Эффективность государственного контроля и надзора за конкурентной средой в Российской Федерации

О.В. Павлов (Москва)

1. Общая характеристика институтов государственной власти, участвующих в регулировании конкурентной среды.

Под конкурентной средой в рамках настоящего исследования понимается совокупность правовых отношений в сфере политики и экономики страны.

Павлов Олег Владимирович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета.

монополизации предпринимательской деятельности и недобросовестной конкуренции (ст. 34 Конституции РФ).

Важную роль в поддержании конкурентной среды в названных сферах играют контрольные и надзорные органы государства. Выделение в механизме государства специальных органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, затруднено тем, что контроль (в том числе надзор как особый вид контроля) — как одну из функций государства — осуществляют в той или иной мере практически все государственные органы. Так, парламент контролирует работу правительства, министерства и ведомства одновременно с основными функциями осуществляют контроль за действиями соответствующих нижестоящих органов. Однако такой контроль носит преимущественно внутренний характер, что обуславливает его малую эффективность для реализации общегосударственных интересов.

Контрольные функции такого рода занимают важное место в деятельности органов государственной власти, однако не являются основными для этих органов. Поэтому в рамках настоящего исследования будут рассматриваться лишь те властные институты, которые не относятся ни к одной из «традиционных» ветвей власти (законодательная, исполнительная, судебная), не образуют самостоятельной ветви власти и для которых осуществление контрольных (надзорных) функций является основным видом деятельности.

Прокуратура, Счетная палата РФ и Центральный банк РФ могут быть в полной мере отнесены к контрольным органам государственной власти. Существует критерий объединения перечисленных и, на первый взгляд, разнородных органов в одну группу — наличие у них контрольных функций, которые для данных органов власти являются основными, а также внешний характер осуществляемых полномочий по отношению к поднадзорным субъектам. Таким образом общая функциональная направленность этих органов власти, при условии сохранения ими независимости, позволяет говорить о существовании в Российской Федерации системы власти, которая не ограничивается субъектами классической триады.

литической мысли, позволило объяснить механизмы функционирования государства, правящих партий, лидеров.

Современные политические исследования (в основном эмпирические) показывают, что значение правящих элит особенно возрастает в переломные, критические моменты, когда выход из кризиса возможен лишь в результате точных решений и целенаправленной политики по их проведению в жизнь. Эффективность же такого процесса зависит, на наш взгляд, от уровня согласованности действий элитных групп, их взаимосвязи и единства в основных стратегических вопросах. Этого как раз и не хватает современной российской политической элите, что является, к сожалению, не единственным ее недостатком.

Следует заметить, что многие ученые и вовсе считают безосновательным и бессмысленным говорить о каком-либо разделении властей, ибо власть всегда находится в руках избранного меньшинства, не заинтересованного в ее разделении. Однако, с другой точки зрения, демократизация общества, к которой стремятся современные политические системы, уже невозможна лишь количественным расширением представительства масс[129]. Оно, это расширение, далеко не беспредельно и не обеспечивает качественного скачка в создании подлинно конкурентной среды.

Другой путь предполагает формирование особого квалифицированного правящего класса и создание действенной системы контроля со стороны общества.

Итак, развитие современной представительной демократии возможно в результате растущего соперничества правящих элитных групп, составлявших некогда одну монолитную элиту. В основе их плюрализации — сложность управления, необходимость более широкого привлечения специалистов, дифференциация и профессионализация элитных групп. Одно из условий демократии, отстаиваемых Р. Далем и другими плюралистами — «дисперсия» власти. Под этим понимается способность к достижению какой-то цели в конкуренции с иными. Взаимная конкуренция по мысли сторонников рассматриваемой теории гарантирует, что ни одна из групп не станет господствующей элитой. При этом принцип разделения властей очень важен, т. к. именно он способствует институционализации различных элитных групп, обеспечивает их взаимный контроль. В этих процессах велика также роль контрольно-надзорных органов. Только они в состоянии обеспечить всеобъемлющий внешний контроль за законностью деятельности элитных групп во власти.

Очевидно, что ограничение власти посредством внедрения основных положений теории разделения властей в государственно-правовую практику стимулирует создание механизма правового контроля над государственной властью. Другими словами, народ должен иметь рычаги влияния на государственную власть.

