ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Рязань, Академия ФСИН России Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов
Концепция развития уголовно-исполнительной системы в РФ до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 14.10.2010 г.
№ 1772-р, является ключевым программным документом, определяющим в настоящее время наиболее важные направления совершенствования и развития уголовно-исполнительной системы (УИС), ее взаимосвязь с государственными органами и институтами гражданского общества. Основными целями Концепции являются: повышение эффективности работы учреждений и органов, исполняющих наказания, до уровня европейских стандартов обращения с осужденными и потребностей общественного развития; сокращение рецидива преступлений; развитие системы постпенитенциарной помощи; гуманизация условий содержания спецконтингента; повышение гарантий соблюдения их прав и законных интересов. С точки зрения финансового аспекта, наиболее затратными представляются следующие заявленные задачи: создание новых видов учреждений, осуществляющих исполнение наказаний в виде лишения свободы, отказ от коллективной формы содержания осужденных; внедрение современных технологий и технических средств в практику исполнения наказаний; модернизация и оптимизация системы охраны учреждений УИС; обеспечение необходимого уровня социальной защиты работников и др.Согласно Концепции, финансирование всех мероприятий предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета в пределах текущих бюджетных ассигнований Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН), предусмотренных на очередной финансовый год и плановый период. Вместе с тем, несмотря на отсутствие в документе детальных экономических расчетов и обоснований, ясно, что реализация изложенных предложений потребует значительных бюджетных инвестиций.
Так, необходимо перестраивать имеющиеся исправительные колонии в тюрьмы или колонии-поселения.
В первом случае необходимо разделять большие помещения на камеры, устанавливать дополнительные системы наблюдения внутри учреждения. По приблизительным расчетам экспертов только строительство 428 новых тюрем дополнительно потребует более 500 млрд руб. (при общем бюджетном финансировании в 2010 г. - 164,6 млрд руб.).Реформа УИС требует также укрепления материальной базы и изменения организационно-штатной структуры исправительных учреждений, что повлечет за собой существенное увеличение численности отделов режима, социальных работников, сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, и, как следствие, дополнительных затрат на их денежное довольствие.
Несмотря на то, что общая ситуация с финансированием УИС за последнее десятилетие несколько улучшилась, ряд установленных норм и обязательств не в полной мере обеспечиваются бюджетным финансированием. Так, если в 1998 г. размер бюджетного финансирования учреждений, исполняющих наказания, составил 5,9 млрд руб., или порядка 45-50% от заявленной потребности, то в 2008 г. эта цифра составила
млрд руб. или 80-85% от расчетной потребности. Однако постатейное финансовое обеспечение расходов неравномерно: если расходы на денежное довольствие и прочее обеспечение военнослужащих финансируются на 90-95% от заявленной потребности, то содержание материально-технической базы, а также капитальные и инвестиционные расходы составляют порядка 50%.
Динамика финансового обеспечения ФСИН РФ, % от норматива
| Наименование | 2006 г. | 2007 г. | 2008 г. | 2009 г. |
| Вещевое имущество спецконтингента | 48,1 | 54,3 | 70,0 | 66,3 |
| Продовольственное обеспечение | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
| Доля СИЗО, отвечающих требованиям законодательства РФ | 47,8 | 53,7 | 53,9 | 54,0 |
| Доля ИК, отвечающих требованиям законодательства РФ | 31,9 | 34,9 | 39,2 | 43,3 |
| Средства вычислительной техники | 10,8 | 15,1 | 16,9 | 20,6 |
| Хозяйственный инвентарь и оборудование | 35,0 | 78,0 | 80,0 | 79,0 |
| Транспортные средства | 69,4 | 76,5 | 80,5 | 84,5 |
| Горюче-смазочные материалы | 90,0 | 94,0 | 94,5 | 95,0 |
| Котельно-печное топливо | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 75,0 |
| Кадровая укомплектованность | 96,1 | 95,2 | 95,4 | 94,6 |
Несмотря на положительную динамику, сложно охарактеризовать текущее обеспечение ФСИН как удовлетворительное.
К тому же в 2009 г. кризисные явления внесли коррективы, сократив ряд показателей: вещевое имущество спецконтингента, котельно-печное топливо, хозяйственный инвентарь и оборудование, кадровую укомплектованность и др. В настоящее время обеспечение УИС направлено, в первую очередь, на выполнение социальных гарантий и обязательств перед сотрудниками и работниками, и напрямую зависит от текущего состояния и уровня социально-экономического развития государства.Согласно проекту ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг.» объем бюджетного финансирования УИС на 2011 г. установлен в размере 169,4 млрд руб. (без учета расходных обязательств на пенсионное обеспечение лиц, проходивших службу в УИС).
Увеличение ассигнований (на 4,8 млрд руб. по сравнению с 2010 г.) обусловлено выделением дополнительных бюджетных средств на проведение индексации на 6,5% денежного довольствия военнослужащих УИС с 01.04.2011 г. и фонда оплаты труда гражданского персонала учреждений ФСИН России с 01.06.2011 г.
