ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В БЮДЖЕТНОМ ПЛАНИРОВАНИИ В РФ
Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов
В рамках реализации программ реформирования региональных (муниципальных) финансов, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), начало внедряться в регионах и муниципальных образованиях РФ с 2006 г.
В отдельных регионах и муниципалитетах БОР внедрялся формально, на уровне принятия необходимых в соответствии с программами реформирования финансов нормативных правовых актов, которые потом, так и остались только на бумаге. Однако есть немало регионов и муниципалитетов, в которых инструменты БОР сформированы как действительно рабочие инструменты, которые эффективно применяются на практике и совершенствуются в процессе применения.В настоящее время в российской практике применяются следующие основные инструменты БОР:
доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств;
долгосрочные и ведомственные целевые программы;
обоснования бюджетных ассигнований;
реестр государственных (муниципальных) услуг и работ;
стандарты качества государственных (муниципальных) услуг;
оценка потребности в государственных (муниципальных) услугах;
оценка стоимости государственных (муниципальных) услуг;
государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ).
Как видно из перечня, программы - не единственный инструмент БОР, как и программно-целевой метод бюджетного планирования - не синоним бюджетирования, ориентированного на результат. Понятие БОР значительно шире, и программно-целевой метод планирования следует рассматривать лишь как один из методов БОР. Однако программно-целевой метод лежит в основе концепции бюджетирования, ориентированного на результат и наиболее ярко выражает основные принципы БОР. Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в установлении или отборе приоритетных целей и задач использования бюджетных средств и разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки.
При этом целевая программа представляет собой комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и показателям результативности мероприятий, направленных на достижение установленных целей и задач. В рамках программ осуществляются мероприятия проектного характера - имеющие целевой, срочный и чаще всего - разовый характер. В период кризиса сокращение расходов, осуществляемых на программной основе, - это закономерное и вполне понятное явление. В условиях недостатка средств сокращению подлежат в первую очередь те расходы, для решения которых наиболее часто применяется программноцелевой метод. Органы власти и местного самоуправления всех уровней, вынужденные сокращать расходную часть бюджета в условиях снижения доходов, откладывают целевые «разовые» мероприятия проектного характера «до лучших времен», осуществляя только расходы текущего характера, связанные с наиболее насущными потребностями. Поэтому сокращение расходов, осуществляемых на программной основе, не является признаком того, что «БОР не оправдал ожиданий». Просто в этот период изменяются акценты в применении различных инструментов БОР и роль целевых программ временно снижается. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий. Целевые программы как документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам. Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
определение системы управления реализацией программы;
разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Конкретные объемы финансирования на каждый год по каждой программе устанавливаются соответствующим законом о бюджете. И часто суммы, определенные в программе, далеко не всегда совпадают с теми, что закладываются в законе о бюджете на определенный год. В настоящее время Правительство РФ полностью готово к переходу на новый формат бюджетного планирования - госпрограммы, которые заменят ныне существующие федеральные целевые программы.
Теперь деньги будут распределяться по направлениям, а не просто по ведомствам. Уже в бюджете 2011 г. в аналитическом виде будет представлено 40 программ по пяти ключевым направлениям. Финансовый план 2012 г. предлагается утверждать в новом виде. Ответственные ведомства выделили 40 программ, которые включают в себя все направления социально-экономической политики государства.
Программы объединены в пять блоков:
новое качество жизни (12 программ);
инновационное развитие и модернизация экономики (17 про
грамм);
обеспечение национальной безопасности и обороноспособности (2 программы);
сбалансированное региональное развитие (4 программы);
эффективное государство (5 программ).
На первом направлении (фактически это вся социальная сфера) сконцентрировано чуть меньше половины (46%) всех расходов федерального бюджета, примерно 4,76 трлн руб.. На инновации и модернизацию планируется потратить 1,785 трлн руб.. Обеспечение национальной безопасности и обороноспособности потребует от казны 1,953 трлн руб. Смысл новаций в том, что теперь, несмотря на большое количество ведомств, которые должны финансироваться из бюджета, можно будет увидеть, сколько реально тратится на конкретные направления. По новой схеме координатором всех средств будет одно министерство, а исполнителей подпрограмм может быть несколько. Все материалы по переходу на госпрограммы согласованы со всеми министерствами и внесены на рассмотрение Правительства и утверждение премьера. К 15.04.2011 г. будут подготовлены первые варианты всех программ, в том числе цели и индикаторы. Предварительно госпрограммы будут рассчитаны примерно на шесть лет, некоторые могут достигать и 15-летнего срока, это зависит от быстроты достижения ключевых показателей. Это - реформа государственного управления. Эффективность выполнения программ будет оцениваться по промежуточным итогам.
Воронов В.С., канд. техн. наук, доцент