Как это ни парадоксально, но в таком контроле заинтересованы не только негосударственные субъекты, но и само государство. Имея возможность влиять на организацию, устройство и осуществление государственной власти, общество приобретает качество субъекта властных отношений, что соответственно налагает на него определенную ответственность и позволяет сочетать государственный и общественный механизмы преодоления социальных противоречий и других кризисных явлений.

Следовательно, одним из основных факторов ограничения властного произвола должно быть общество. Именно общество должно взять на себя контрольно-надзорные функции по отношению к власти, только общество может обеспечить эффективную защиту основных прав и свобод человека. Для того чтобы это стало реальностью, общество должно иметь собственные рычаги влияния на власть, собственное представительство во властногосударственной сфере. В качестве институтов такого представительства, помимо парламента и главы государства, могут выступать контрольно-надзорные органы.

Однако нельзя не отметить, что общественный контроль будет эффективен постольку, поскольку общество проявляет политическую активность. Кроме того, такой контроль не может быть оперативным. Поэтому в механизме современного демократического государства должны присутствовать специализированные органы, осуществляющие контроль и надзор. При этом их деятельность окажется эффективной и полезной лишь в том случае, если они будут находиться структурно вне подконтрольных субъектов, т. е. вне органов, представляющих классическую триаду властей.

Таким образом, демократическая форма осуществления публичной власти в государстве возможна только при глубоком и эффективном контроле общества над государственным механизмом, при этом формы такого контроля могут различаться в зависимости от конкретных социально-исторических условий.

Описывая систему публичной власти Российской Федерации, нельзя не остановиться на фигуре Президента. Президент своей арбитражной деятельностью обеспечивает нормальное функционирование публичных властей. Арбитражный характер Президента России прослеживается в ряде положений Конституции. Считается, что он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п. 2 ст. 80); он также наделен правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти (п.

В полномочиях Президента России можно выделить права как исполнительной, так и законодательной ветвей власти (непосредственное руководство деятельностью Председателя Правительства РФ, подчинение Президенту РФ силовых министерств и право Президента издавать указы, имеющие правоустанавливающие нормы). В то же время Президент России участвует в формировании судебной власти и прямо влияет на работу контрольнонадзорных органов государства — прокуратуры, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ, посредством данного ему Конституцией России права предлагать к назначению кандидатуру руководителей данных субъектов и вносить предложения об отстранении их от должности.

Всестороннее использование системного подхода позволяет по-новому взглянуть на проблему организации власти в Российской Федерации. Государственная власть, основанная на принципе разделения властей, с одной стороны, способна самоорганизовываться и сохранять целостность за счет внутренних механизмов сдержек и противовесов; с другой стороны, благодаря относительной самостоятельности и определенной функциональности каждой ветви власти, способна порождать взаимосвязи со структурными элементами еще более сложной целостности.

Концепция разделения властей традиционно имела дело с законодательной, исполнительной и судебной властями в лице соответствующих государственных органов. Однако система органов публичной власти в Российской Федерации более сложна и имеет несколько подсистем. Подсистема первого уровня включает триаду классических ветвей власти, а именно: Федеральное собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды. На втором уровне к упомянутой триаде властей добавляется Президент Российской Федерации, выполняющий арбитражные функции. Наконец, на высшем уровне организации власти (система органов публичной власти), помимо названных субъектов, в государственный механизм включаются те органы, которые в силу характера осуществляемых полномочий не могут быть отнесены к классическим ветвям власти.

щенная прокуратуре, находится в конце гл. 7 «Судебная власть». Однако органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ», и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. Помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в разделе «Судебная власть» приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что прокуратура не является механизмом судебной власти, ибо она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти.

