Кейс 31 ВТОРАЯ БЕДА РОССИИ

Источник: Шохина Е., Коротецкий Ю. Вторая беда России Ц Эксперт. 2004. № 18.

Шестого мая на заседании правительства рассматривался проект национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог России до 2025 г.

По словам министра транспорта и связи Игоря Левитина, финансирование дорожной отрасли недостаточно — в 2003 г. оно сократилось до 1,5% ВВП, а три года назад составляло 2,9% ВВП. Если эта негативная тенденция сохранится, то к 2010 г. количество дорожно-транспортных происшествий может возрасти на 40—45%, а протяженность дорог сократится в четыре раза. Еще больше затруднится движение в мегаполисах и прилегающих к ним областях. Скорость движения и на дорогах снизится в среднем на 20%. Дорожное хозяйство России, по словам министра транспорта и связи, частные инвесторы не считают инвестиционно привлекательной отраслью. По мнению г-на Левитина, приходу частных инвесторов мешает отсутствие необходимой законодательной базы для работы в дорожном строительстве частных компаний, например, нет законов о концессиях[22], платных автодорогах, земельных отношениях в дорожном хозяйстве.

Окончательный вариант национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог России на период до 2025 г. должен быть подготовлен к 1 октября 2004 г. Пока же выдвинуто два основных предложения по борьбе с бездорожьем.

Первое исходит от министра финансов Алексея Кудрина — с несвойственной ему щедростью он предложил увеличить ежегодное финансирование дорожного строительства на 15—20 млрд руб.

Второе предложение выдвинул Игорь Левитин: создавать платньге дороги, что привлечет в отрасль частньге инвестиции. По мнению министра транспорта и связи, для развития частньгх автомобильньгх дорог в России необходимо принять закон о концессионньгх договорах, тогда в управление частньгм инвесторам можно будет передавать на длительньгй срок дороги и придорожньте территории. Это, в свою очередь, позволит снизить сроки окупаемости дорог и развить придорожную инфраструктуру. Специалиста оценили предложение министров скептически.

Ударить бизнесом по бездорожью

Почему частньге инвестиции не идут в автодорожную отрасль? Потому что большинство автодорожньгх проектов окупается плохо и долго, а еще потому, что у долгосрочньгх вложений в России очень вьгсокая степень риска. Сравнение проектов российских платньгх дорог с зарубежньгми пока- зьгвает, что удельньге инвестиционньге расходьг на строительство дорог на Западе и у нас примерно равньг (по данньгм РосдорНИИ, 1 км автомобильной дороги обходится как минимум в 1 млн долл.), но у наших дорог показатели интенсивности движения ниже, чем у западньгх, более чем в два раза. Реальная плата за проезд по российским платньгм дорогам будет в 2—2,5 раза ниже, чем на западноевропейских дорогах: от 20 до 100 руб. Поэтому создавать окупающиеся платньге дороги возможно лишь в пределах мегаполисов и вдоль некоторьгх крупньгх автомагистралей.

А еще от российских дорог инвесторов отпугивают юридические и страновьге риски. «Средний срок окупаемости дорожньгх инвестиций в мировой практике от десяти до тридцати лет, — говорит Павел Турин, член правления, начальник управления корпоративньгх финансов и инвестиционно-банковских операций Райффайзенбанка. — При этом главная проблема для любого инвестора — готовность принимать общие страновьге риски на эти сроки».

В условиях, когда госчиновники постоянно намекают, что решения, принятае властями десять лет назад (в отношении приватизации, налого- вьгх льгот, соглашений о разделе продукции), могут бьгть пересмотреньг, надеяться на защиту интересов инвесторам не приходится.

