Конфликты при проведении политики конкуренции
Ни в каком правовом порядке нормы, направленные против ограничений конкуренции, не ориентируются исключительно на гарантирование свободы конкуренции. Даже если законодатель, как правило, предполагает, что эти нормы совместимы с целью оптимальной аллокации ресурсов, в определенных сферах экономики эта предпосылка отвергается или подвергается сомнению.
Об этом свидетельствуют особые правила для электроэнергетики, транспорта и банков, так же как и исключения из запрещения картелей и слияний.В большинстве европейских государств существующие в настоящее время нормы, регулирующие ограничения конкуренции, произошли из норм, которые первоначально служили инструментом политики контроля над ценами. В этой традиции использование политики защиты конкуренции в качестве инструмента государственной экономической политики является само собой разумеющимся. Важным примером такого подхода является английский Закон о комиссии цен (Price Commission Act) от 1 августа 1977 г. В первом отчете о своей деятельности комиссия обозначила своей задачей реализовать общественный интерес в области ценообразования предприятий. Между крайностями — рынками свободной конкуренции и контролируемыми государством монопольными рынками располагаются многочисленные ситуации, в которых ценообразование искажается несовершенствами рынка или отсутствием информации. Основные интервенции комиссии должны осуществляться именно на этих, не полностью конкурентных рынках. Тем самым была продолжена работа, которую ранее осуществляла Комиссия по монополиям и слияниям (Monopolies — and Mergers Commission) и Управление справедливой конкуренции (Office of Fair Trading).
С помощью подобной аргументации, как учит и немецкий опыт, можно поставить запрет злоупотреблений господствующим положением на рынке на службу регулированию конъюнктуры политики. Если рассматривать повышение цен, которое предприятие может провести на рынке, как признак рыночной власти, то вышеупомянутый запрет можно использовать для всеобщего контроля над ценами.
Напротив, такое толкование запрета злоупотреблений, которое ориентировано на обеспечение свободы конкуренции, ведет к недопущению дальнейшей монополизации рынков.[150]Важнейшие, заложенные в самой политике защиты конкуренции противоречия следуют из требований равных конкурентных возможностей на внутренних рынках и международной конкурентоспособности на зарубежных рынках. Равенство конкурентных возможностей должно, как правило, служить защите мелких и средних предприятий, в то время как требование международной конкурентоспособности легитимирует дальнейший рост крупных предприятий.
Именно такая политика конкуренции, которая направлена на то, чтобы обеспечить свободу конкуренции по политическим причинам ограничения власти, подвергается опасности стать инструментом простой охраны среднего слоя. Потенциальный конфликт выражается в уже процитированной формулировке судьи в деле Алкоа (Alcoa-Fall), по которой запрет на монополию должен служить защите самостоятельных предприятий даже тогда, когда такая политика связана потерями для всей экономики.
Запрет картелей и других кооперативных ограничений конкуренции критикуется за внутреннюю противоречивость, потому что он препятствует малым и средним предприятиям добиваться с помощью кооперации прибылей, которые доступны крупным предприятиям посредством концентрации. Только американское право устояло против этого аргумента и запрещало любые картельные соглашения о ценах, производстве и разделе рынка. В Федеративной Республике, напротив, до сего дня политика в отношении картелей и кооперации должна «поддерживать жизнеспособность малых и средних предприятий». Это осуществляется с помощью исключений из закона о запрете картелей поддержки не картельной кооперации при помощи соответствующего толкования запрета картелей и практики антикарте л ьных органов.
Комиссия стран Европейского Сообщества приняла эту политику не без колебаний. Об этом говорят заявление Комиссии от 27 мая 1970 г. о договорах, решениях и согласованных методах действия, имеющих ограниченное значение, которые не подпадают под ст.
