ печати см. Fabreguettes, Traite des infractions de Ia parole et de Ia joressey 2 тома; Barbier, Code explique de Ia presse, 2 тома, Dueroq, DroU administratif, 7 изд., 1848, III, стр. 539 и сл.; Garraud, Droit pe\'nal, 2 изд., IV, стр. 420 и сл.
ираво не быть жертвою произвольнаго акта со стороны агентовъ власти и формулировать жалобу противъ подобнаго акта.
Право петицій не было особо упомянуто въ Деклараціи правъ 1789 г. Вѣроятно, полагали, что это безполезно, ибо оно есть необходимое послѣдствіе индивидуальной свободы и свободы мнѣнія. Впрочемъ, въ § 3, тит. I, конст. 1791 г. законодатель объявляетъ гарантированными, какъ естественныя и гражданскія права, индивидуальную свободу, свободу мнѣнія, свободу печати, свободу собраній а также «свободу обращаться къ установленнымъ властямъ съ петиціями, имѣющими индивидуальныя подписи>. Въ ст. 32 Деклараціи 1793 r., сказано: «Право представлять петиціи носителямъ общественной власти ни въ коемъ случаѣ не можетъ быть запрещено, пріостановлено или ограничено». Cp. конст. III года, ст. 37 и 364; конст. 1848 r., ст. 8.
Съ 1791 г. возникло одно затрудненіе для права петицій. Петиція можетъ быть подана при двухъ совершенно различныхъ предположеніяхъ. Она можетъ быть формулирована съ чисто ипдивидуалыюй цѣлью: просятъ измѣнить или отмѣнить индивидуальное рѣшеніе; просятъ, чтобы принято было индивидуальное рѣшеніе, съ которымъ обращаются къ правительству или парламенту.
Формулированная такимъ образомъ, въ чисто индивидуальномъ интересѣ, петиція есть неоспоримо, по терминологіи авторовъ Деклараціи правъ и конституціи 1791 r., осуществленіе естественнаго и гражданскаго права, т.-е. принадлежащая каждому индивиду, какъ человѣку^ и являющаяся гражданскимъ правомъ потому, что оно признано и гарантировано обществомъ. Въ силу этого указанное право принадлежитъ всѣмъ, даже тѣмъ, кто не пользуется политическими правами, женщинамъ, дѣтямъ, лицаагъ, подвергнувшимся ограниченію правъ, и даже иностранцамъ. Понятое такимъ образомъ право петицій есть, несомнѣнно, стоящее надъ законодателемъ право, которое этотъ послѣдній можетъ регламентировать, но котораго онъ не можетъ ни ограничить ни отмѣнить.Напротивъ, петиція можетъ быть адресована индивидомъ или группой индивидовъ въ цѣляхъ общаго интереса. Въ этомъ случаѣ просятъ не объ ипдиви- дуальномъ рѣшеніи, но о томъ, чтобы принято было рѣпіеніѳ общаго характера и въ коллективномъ интересѣ; обращаются къ парламенту, чтобы онъ вотироБалъ законъ или отвергъ законопроектъ, отмѣнилъ или видоизмѣнилъ существующій законъ, обращаются къ правительству, чтобы оно приняло общую мѣру въсферѣ своей компетенціи,иличтобы оно въ силу принадлежащаго ему права иниціативы представило парламенту тотъ или иной законопроектъ. ITe являются ли въ подобномъ случаѣ петиціи осуществленіемъ какъ бы законодательной иниціативы, участіемъ въ политической власти? He
* t*
должно ли понятое такимъ образомъ право петицій быть признано лишь за тѣми, кто пользуется политическими правами? He слѣдуетъ ли отказать въ немъ женщинамъ, дѣтямъ, лицамъ, лишеннымъ правъ, и иностранцамъ?
Часто вмѣсто того, чтобы различать, подобно намъ, петиціи на формулированныя въ общемъ интересѣ и на формулированныя въ интересѣ частномъ, различаютъ петиціи, обращенныя къ палатамъ, и петиціи, обращенныя къ правительству.