Печальный опыт

«До настоящего времени предпринималось несколько попьгток создать частньге дороги в России, — рассказьгвает руководитель бюджетного направления Центра фискальной политики Леонид Богданов. — Первьгм реальным проектом создания платного автодорожного объекта стало строительство в 1993 г. и последующая эксплуатация на коммерческой основе моста через реку Дон в Воронежской области. В течение семи лет эксплуатации взимаемая плата за проезд позволяла компенсировать лишь 30 процентов стоимости его содержания. Позднее при строительстве автомобильной дороги Воронеж—Тамбов был создан платный участок в районе Воронежа. Несмотря на то что при реализации проекта были учтены многочисленные ошибки первого опыта, сбор платы за проезд на этом участке покрывал не более 40 процентов стоимости его эксплуатации. Впоследствии были реализованы проекты по введению оплаты проезда по мостам через реки в Барнауле и Воронеже, по путепроводу в Саратове, в обход райцентра Хлевное Липецкой области, однако ни один из проектов не позволил окупить затраты на строительство».

Не только частники

Эксперты предлагают более мягкий для инвесторов вариант вложения денег и, возможно, более осуществимый — это смешанная модель, предусматривающая партнерство государства и частного бизнеса. Здесь можно обратиться к опыту восточноевропейских и латиноамериканских стран, где нет столь развитой дорожной сети, как в США или в Европе. Да и низкая загруженность магистралей не позволяет переводить их на платную основу — ввиду отсутствия устойчивого спроса на такие услуги. «Е1о нашему мнению, проекты по созданию платных дорог следует начинать с взимания платы за проезд по государственным дорогам, а через определенное время, когда основные параметры проекта (интенсивность движения, плата за проезд и др.) будут подтверждены практикой, можно будет передать государственную платную дорогу в концессию частным инвесторам, возместив произведенные инвестиции, — говорит Вячеслав Агапкин. — ЕІолученньїе от концессионеров средства могут быть направлены на строительство новых платных государственных дорог».

Возможны самые различные варианты строительства и функционирования дорог с участием государственного и частного финансирования. «Например, когда придорожные территории отдаются в концессию инвесторам, которые осуществляют совместное с государством инвестирование в строительство дороги. Тогда проезд по дороге можно сделать и бесплатным. Однако следует понимать, что такая возможность имеется не везде, а лишь близ крупных городов, где значительный спрос на заправки, пункты питания, гостиницы, развлекательные и торговые центры. В безлюдной

местности на придорожной полосе ничего не заработаешь», — говорит

директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Виктор Ивантер.

Вопросы

1. Каковы характерные свойства чистых общественных благ? Относятся ли автодороги и магистрали к чистым общественным благам? Ответ поясните.
2. В чем суть проблемы безбилетника? Возникает ли в случае платных автодорог?
3. Почему, несмотря на то, что платные автодороги не относятся к неис- ключаемым благам и, казалось бы, могут быть привлекательны для частного бизнеса, инвестиции частных фирм в автодорожную отрасль не идут?
4. В Постановлении Правительства РФ 1999 г. о платных дорогах говорится, что стоимость проезда по платной дороге устанавливается государством «с учетом потребительского спроса». Частные инвесторы хотели бы гарантий полного возмещения затрат на строительство дорог и дорожных объектов. Прокомментируйте ситуацию. Кто из сторон прав?
5. Стоимость аренды земельных участков, как правило, вдоль оживленных автомагистралей высока. Владельцы заправок, пунктов питания, гостиниц, развлекательных и торговых центров, расположенных вдоль оживленной магистрали, часто оправдывая высокие цены на продукцию, ссылаются на высокую стоимость аренды земельных участков. Что является причиной, а что следствием? Если вы затрудняетесь с ответом, подумайте над утверждением, что «в безлюдной местности на придорожной полосе ничего не заработаешь».
6. Вспомните экономическую категорию внешних эффектов.
   Каким эффектом — положительным или отрицательным — по вашему мнению, сопровождается эксплуатация дороги без оплаты проезда:

• для жителей, ранее проживавших вдоль грунтовой дороги, а теперь вдоль заасфальтированной;
• для жителей домов в Москве, близ которых построено третье транспортное кольцо;
• для водителей, неисправно платящих налоги?