Не входит прокуратура и в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, и, кроме того, существуют значительные функциональные различия между исполнительной властью и прокуратурой. Не является прокуратура и контрольно-надзорным органом законодательной власти, как это было до 1993 г. (в период советской власти все государственные органы были подотчетны и подконтрольны Советам). Вообще за всю историю своего существования прокуратура была и в подчинении императора, и при судах в качестве обвинительной власти, и в составе Министерства юстиции, и в ведении Верховного Совета, и даже в ведении Президента, и, что характерно, нигде не прижилась, а с принятием Конституции РФ в 1993 г. и изменений к Закону РФ «О прокуратуре РФ» в 1995 г. получила организационную и функциональную самостоятельность. Ю.И. Скуратов, определяя особое место прокуратуры в системе разделения властей, отмечает: «Фундаментальные ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти. В российских условиях прокуратура и выполняет функции одного из элементов «системы сдержек и противовесов» в механизме разделения власти. Она устанавливает и принимает меры к устранению нарушений закона, от кого бы они не исходили»[131]. М.В. Баглай определяет органы прокуратуры как «органы государственной власти с особым статусом». В.Е. Чиркин относит прокуратуру к особой, контрольной власти[132].

Характерно, что нигде в законодательстве органы прокуратуры не определяются как органы государственной власти, только как государственные органы. Это объясняется тем, что в ст. 11 Конституции РФ дан исчерпывающий перечень органов государственной власти, не подлежащий расширительному доктринальному толкованию.

Одним из спорных вопросов взаимоотношений прокуратуры и судебной власти является вопрос внешнего контроля за судебной деятельностью. Видимо надзор прокуратуры за законностью принимаемых судом решений должен иметь место. Абсолютная независимость — основа бесконтрольности и злоупотреблений. Разделение единой государственной власти на самостоятельные и независимые ветви власти не самоцель, а средство обеспечения ее надлежащего функционирования, которое достигается их взаимодействием, а не односторонним воздействием судебных органов на другие ветви власти. Очевидно, что ликвидация этого надзора может привести к судебному произволу, поскольку внутрисудебный контроль не является всеобъемлющим и носит щадящий характер[133].

Существует и другая точка зрения. Как известно, до января 1992 г. была еще одна отрасль прокурорского надзора — надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. В.И. Батюк выдвигает предположение о том, что эта отрасль прокурорского надзора противоречит концепции правового государства и потому не упоминается в новом законе. Судебная власть не может быть под надзором прокурора. Суд является вершиной всей правовой системы. Прокурор — лишь субъект судопроизводства, сторона в процессе. Поэтому полномочия прокурора в суде существенно отличаются от тех полномочий, которыми он наделен при осуществлении прокурорского надзора[134]. Однако первая точка зрения представляется более обоснованной, отвечающей характеру правового статуса прокуратуры.

По мнению автора, прокуратура представляет собой элемент системы органов публичной власти Российской Федерации. Она не является органом законодательной, исполнительной или судебной власти. Прокуратура является самостоятельным независимым субъектом публичной власти, обеспечивающим соблюдение законности в нашей стране.

Соответственно прокурорский надзор, как основное направление деятельности прокуратуры, его предмет и пределы, полномочия прокурора, формы и средства по устранению нарушений закона имеют ряд специфических признаков, отличающих его от методов контроля за законностью со стороны иных органов публичной власти.

Во-первых, прокурорский надзор имеет самые широкие границы, которыми не обладает ни один государственный орган. Его предметом являются соблюдение Конституции РФ, исполнение законов. Осуществляется надзор и за исполнением указов Президента РФ. Он распространяется на все министерства, органы представительной и исполнительной власти, а также на деятельность их должностных лиц. В этом заключается принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов надзора (административного, технического, экологического и т. п.).

В число объектов прокурорского надзора не входят лишь высшие представительные и исполнительные органы и соответствующие высшие должностные лица Российской Федерации и республик в ее составе, а также органы судебной власти.

Во-вторых, при осуществлении прокурорского надзора прокурор не вмешивается в хозяйственную, управленческую и оперативную деятельность организаций, учреждений и должностных лиц (исключение составляет надзор прокурора за расследованием преступлений). Прокурор не обладает никакой административной властью и не управляет поднадзорными ему организациями. Однако при установлении нарушения закона в сфере экономики прокурор может возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении и передать дело на разрешение суду.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре РФ», прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами, которые заняты оперативно-розыскной деятельностью, дознанием и предварительным следствием. В то же время прокуратура осуществляет уголовное преследование. Представляется неправильным наделение органа внешнего (вневедомственного) надзора полномочиями поднадзорных субъектов. Следуя этой логике, можно наделить поднадзорные субъекты полномочиями по надзору за собственной деятельностью. Однако очевидно, что внутренний (ведомственный надзор) гораздо менее эффективен.