Ѳто различеніе намъ кажется неточнымъ; мы только что указали, что петиція, обращенная къ правительству, вполнѣ можетъ имѣть въ виду общій интересъ. Такъ, въ Соединенныхъ Штатахъ, когда граждане желаютъ измѣнить законъ, они не обращаются прямо къ конгрессу, а посылаютъ президенту петицію, въ которой \'просятъ его рекомендовать конгрессу такое измѣненіе i),Вопросъ стоитъ съ 1791 г. Въ докладѣ, представленномъ Національному собранію 9 мал 1791 r., ло-ІТТатіельо предло» жилъ различать между оюалооой и петиѵіей въ собственномъ смыслѣ слова. Онъ опредѣлилъ жалобу, какъ естественное и неприкосновенноеправо,принадлежащее всякому индивиду, формулировать требованіе, обращенное къ общественнымъ властямъ противъ индивидуальнаго рѣшенія, касающагося его, и право петиціи, какъ право потребовать отъ законодателя принять рѣшеніе общаго характера относительно о б - щаго интереса. По мнѣнію ле~Шапелье,право петиціи, понятое въ такомъ ограниченномъ смыслѣ, есть политическое право; онъ называлъ это «родомъ иниціативы гражданина относительно законовъ и соціальныхъ учрежденій^ и думалъ, что оно должно быть сохранено за активными гражданами. Это воззрѣніе въ собраніи встрѣтило чрезвычайно рѣзкую оппозицію. ІІетіонъ, Грегуаръ, Робеспьеръ, Мори утверждали, что ираво петицій есть всегда и во всѣхъ случаяхъ «вѣчное право всякаго человѣка, живущаго въ обществѣ..., право всякаго думающаго существа». Это именно воззрѣніе побѣдило. Очень значительнымъ большинствомъ собраніе вотировало принципъ права петицій, открытаго для всѣхъ, какъ естественное индивидуальное право, какую бы цѣль оно ни имѣло, а также и гражданское право, въ томъ смыслѣ, что оно признано и гарантировано обществомъ (Копст. 1791 r,, тит. I, § 3),
Ни одна изъ декларацій, конституцій или законовъ, признавшихъ право петицій, ие дѣлала въ немъ различія или ограниченій: право петицій въ своихъ двухъ формахъ признается за всѣми, даже за тѣми, которые не пользуются политическими правами.
Проектъ жирондистской конституціи организовалъ народную иниціативу, которая естественно [379] могла быть осуществляема лишь избирателями (жирондистская конст., тит. III, разд. II, ст. 2, разд. V, ст. 4; тит. ТШ, тит. IX, ст. 5). Ho это вполнѣ отлично отъ права петицій, такъ какъ такая народная иниціатива будетъ имѣть непремѣннымъ послѣдствіемъ приведеніе въ движеніе законодательной или учредительной власти. Также и конституція 1793 г. ст. 11 организовала народную иниціативу для пересмотра конституціи, и эта иниціатива, вполнѣ отличная отъ права петицій, могла осуществляться лишь первичными собраніями, Относительно народной иниціативы въ Швейцаріи см. § 81. Ho законы, признающіе право петицій, нисколько не ограничиваютъ осуществленія права петицій тѣмъ, кто пользуется избирательными правами *).Вопросъ о принятіи палатами петицій, представленныхъ иностранцами, ставился нѣсколько разъ передъ парламентомъ. 1 апрѣля 1871 г. де-Ларошъ-Жакеленъ отъ имени первой комиссіи петицій представилъ докладъ о петиціи, въ которой два иностранца, члены козштета международной лиги мира въ Женевѣ, просили собраніе о консолидаціи республики. Де-Маллевиль замѣтилъ, что иностранцы не могутъ осу- ществлять во Франціи право петицій; Базъ проводилъ различіе между петиціями, касающимися только индивидуальнаго интереса и касающимися интереса коллективнаго: иностранцы могутъ представлять первыя, но не вторыя; поэтому онъ требовалъ, чтобы петиція была устранена предварительнымъ вопросомъ. Эмберъ, Бриссонъ, Флоке и Ланглуа указали, что различеніе, сдѣланное Базомъ, слишкомъ ограничительное и воспротивились предварительному вопросу. Собраніе не вотировало предварительнаго вопроса и довольствовалось тѣмъ, что перешло къ порядку ДНЯ 2),
Петиціи могутъ имѣть одну подпись или неограниченное число подписей. Многіе законы говорятъ объ индивидуальныхъ петиціяхъ: конст. III r., ст. 304; TIII r., ст. 83. Каково бы ни было число личныхъ подписей подъ петиціей, она остается индивидуальной.