Сделайте вывод.

Ответы

1. Для чистых общественных благ характерны свойства неисключаемо- сти и неконкурентности в потреблении. Неисключаемость в потреблении означает, что потребители, не желающие платить за блага, не могут быть устранены от их потребления. Неконкурентность в потреблении означает, что потребление одним человеком чистого общественного блага не снижает его доступности для других потребителей при данном количестве этого общественного блага. Выполняются ли эти свойства для такого блага, как дороги и магистрали? Мы вынуждены признать, что дороги и магистрали отличаются от чистых общественных благ степенью неисключаемости и неконкурентности.
2. Строительство платных магистралей делает возможным исключение из пользования тех потребителей, кто не готов платить за проезд по ней. Но если плата за проезд не взимается, то неплательщики налогов не могут быть исключены из пользования дорогой, проезд по которой ими, поскольку они не платили налогов, не оплачен.

Свойство неконкурентности в потреблении выполняется до определенного предела. Увеличение числа машин на автодороге рано или поздно приведет к снижению скорости, заторам, пробкам, т. е. доступность блага для других потребителей снизится. Блага, у которых свойство неконкурентности в потреблении выполняется лишь до определенного предела, называются перегружаемыми благами. Автомобильная дорога является типичным примером такого блага.

3. Проблема «безбилетника» (или «зайца») возникает для неисключаемых благ, когда тех, кто за него не заплатил, нельзя исключить из пользования благом.
   Потребитель, заплативший за неисключаемое благо, не получает никаких преимуществ перед тем, кто за него не заплатил, Желание платить за то, что можно потребить бесплатно, исчезает. Это лишает частные фирмы стимула производить общественные блага. В результате неис- ключаемые товары и услуги частными фирмами не производятся или производятся в меньшем количестве, чем нужно обществу

Во-первых, инвестиции в автодорожную отрасль в России окупаются долго и плохо из-за низкой интенсивности движения на платных дорогах и невысокой в сравнении с западноевропейскими дорогами платы за проезд.

Во-вторых, отсутствует необходимая законодательная база для работы частных компаний в дорожном строительстве, например, нет законов о концессиях, платных автодорогах, земельных отношениях в дорожном хозяйстве.

В-третьих, у долгосрочных вложений в России очень высокая степень риска. Средний срок окупаемости дорожных инвестиций в мировой практике от десяти до тридцати лет. За столь долгий срок в России многое может произойти. Инвесторы должны быть готовы к возможным потерям в результате изменения законодательства, налоговой системы и т. д. Это так называемые юридические риски. Инвесторы должны быть готовы к потерям, которые могут возникнуть из-за изменения экономической и политической обстановки в стране (например, возникновение социальной нестабильности, инфляции и т. п.). Такие риски, связанные с инвестициями в конкретной стране и одинаковые для всех компаний, называют страновыми.

5. Два населенных пункта связывает единственная скоростная автомобильная дорога, через реку в данном месте построен, как правило, единственный мост. И если эти объекты инфраструктуры становятся частными, то их владельцы ведут себя как продавцы единственного товара, не имеющего близких заменителей, т. е. как монополисты. Считается, что существование монополий порождает необходимость государственного регулирования их деятельности. Обратите внимание, что стоимость проезда по платной дороге согласно Постановлению Правительства РФ от 27 августа 1999 г. № 973 «Об утверждении временных правил организации эксплуатации на платной основе федеральных автомобильных дорог и дорожных объектов и временных правил определения стоимости проезда по платным автомобильным дорогам и дорожным объектам и использования взимаемых за проезд средств» устанавливается государством.

При отсутствии регулирования фирма-монополист, максимизируя свою прибыль, выберет объем производства Q* меньший, чем объем производства на конкурентном рынке, и установит плату за проезд Р*\\ которая будет выше предельных затрат МС (рис. 3).

