СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО УЧЕТА В ПУБЛИЧНОМ СЕКТОРЕ ЭСТОНИИ
Эстония,
Тартуский университет
В начале 2000-х гг. в публичном секторе Эстонии началась реализация фундаментальных направлений по реформированию бюджетного учета. Первым шагом к этому было внедрение в системе госфинансов идеологии IMF с целью обеспечения концептуальной основы для оценки налогово-бюджетной политики и создания условий для международных сравнений.
Также была внедрена казначейская система, заложившая основу для комплексной автоматизации бюджетной системы. Сейчас казначейство владеет информацией о кассовых поступлениях и выплатах каждой госбюджетной единицы. Заинтересованные лица могут получать эти уникальные массивы данных об исполнении бюджетов в режиме онлайн на сайте Минфина.
Далее стали применять метод начисления, расчет амортизации объектов основного имущества и отражение их в балансе по остаточной стоимости, принцип соответствия доходов и расходов.
В балансе появились такие новые понятия: «финансовые вложения» (вложения государственных и муниципальных учреждений в уставной капитал коммерческих предприятий), «финансовый результат» и «чистые активы», добавились новые объекты непроизводственных активов: лес, земля, животные, нематериальные активы: компьютерные программы, базы данных, права и лицензии.
Одним из нововведений в области расчетов с казначейством стали «исходящие трансакции» для учета кассовых выбытий по расходам и приобретению основного имущества; «входящие трансакции» для учета кассовых поступлений по доходам и «взаимные трансакции» по операциям взаимной передачи активов, обязательств, доходов и расходов между отдельными субъектами учета, элиминируемые при составлении консолидированных отчетов.
Необходимость кардинальных изменений в финансовой отчетности возникла в связи с обновлением закона о бухучете и включением в него существенные требования по финансовому учету публичного сектора.
Так, было определено, что учетообязанным является Эстонская Республика как единое общественно-правовое юридическое лицо, организующее свой учет в разрезе учетообязанных, коими являются каждое министерство и гос. канцелярия в своих сферах управления и администрирования, а также конституционные институты: Парламент, Президент Республики, Гос. контроль, канцлер права и Гос. суд. Впервые в законе была выделена отдельная глава, определяющая основные требования к годовому хозяйственному отчету государства. В дополнение закона были разработаны
Общие предписания по государственному бухучету, касающиеся отражения особенностей учетных процедур и специфических операций.
Т.о., были сделаны основополагающие шаги к новому пониманию роли и места учета в бюджетном процессе.
Трансформация национальной системы бюджетного учета в соответствии с IFRS и IPSAS создала предпосылки для улучшения прозрачности учета и отчетности в целях повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления бюджетным процессом. Т.к. недалеком прошлом гос. властью вообще не ставилась задача составления финансовой отчетности, позволяющей судить о финансовом и имущественном состоянии государства, то решение о трансформировании бюджетной отчетности, пересмотре принципов и правил ее формирования явилось естественным и востребованным.
Формирование достоверной информации о финансово-хозяйственной деятельности государства невозможно без четкого определения субъектов учета. По закону о гос. бюджете, правительственный сектор представлен министерствами, Гос. канцелярией, конституционными институтами, органами местного самоуправления, прочими публичноправовыми юридическими лицами, целевыми учреждениями и некоммерческими обществами, созданными перечисленными ранее лицами, в доходах которых в течение 2-х последних лет более половины составляют пособия от институтов правительственного сектора.
В правительственный сектор входят также коммерческие организации, получающие более половины своих доходов от институтов правительственного сектора и не имеющие права принимать нацеленные на прибыль бизнес-решения.
К публичному сектору относятся и коммерческие предприятия под доминирующим влиянием органов государства или самоуправления, а также прочие публично-правовые и некоммерческие общества, в чьих доходах в течение 2 последних лет меньше половины составляли пособия от институтов правительственного сектора.При определение правительственного и публичного сектора в Эстонии исходили из рекомендаций IMF и EUROSTATа. Новые правила бюджетного учета имеют силу для единиц правительственного сектора.
Остальные субъекты публичного сектора ведут учет по своим правилам, рекомендованным национальными стандартами учета. Проделанная большая и сложная работа обеспечила переход за короткий срок на новые правила ведения бюджетного учета и составления финансовой отчетности.
С формированием консолидированной финансовой отчетности государства в учетную лексику добавились понятия консолидирующей и консолидируемой единицы. При составлении консолидированного отчета государства консолидирующей единицей является государство в лице Минфина, а консолидируемыми - учетообязанные, чья финансовохозяйственная деятельность контролируется консолидирующей единицей, возникшей в результате более чем 50% участия в консолидируемой единице с правом голоса или правом назначать/отзывать большинство членов исполнительного руководства или высшего органа управления.