85 ч. 1 Римского договора, а также заявление от 29 июля 1968 г. о договорах, решениях и согласованных методах, которые касаются сотрудничества между фирмами. Эти заявления не носят характера правовых норм, не влияют на толкование ст. 85 Судом Европейского Сообщества, но в состоянии повлиять на практические решения комиссии.Действительно ли картели способны обеспечить равенство условий конкуренции для малых и средних предприятий — это положение подвергается значительным сомнениям. Защитные картели могут защитить своих членов от сильных конкурентов только тогда, когда последние сами вступают в картели. Далее, картели могут лишить своих членов тех возможностей приспособления и подвижности, которые позволяют им успешно конкурировать с крупными предприятиями. Далее, вес крупных предприятий внутри картеля не меньше, а скорее больше, чем на рынке. Многократно предлагавшаяся проверка того, не является ли влияние картеля на конкуренцию или рыночные отношения незначительным, ставит перед чиновниками и судьями вопрос, на который предприятия уже дали для себя положительный ответ. Поскольку картели никогда полностью не могли исключить конкуренцию, то каждый картель, который сравнивают со следующей по высоте ступенью ограничения конкуренции, можно представить как «пустячный» картель (Bagatellkartel). Поэтому предлагаемая шкала независимо от того, в какой законодательной форме она осуществляется, имеет тенденцию каждый раз возводить в норму наивысшую степень ограничения конкуренции и таким образом оправдывать и ускорять процесс дальнейшего ограничения конкуренции. От открывающихся возможностей исключить конкуренцию имеют выгоду в первую очередь не малые и средние предприятия, а олигополитические крупные предприятия, на рынках которых особенно велик интерес к кооперативному исключению риска, связанного с конкуренцией.
Еще острее выступает конфликт между свободой конкуренции и равенством условий конкуренции, если рассмотреть нормы, которые должны препятствовать противоконкурентно- му образу действий отдельных предприятий, невзирая на их положение на рынке.
Важнейшим примером такого законодательства является содержавшееся сначала в Законе Клейтона от 1914 г. и ужесточенное в Законе Робинсона—Пэтмана от 1936 г. запрещение ценовой дискриминации. В Соединенных Штатах после депрессии политический вес относящихся к среднему классу розничных торговцев был достаточно велик, чтобы провести законодательство, которое должно было защитить оптовых и розничных торговцев от конкуренции с многофилиальными предприятиями. В Швейцарии и в Федеративной Республике обдумываются подобные меры, чтобы преодолеть злоупотребления сильными позициями со стороны спроса и обеспечить добросовестную конкуренцию.[151] Принимаемые во внимание в Федеративной Республике инструменты для защиты добросовестной конкуренции едва ли можно обозреть. В качестве примера можно привести заявление о всеобщей обязательности картельных соглашений об однородности условий торговли или согласованных правил конкуренции; запрещение недобросовестной конкуренции как часть законодательства об ограничениях конкуренции или недобросовестности; расширение по сравнению с действующим правом (S. 26, ст. 2) Закона об ограничениях конкуренции или всеобщее запрещение дискриминации. Такая политика отстаивается не только розничными торговцами, принадлежащими к среднему классу, но и промышленниками, производящими фирменные товары. Эта новая гармония интересов поощряется вторжением потребительских рынков в торговлю, отменой ограничений цен для посредников, перепродающих фирменные товары, усиленной международной конкуренцией в рамках Европейского Экономического Сообщества и неблагоприятной в последние годы конъюнктурой.Конечно, не существует принципиальных возражений против попытки с помощью норм поведения противодействовать возникновению господствующих рыночных позиций или дальнейшей концентрации.
Но американский опыт говорит о том, что здесь наиболее вероятно превращение правовой защиты конкуренции в способствование ее ограничениям. Общий запрет дискриминации без законодательной конкретизации его содержания дал бы право судам, органам власти или союзам решать, при каких условиях поставщики или потребители должны обслуживаться одинаково.
Сфера действия предприятий и тем самым конкуренция в равной степени суживаются, поскольку при правовой оценке не рассматриваются важные для конкуренции обстоятельства (например, предложения конкурирующих фирм) или для оправдания дискриминации требуется выяснить не важные для конкуренции обстоятельства (например, транспортные расходы или стандартность условий).Комиссия и Суд Европейского Сообщества не поддаются искушению превратить гарантированную Римским договором систему подлинной конкуренции в гарантию равных условий конкуренции. Практика управления и судопроизводства, напротив, направлена на то, чтобы открыть доступ к национальным рынкам и тем самым создать условия для выравнивания национальных уровней цен через общий рынок. Принцип этот лежит в основе политики защиты конкуренции на основании ст. 85, 86 Договора о ЕЭС и в основе толкования запрещения ограничений по количеству и других подобных мер ст. 30. Это правовое развитие является воодушевляющим доказательством того, что можно обеспечить конкуренцию и доступ к рынку на международной арене и таким образом постепенно освободить процесс разделения труда от национальных ограничений.
В случае если на национальном уровне победит стремление к закрепленному в законе уравниванию условий конкуренции, то тогда, скорее всего, произойдет исправление путем переходящей через границы конкуренции. Если принять решение Суда по правам защиты производителей и национальным антидемпинговым мерам в качестве ориентира, то неизвестно, насколько государства-участники уполномочены применять упомянутые меры регулирования к товарообмену между ними.