ФОРМИРОВАНИЕ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов

Данная публикация выполнена в рамках НИР по теме § 51: «Разработка теоретических основ и методологии оценки качества управления финансами на субнациональном уровне».

В систему государственного управления все шире внедряются современные инструменты, позволяющие оценить результативность и эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Среди многочисленных мониторингов представляет интерес новый подход в регулировании межбюджетных отношений - оценка качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Подобная оценка придает организации межбюджетных отношений формализованный вид, усиливает их прозрачность, вводит дополнительные стимулы к снижению дотационности субфедеральных бюджетов.

Отметим, прежде всего, что оценка качества управления понимается нами как степень соответствия совокупности признаков, характеризующих процесс управления (субъект и объект управления), установленным требованиям и / или стандартам. Из этого следует, что для проведения оценки необходимо разработать подобные признаки, или показатели, характеризующие процесс управления.

Показатели оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах и муниципальных образованиях должны быть представлены в системе, то есть едином, взаимоувязанном комплексе, всесторонне отражающем все аспекты бюджетной политики и бюджетного процесса. Система показателей обеспечит возможность формирования комплексной оценки.

При отборе показателей должны соблюдаться следующие принципы:

достаточность показателей для комплексной оценки;

значимость показателей;

ограниченность числа показателей системы;

показатель не должен дублировать другие показатели;

возможность получения достоверных исходных данных;

минимизация трудозатрат в получении исходных данных для определения значений показателей;

соответствие показателей примерам лучшей практики;

открытость системы показателей и возможность внесения в нее изменений;

сопоставимость полученных результатов оценки между различными публично-правовыми образованиями одного уровня;

единообразие системы показателей для различных уровней бюджетной системы (минимизация настройки системы для разных уровней).

Показатели не должны быть представлены в абсолютных суммах. Применение абсолютных сумм усложнит методику оценки, внесет в нее субъективный фактор из-за необходимости использования экспертного подхода к идентификации абсолютных сумм. Показатели должны иметь относительные значения для осуществления сравнения с иными публично-правовыми образованиями одного уровня. Например, в качестве показателя устанавливается не сумма кредиторской задолженности по выплате заработной платы, а доля (удельный вес) кредиторской задолженности в расходах бюджета. Следует применять расчетные, или аналитические показатели.

Различные расчетные показатели, например, такие как такие как среднедушевые доходы или среднедушевые расходы бюджета публично-правового образования, особенно в сравнении с другими публичноправовыми образованиями одного уровня, будут отражать финансовое положение территории.

Показатели финансового положения территории находятся под воздействием объективных социально-экономических процессов. Здесь сложно выделить и оценить управленческие усилия органов власти. Гораздо больший интерес представляют динамические показатели, отражающие развитие показателя во времени. Как правило, показатель отчетного финансового года сравнивается с аналогичным показателем года, предшествующего отчетному финансовому году. Подобным образом можно рассчитать, например, темп роста (изменение) среднедушевых доходов (или расходов) бюджета. В этом случае с большей степенью уверенности определяется степень управленческого воздействия. Такие показатели отражают качество управления бюджетным процессом.

Однако в большинстве случаев сложно провести разграничение между показателями, отражающими финансовое положение публичноправового образования, и показателями, фиксирующими качество управления. Иначе говоря, финансовое положение определяется объективными причинами и качеством управления финансами, при этом высокое качество управления есть залог благополучного финансового положения.

Необходимые предпосылки для улучшения финансового положения и повышения качества управления создаются на основе принятия нормативных правовых актов и проведения специальных мероприятий (создания комиссий, проведения обследований, мониторингов и т.п.).

Зачастую, однако, разработка отдельных документов по БОР носит рекомендательный характер, инициируется федеральным опытом. Например, в Бюджетном кодексе РФ не установлена обязанность для субъектов РФ и муниципальных образований разработки порядка и применения докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) субъектов бюджетного планирования, однако именно ДРОНД способствует внедрению БОР и, следовательно, повышению качества управления бюджетным процессом. Процесс разработки обязательных и рекомендованных документов в субъектах РФ, муниципальных образованиях только начат, поэтому следует организовать его мониторинг и оценивать прогресс.