Она перестаетъ быть таковою [380] только тогда, когда она адресована ассоціаціей, корпораціей, Ст. 364 конст. III г. и ст. 83 кояст. YIII r., несомнѣнно, запрещаютъ подобныя петиціи. Ho этозапрещеше,разумѣется, болѣе не имѣетъ силы; опо было бы въ абсолютномъ противорѣчіи съ принципомъ свободы ассоціацій и спеціально синдикальной свободы, которыя послѣ законовъ 21 марта 1884 г, и 1 іюля 1901 г. составляютъ существенный принципъ нашего современнаго права.Разумѣется, чиновники, каждый въ отдѣльности, могутъ обращаться съ петиціями и подписываться подъ ними въ качествѣ чиновниковъ. Ho учрежденія ие могутъ, какъ таковыя, обращаться съ петиціями тти къ правительству ни къ палатамъ. Безъ сомнѣнія, ст. 364 конст. III года, запретившая петиціи, подаваемыя отъ лица ассоціацій, дозволяла петиціи правительственныхъ учрежденій относительно предметовъ, входящихъ въ ихъ сферу. Ho эта статья,не имѣющая, какъ только что сказано, силы въ своемъ первомъ постановленіи, не имѣетъ ея и въ своемъ второмъ постановленіи. Законъ и регламенты указали тѣ учрежденія,которыя могутъ высказывать пожеланія, предметъ и условія этихъ пожеланій; поэтому подача ими петиціи была бы незаконна, такъ какъ она не соотвѣтствовалабыспоеобуг,угстандвденномузакономъ. или явилась бы дѣйствіемъ учрежденій,которымъ законъ не даетъ гграва высказывать пожеланій. Такъ, административные совѣты (генеральные, муниципальные, окружные совѣты) не могутъ, какъ таковые, обращаться съ петиціями, точно такъ же не могутъ этого дѣлать административные или общіе суды.
Однако 28 февраля 1835 г. палата депутатовъ приняла петицію членовъ гражданскаго еуда въ Аржантонѣ относительно судебной организаціи, подъ предлогомъ, что законъ 16—24 августа 1790 г, (тит. II, ст. 12) далъ судамъ право обращаться къ законодательному корпусу всякій разъ,когда они считаютъ необходимымъ или интерпретировать законъ, или издать новый.
Ho въ 1871 г. національное собраніѳустра- нило предварительнымъ вопросомъ, несмотря на протесты Бриссона, петицію муниципальнаго совѣта въ Пюи, просившую возстановленія вотума по избирательнымъ округамъ. Докладчикъ вполнѣ справедливо сослался на поетановле-ніе ет. 24 закона 1837 г.3 позволяющее муниципальнымъ совѣтамъ формулировать пожеланія мѣстнаго интереса, но запрещающее имъ публиковать какой бы то ни было протестъ, воззваніе или адресъ. Gp. также постановленіе закона 5 апр. 1884 r., ст. 61, § 4 и 72 1). Впрочемъ, это запреіДвніе очень опредѣленно было сдѣлано ст. 1 закона 18 22 мая 1791 r.,
изданнаго по докладу ле-Шапелье: «Право петицій принадлежитъ всякому индивиду и не можеть быть делегировано, поэтому оно не можетъ осуществляться отъ коллективнаго имени избирательными корпусами, судебными, административными или муниципальными учрежденіями, частями коммунъ, городовъ, обществами гражданъ». Выше былосказано, что постановленіе, запрещающее петиціи отъ имени обществъ, противорѣчить праву ассоціацій, признанному нашими законами.