Самым существенным аспектом реформы бюджетного учета является его интеграция с бюджетной классификацией. Изменения в бюджетировании отразились в новых классификаторах, при составлении которых была учтена гармонизация с планом счетов, позволяющая более четкую детализацию классификаторов и в тоже время большую аналитичность учетных данных.
Бюджетирование осуществляется на базе классификатора доходов, классификатора расходов по экономическому содержанию, классификатора расходов по сферам деятельности, классификатора финансирующих операций и классификатора госучреждений по административному делению.
Параллельно с новой классификацией вступил в силу новый план счетов, в котором отдельной статье бюджетного классификатора может соответствовать большее число аналитических счетов по доходам и расходам, т.е.
учет стал более детальным, чем бюджетирование.Сейчас бухгалтерская отчетность подразделяется на промежуточную и годовую. Промежуточной являются сальдовые ведомости бухсче- тов по состоянию на конец месяца, данные которых представляются нарастающим итогом с начала календарного года. Эти ведомости вводятся в автоматизированную инфосистему сальдовых ведомостей Минфина.
Основные квартальные (годовые) отчеты (баланс, отчет о финансовом результате, отчет о денежных потоках) учетообязанных доступны каждому гражданину Эстонии на сайте Министерства финансов.
С 2004 г. был закреплен новый формат годового хозяйственного отчета, частями которого стали отчет о деятельности, годовой бухгалтерский отчет и аудиторское заключение аудиторов Госконтроля или независимых аудиторов. Годовая бух. отчетность состоит из баланса, отчета о финансовых результатах, отчета о денежных потоках, отчета об исполнении бюджета, отчета об изменении чистых активов и приложений, уточняющих отдельные статьи основных отчетов. Важной частью стал отчет о деятельности, целью которого является характеристика достигнутых результатов деятельности, а также оценка их эффективности и указание мер по улучшению использования бюджетных средств.
Субъекты консолидированного отчета вносят в инфосистему Министерства финансов данные сальдовых ведомостей, на основе которых создается сводная сальдовая ведомость, в которой построчным методом обобщаются сальдо одинаковых кодов счетов. При этом на основе кода субъекта учета элиминируются взаимные обороты активов, обязательств, доходов и расходов.
На основе консолидированных данных составляются основные сводные отчеты и приложения годовой бухотчетности, к которым добавляется отчет о деятельности, после чего проект сводного годового хозяйственного отчета государства представляется на аудит Гос. контролю. Министерство финансов представляет аудитированный сводный отчет на одобрение правительству, которое, в свою очередь, представляет одобренный сводный отчет на утверждение Парламенту с целью дать возможность Парламенту осуществить контрольную функцию относительно правительства, а правительству - разъяснить свою деятельность по использованию госфинансов в отчетном году и представить Парламенту необходимую информацию для принятия новых фискальных решений.
Первая серьезная попытка составления годового хозяйственного отчета Эстонского государства была предпринята за 2004 г. Сейчас Министерство финансов представляет в составе годового хозяйственного отчета трехуровневые бухгалтерские отчеты: неконсолидированный и консолидированный отчет государства; неконсолидированный и консолидированный отчет местных самоуправлений; отчет правительственного и публичного секторов.
Консолидированный бухгалтерский отчет публичного сектора за 2009 г. охватывает хозяйственно-финансовую деятельность 11 министерств, Гос. канцелярии, 7 конституционных институтов государства, 97 дочерних предприятий и целевых учреждений под доминирующим влиянием гос. органов, 226 местных самоуправлений и 440 дочерних предприятий, целевых учреждений и некоммерческих обществ местных самоуправлений, 15 прочих публично-правовых юридических лиц и 17 дочерних предприятий и некоммерческих обществ под доминирующим влиянием прочих публично-правовых юридических лиц. С этим 200страничным отчетом граждане могут ознакомиться на сайте Министерства финансов.
Составление консолидированного финансового отчета государства по принципу начисления является важным шагом вперед, но еще не совсем полностью обеспечивает действенность и прозрачность бюджетной системы. Т.к. бюджеты составляются и наблюдаются по кассовому принципу, то политики не заинтересованы в отчетах, составляемых по принципу начисления.
Для того чтобы мотивировать их следить не только за денежными потоками, но и действенно управлять всей совокупностью ресурсов, необходим переход на составление бюджетов по принципу начисления. В Эстонии уже идет подготовка к этому.
В сентябре 2010 г. был принят закон о финансовом управлении единицы местного самоуправления, предусматривающий составление бюджета по принципу начисления. Для ускорения составления годового консолидированного бухгалтерского отчета государства проводится работа по централизации учета: запущен проект под руководством Министерства финансов, в ходе которого к 2013 г. все госучреждения Эстонии будут переведены на единую систему и единое программное обеспечение учета. Уже успешно действуют два учетных центра, обслуживающих уездные управы и судебную систему, включая тюрьмы.
Продолжается работа по согласованию нормативных документов бюджетного учета в связи с пересмотром самих IPSAS и IFRS.
Кацюба И.А., канд. экон. наук, доцент