Вместе с тем, при проведении оценки следует избегать механического подхода к наличию актов. Так, необходимость формирования реестра расходных обязательств в каждом публично-правовом образовании установлена БК РФ. К 2010 г. процедуры составления реестров урегулированы практически во всех субъектах РФ. Однако практика свидетельствует о том, что реестры зачастую составляются формально, не имеют прямой связи с проектом бюджета, отстают от бюджетного цикла. При их составлении возникают сложности в планировании инвестиционных расходов и расходов по региональным (муниципальным) целевым программам. Для оценки качества управления в этом случае важен не сам по себе факт наличия реестра, а показатель, который зафиксирует степень увязки расходов бюджета и реестра.

Совокупность показателей рекомендуется разбить на группы, отражающие основные направления бюджетной политики и стадии бюджетного процесса. Это могут быть, например, такие группы как:

финансовое планирование;

доходы бюджета и другие активы;

расходы бюджета и их эффективность;

межбюджетные отношения;

дефицит бюджета, государственный (муниципальный) долг;

исполнение бюджета, контроль;

отчетность и публичность управления финансами;

квалификация специалистов финансовых органов.

Показатели групп №№ 1-7 оценивают объекты управления. Группа 8 «Квалификация специалистов финансовых органов» будет характеризовать субъектов управления. Т.о., обеспечивается единая система показателей, характеризующих объекты и субъекты управления бюджетным процессом.

Еще одним вариантом группировки может стать детализация показателей по двум блокам:

показатели, отражающие нормативное правовое (акты) и организационное (мероприятия) обеспечение качества управления;

аналитические показатели.

Рекомендуется одновременное применение указанных выше группировок. В этом случае система показателей примет форму матрицы, в которой строки представлены 8 группами показателей, а столбцы - 2 вышеперечисленными блоками.

Такое разделение позволяет, во-первых, разграничить разные по способу оценки показатели. Так, в первом блоке будет фиксироваться наличие / отсутствие акта (мероприятия). Здесь применим простой способ оценки, так: наличие акта - 1 балл, отсутствие акта - 0 баллов.

Второй блок содержит аналитические показатели, которые потребуют более сложного метода оценки. Для упрощения оценки аналитические показатели целесообразно сделать безразмерными, то есть считать в разах. Например, в неком субъекте РФ темп роста государственного долга, который рассчитывается по формуле: (объем государственного долга субъекта РФ на конец отчетного финансового года) / (объем государственного долга субъекта РФ на конец года, предшествующего отчетному финансовому году), составляет 1,2 раза. Показатель равен 1,2. Рекомендуется, чтобы аналитические показатели имели форму коэффициентов.

Аналитические показатели в большинстве случаев должны выглядеть как темп роста (изменение), уровень, доля (удельный вес) или отношение (соотношение). При этом в расчете показателей уровней и долей будут задействованы связанные величины, например, доля расходов бюджета, формируемых в рамках программ, в общей сумме расходов бюджета. В расчете показателей отношений могут быть задействованы и несвязанные величины, например, отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников бюджетных учреждений субъекта РФ к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона без учета работников бюджетных учреждений.

Выделение двух блоков показателей позволяет оценить отдельно прогресс по каждому из них. В перспективе значение нормативного правового блока показателей должно сократиться, при возрастании значения и разнообразия блока аналитических показателей.

Система показателей в виде матрицы получает широкое аналитическое применение, поскольку появляется возможность, помимо проведения комплексной оценки, оценивать финансовое положение и качество управления по отдельным группам, блокам и группо-блокам (секторам) показателей.

Леонтьев В.Е., д-р экон. наук, профессор

Демин А.В.