Форма, въ которой можетъ осуществляться право пвтгі ціи. — Относительно этого пункта наше законодательство всегда было очень неполнымь, и такимъ оно остается и до сихъ поръ. Никогда не существовало никакого правила, и до сихъ норъ его не существуетъ, относительно петицій, подаваемыхъ правительству. Однако при второй имперіи декретомъ 18 дек.1852 г.,была создана при государственномъ совѣтѣ комиссія петиціи Далѣе будетъ видно, почему отсутствіе регламентаціи относительно петицій, обращеппыхъ къ правительству, не представляетъ никакихъ неудобствъ.
Что касается до формы, въ которой должны быть представлены петиціи палатамъ, то она опредѣляется нынѣ закономъ 22 іюля 1879 г. (ст. b —9) и регламентами сената ст. 97 и сл., палаты, ст 69 и ел*
Въ теченіе всей революціи, петиціонеры постоянно допускались въ собраніе, чтобы лично передать свои петиціи, которыя они иногда даже читали. Извѣстно, какіе инциденты, часто шумные, иногда зловѣще нелѣпые, вызывала эта практика.
По ст. 83 конст. VIlI года, петиціи должны подаваться спеціальио трибуиату. Ст. 61 и 65 сенатускопсудьта 28 фло- реаля XlI года, разрѣшили подавать петиціи сенатскимъ комиссіямъ индивидуальной свободы и свободы печати. [381]
Ст. 53 Хартіи 1814 г. и 45 Хартіи 1830 г. требовали, чтобы всякая петиція представлялась письменно, и запрещали «приносить ихъ лично вь собраніе». Въ 1848 г. ни конституція ни законъ не регулировали формы петицій. Это было установлено лишь регламентомъ сначала національнаго собранія, а потомъ законодательнаго собранія.
Конституція 1853 г. (ст, 45) особо указала, что право петицій осуществляется исключительно предъ сеттатомъ, и что нельзя подавать петиціи законодательному корпусу, Ho ст. 41 сенатусконсульта 21 мая 1870 г, разрѣшила петиціи какъ къ законодательному корпусу, такъ и къ сенату.
Послѣ паденія имперіи, форма петицій была исключительно регулирована регламентами палатъ до закотта 22 іюля 1879 г.
Въ силу ст, 6 закона 22 іюля 1879 r., всякая петиція къ той или другой палатѣ, можетъ быть подана только письменно; запрещается приносить ихъ лично въ собраніе. Законодатель очень благоразумно хотѣлъ предупредить инциденты, которые можетъ вызвать появленіе петиціонеровъ въ законодательномъ собраніи- Ст, 7 содержитъ также очень благоразумное постановленіе, имѣющее въ виду помѣшать скопленію народа и волненіямъ, которыя можетъ вызвать осуществленіе права петицій: «Всякое нарушеніе предшествующей статьи, всякое приглашеніе рѣчами, произнесенными публично, или сочиненіями и печатными произведеніями, афишированными или розданными, учинить собраніе на общественномъ пути, съ цѣлью обсужденія, редактированія или предъявленія въ палаты или въ одну изъ нихъ петицій, декларацій или адресовъ, независимо отъ того, имѣло ли послѣдствія это приглашеніе или нѣтъ, будутъ наказаны по § 1, ст. 5 закона 7 іюня 1848 r.* От, 7 закона 1879 г. добавляетъ, что предшествующими постановленіями ничего не измѣнено въ законѣ 7 іюня 1848 г- о скопленіяхъ народа.