Обозначим через Р плату за проезд, при которой предельные затраты МС равны предельной выручке MR. Плата за проезд, равная Р, позволяет фирме компенсировать затраты на содержание объекта инфраструктуры, однако ее прибыль равна нулю, что не позволяет инвестору окупить затраты на строительство. Пользуясь своим положением монополиста, фирма устанавливает плату Р*, превышающую Р, что обеспечивает ей получение монопольной прибыли и позволяет через определенный, достаточно длительный срок окупить затраты на строительство объекта.

Рис. 3. Выбор оптимального объема производства и цены фирмой-монополистом

Регулирование со стороны государства может изменить ситуацию. Если федеральный орган установит «с учетом потребительского спроса» любую плату Р є (Р, Р*), то это уменьшит прибыль, получаемую фирмой-монополистом от эксплуатации объекта инфраструктуры, и срок окупаемости, и без того немалый, увеличится. Частных инвесторов беспокоит, что федеральный орган, ссылаясь на потребительский спрос, может установить плату за проезд ниже Р. Тогда инвестор не только не получит прибыли, но будет нести убытки и не покроет затраты на реализацию проекта. Поэтому частные инвесторы и говорят о гарантиях полного возмещения затрат на строительство дорог и дорожных объектов.

Ответ на вопрос, кто из сторон прав, неоднозначен. Без регулирования со стороны государства плата за проезд может быть установлена столь высокой, что пользование платной дорогой станет не по карману большинству водителей. Но если государственные чиновники «перестараются» и установят стоимость проезда на уровне, лишь частично покрывающем затраты организации, эксплуатирующей частные дороги, то такая цена будет слишком низкой, чтобы стимулировать частных инвесторов строить и эксплуатировать автомобильные дороги.

центров и т. п. Спрос на факторы производства является производным от спроса на товары и услуги, в производстве которых этот фактор используется. Если нет спроса на продукцию пунктов питания, гостиничные услуги и т. п., что, собственно, и характерно для мало оживленных автомагистралей в безлюдной местности, то нет и желающих брать в аренду земельные участки на придорожной полосе. Логическая цепочка здесь, следовательно, такова: вдоль оживленных автомагистралей спрос, например, на гостиничные услуги высок, что подталкивает к росту цены на гостиничные услуги. Это является стимулом к расширению существующего бизнеса по оказанию гостиничных услуг и появлению нового. В результате спрос на аренду земельных участков растет, растет и стоимость аренды. Высокая стоимость аренды земельных участков является, таким образом, следствием высокой цены на гостиничные услуги в придорожной полосе оживленных автомагистралей.

7. Если интенсивность движения по заасфальтированной дороге не возросла, то жители, проживавшие вдоль нее, несомненно, отметят, что стало меньше пыли, грязи, уменьшилось количество выхлопных газов. Эксплуатация заасфальтированной дороги вместо грунтовой несет, скорее всего, положительный внешний эффект для жителей близлежащих домов.

Однако строительство и эксплуатация третьего транспортного кольца Москвы обернулись для жителей домов, расположенных вдоль него, отрицательным внешним эффектом: интенсивность движения по кольцу высока, возникают заторы и пробки, стало шумно, увеличилась загазованность воздуха.

Что касается водителей, неисправно платящих налоги, то для них эксплуатация дороги без оплаты проезда сопровождается положительным внешним эффектом. Не заплатив налоги государству и, следовательно, не инвестируя в строительство дороги, они, тем не менее, могут беспрепятственно ездить по дороге. Пользование дорогой и есть та выгода, которую водители — третьи лица — получают, не приняв участия в инвестировании строительства дороги.

Таким образом, один и тот же производственный процесс — эксплуатация дороги — может сопровождаться как положительным, так и отрицательным внешним эффектом. Будут правы те, кто заметит, что эксплуатация новой асфальтовой дороги (вместо грунтовой) и третьего транспортного кольца — это разные производственные процессы. Но это замечание не опровергает сделанного вывода.