Расходы в плановом периоде (2012-2013 гг.) имеют отрицательную динамику: 167,9 млрд руб. и 167,0 млрд руб. соответственно.
По состоянию на 01.11.2010 г. в его состав входило 182 государственных унитарных предприятий, 543 центра трудовой адаптации осужденных, 40 лечебно-, 46 учебно-производственных мастерских.
Номенклатура выпускаемых изделий УИС насчитывает более 100 тыс. наименований в отраслях машиностроения, металлообработки, лесозаготовительной, деревообрабатывающей, швейной промышленности, черной и цветной металлургии и др.
Вместе с тем, с учетом негативных явлений в экономике, объем промышленного производства в УИС по сравнению с 2008 г. сократился на 4,8% и составил 25,2 млрд руб.
В целом, в 2009 г. получена прибыль в размере 1,2 млрд руб. (в 2008 г. - 1,6 млрд руб.).
Однако даже в масштабах данных сумм в силу ряда нерешенных проблем, неблагоприятно влияющих на функционирование производственного сектора, сложно рассматривать его в качестве дополнительного источника финансирования реформирования УИС.
Так, в настоящее время износ зданий и сооружений производственных подразделений УИС составляет более 60%, а машин и оборудования - более 70% (при этом все оборудование является морально устаревшим). Из 95,2 тыс. единиц технологического оборудования 55% эксплуатируется более 15 лет и подлежит списанию.
По расчетам ФСИН, для замены технологического оборудования производственных подразделений единовременно требуется не менее
млрд руб.
К тому же, с началом кризисных явлений в экономике, в связи с сокращением бюджетных ассигнований, весь объем прибыли, полученной в результате предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, направляется на восполнение статей сметы УИС, не обеспеченных в полном объеме средствами федерального бюджета.
Отсутствие обновления и модернизации материально-технической базы ослабляет производственный сектор, который важен для УИС не только как источника дополнительных финансовых поступлений, но и как значимый элемент процесса ресоциализации осужденных.
Что касается финансирования УИС органами государственной власти субъектов РФ, то, согласно норм ФЗ от 25.12.2008 г. № 277-ФЗ «О внесении изменений в закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»», региональным властям дано право за счет средств собственных бюджетов оказывать содействие учреждениям ФСИН.
Однако на практике этот источник финансирования имеет место лишь в нескольких «обеспеченных» регионах.
Так, в 2008 г. финансовая поддержка УИС субъектами РФ и муниципальными образованиями была оказана в объеме 0,2 млрд руб., в основном за счет средств, предусмотренных различными региональными целевыми программами.
В 2009 г., в связи с кризисными явлениями в экономике, финансовая поддержка сократилась и составила за 9 месяцев всего 0,03 млрд руб.
Привлечение безвозмездной (спонсорской) помощи, как дополнительного источника финансирования, имеется не у всех исправительных учреждений, к тому же попадание в определенную зависимость от спонсоров в конечном счете может привести к нарушению закона и снижению авторитета УИС как государственного органа, выполняющего специфические правоохранительные функции.
В отличие от пенитенциарных систем зарубежных стран, в РФ слабо развит механизм частно-государственного партнерства, что только усиливает зависимость от возможностей федерального бюджета.
Несмотря на правильность предлагаемых преобразований, на данный момент Концепция является скорее декларированием перемен без обеспечения достаточных финансовых возможностей для их практической реализации.
В этих условиях наиболее реалистичными средствами финансового обеспечения развития УИС представляется экономия, достигнутая в результате повышения эффективности использования финансовых ресурсов за счет расширение сферы применения программно-целевого планирования, разработки комплекса показателей эффективности и результативности выделяемых бюджетных ассигнований, создание обоснованной системы нормативов деятельности УИС.
Основными преимуществами разработки и внедрения нормирования в УИС в соответствии с современными требованиями являются: повышение прозрачности и объективности механизма планирования и распределения бюджетных ресурсов; отказ от сметного принципа и снижение различий в финансировании однотипных учреждений; совершенствование методик планирования расходов на содержание учреждений УИС в зависимости от результата их работы; повышение самостоятельности подведомственных учреждений и их заинтересованности в эффективном использовании финансовых ресурсов.
К сложностям внедрения расчетно-нормативного метода определения расходов ФСИН и других главных распорядителей бюджетных средств можно отнести трудности в обосновании адекватности натуральных объемов потребляемых ресурсов и сложностью прогнозирования объемов оказания услуг.
При этом для поддержания нормативов в адекватных параметрах потребуется их ежегодная корректировка, и, как следствие, дополнительные трудовые и финансовые затраты.
В процессе разработки данной методики необходимо также определить степень унификации расчетного норматива и степень детализации статей и объектов учета затрат.
Т.о., эффективное управление государственными расходами, а также трансформация финансовых технологий ФСИН, в частности, внедрение прогрессивных бюджетных инструментов, призвана мобилизовать возможные ресурсы на обеспечение дальнейшего развития УИС, приближения ее деятельности к международным стандартам и потребностям общественного развития.
Сабитова Н.М., д-р экон. наук, профессор