Что касается до парламентской процедуры для разсмотрѣнія петицій, то она опредѣлена регламентами палатъ (регл. сената, ст, 17, § 3, 95 — 102; реглам. палаты ст. 20, 61 — 68). Петиціи должны быть адресованы президенту сената или палаты. Члены палаты не могутъ представлять ихъ на трибуну- Петиціи должны быть подписаны, и практикой принято, что петиція имѣетъ цѣну лишь тогда, когда подписи на пей удостовѣрены. Петиціи передаются комиссіи, назначаемой каждый мѣсяцъ въ бюро для разсмотрѣнія петицій. Однако петиціи относительно предложенія, которымъ въ данный моментъ запимается опредѣленная комиссія, отсылаются въ эту комиссію. Листокъ, раздаваемый въ палатѣ еженедѣльно, и ежемѣсячно въ сенатѣ, упоминаетъ имя и жилище петиціонера, общее указаніе на предметъ петиціи, имя докладчика, резолюцію, принятую комиссіей, съ общимъ резюмѳ ея мотивовъ. Въ общемъ, доклады о петиціяхъ должны печататься только въ этомъ листкѣ, они ие представляются въ бюро и не печатаются отдѣльно, какъ доклады о проектахъ и предложеніяхъ. Какъ исключеніе, собраніе иногда разрѣшаетъ особое печатаніе и раздачу докладовъ о петиціяхъ, въ силу ихъ исключительной важности.
Комиссія петицій можетъ принять три различныя рѣшенія: 1) передать петиціи министру; 2) подвергнуть петиціи, независимо отъ этой передачи, разсмотрѣнію палаты; 3) рѣшить, что нѣтъ мѣста разсмотрѣнію петиціи. Петиціонеръ извѣщается о рѣшеніи комиссіи. Если петиціи передаются на разсмотрѣніе палаты, эта послѣдняя разсматриваетъ ее въ публичномъ засѣданіи. Палата можетъ вотировать относительно петиціи порядокъ дші, т.-е. рѣшить, что петиціи не будетъ дано дальнѣйшаго хода, вотировать мотивированный порядокъ дня, вотировать передачу ее компетентному министру, при чемъ эта передача можетъ быть простой или съ пожеланіемъ, чтобы петиціи было дано возможно скорое рѣшеніе. Палата, разумѣется, можетъ всегда вотировать относительно петицій предварительный вопросъ 1).
Право петицій къ палатамъ въ нѣкоторыя эпохи имѣло гораздо большее значеніе, чѣмъ нынѣ. При
i) Относительно деталей по всѣмъ ѳтимъ пунктамъ парламентской процедуры см. Pierre, Traite de droit politique, 2 изд., 1902, стр. 668 и сл.; Supplement7 1906, стр.276 и сл.
дѣйствіи конституцій, отказывавшихъ палатамъ въ иниціативѣ, право петицій давало замаскированный сиособъ, чтобы занять палаты важными вопросами, которые не возбуждало передъ ними правительство. Нынѣ депутаты и сенаторы имѣютъ полное право иниціативы, и въ этомъ отношеніи право петицій сдѣлалось безполезнымъ. Съ другой стороны, печать съ громаднымъ могуществомъ, которое она имѣетъ въ наши дни, есть гораздо болѣе сильное средство, чтобы заставить общественныя власти обратить вниманіе на данный вопросъ, чѣмъ скромное право петицій. Она можетъ возбудить общественное мнѣніе и принудить парламентъ и правительство къ дѣйствію, когда петиціи, даже соединяющія тысячи подписей, остаются забытыми на кладбищѣ парламентскихъ комиссій.
Наконецъ петиціи въ собственномъ смыслѣ, адресованныя къ правительству, также дѣлаются почти безполезными. Индивидъ, утверждающій, что онъ является жертвой произвольнаго акта, по современному праву, имѣетъ въ распоряженіи возможность обжаловать это дѣйствіе, что гарантируетъ его права гораздо энергичнѣе и дѣйствительнѣе, чѣмъ петиціи. Благодаря общему характеру, данному судебной практикой жалобѣ на превышеніе власти, благодаря широко признанной отвѣтственности государства и чиновниковъ, индивидъ все лучше охраняется противъ административнаго произвола, и цраво петицій дѣлается все болѣе безполезнымъ.