Анализ полномочий прокуратуры, закрепленных в законе о прокуратуре, позволяет сделать вывод о том, что она представляет собой не просто инструмент контроля за реализацией предписаний органов государственной власти, надзирая за точным исполнением нормативных актов. Обладая конституционно-правовым статусом самостоятельного субъекта публичной власти, Прокуратура РФ не может быть включена ни в одну из ветвей власти. Попытка передать полномочия данного субъекта в систему исполнительной власти приведет к исчезновению полноценного внешнего надзора за деятельностью правоохранительных органов и иных субъектов публичного права. Напротив, в силу специфики правового статуса прокуратуры, представляется обоснованным распространить ее надзорные полномочия на все органы публичной власти, как входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так и не входящие в них.

Государственные органы финансового контроля за правомерным целевым и эффективным использованием средств казны исторически играли важнейшую роль в соблюдении бюджетно-финансовой дисциплины.

Конкретное положение высшего органа финансового контроля (далее ВОФК) может разниться от страны к стране: в одних это — палата-трибунал, в других — ведомство. Отмечаются также различия в том положении, какое ВОФК занимает внутри организационной структуры, а также в ее собственной структурной организации — в праве назначать своих членов или утверждать свой бюджет. Но почти во всех странах ВОФК имеет общую универсальную и основную черту — независимость. Эта независимость достигается благодаря трем основным принципам. В рамках закона, устанавливающего его структуру, любой ВОФК пользуется самостоятельностью в определении:

1. предмета своей контрольно-финансовой деятельности;
2. методов проведения контрольно-финансовых мероприятий;
3. содержания и форм своих отчетов.

По мнению Генерального секретаря Счетной палаты Нидерландов доктора Т. Виттевеена, «эти три элемента составляют суть независимости ВОФК. Все прочие факторы, которые могут варьироваться от одной страны к другой, безусловно, влияют на независимость, но не определяют ее»[135].

Одним из ключевых элементов независимости Счетной палаты является вопрос об инициативе в организации контрольно-финансовой деятельности. Эта инициатива должна принадлежать ВОФК. «Независимость высшего контрольного органа, гарантированная Конституцией и законом, позволяет ему работать с высокой степенью инициативы и ответственности даже в том случае, когда он выступает представителем парламента и проводит проверки по его поручению» — таковы международные нормативы по этому вопросу, закрепленные в Лимской Декларации (ст. 8).

Соответственно составление ревизионной программы должно осуществляться самим ВОФК без вмешательства со стороны других государственных органов, т. е. контрольный орган не должен подчиняться указаниям проводить или не проводить проверку, а самостоятельно выбирать цель или объект проверки. Такова наметившаяся в последнее время тенденция в трактовке принципа самостоятельности (независимости) ВОФК в мировой теории и в практике финансового контроля. Однако обычно данные положения определяются Конституцией или законом в соответствии с условиями и требованиями государства. И здесь, конечно, важно, чтобы в законе содержались однозначные определения: кто составляет ревизионный план и какие структуры внутри ВОФК принимают в этом участие.

И все же инициатива в проведении контрольно-финансовых мероприятий должна принадлежать Счетной палате, и это положение следует закрепить в законе. Вся деятельность Счетной палаты должна быть в первую очередь направлена на выполнение положений Конституции и других законов.

Обобщая вышеизложенные аргументы и предположения, нельзя из «неясного» и «туманного» смысла ч. 5 ст. 101 Конституции сделать однозначный вывод, что Счетная палата якобы изначально есть и будет существовать только на федеральном уровне, не имеет права на создание своих территориальных (региональных) структур. К тому же ни в самой Конституции, ни в законе о Счетной палате РФ, ни в другом федеральном законе и иных нормативно-правовых актах не содержится прямого запрета на этот счет. Следовательно возможность создания системных территориальных (региональных) структур под каким бы то ни было названием заложена в самом статусе Счетной палаты РФ, и она может быть реализована также путем внесения изменений и дополнений в соответствующих статьях закона о Счетной палате.

При расходовании средств федерального бюджета чаще встает проблема не прямого хищения (хотя и с этим, безусловно, необходимо бороться), а неэффективного их использования. Опыт работы иностранных высших органов финансового контроля показывает, что основу их деятельности составляет не столько борьба с преступлениями, сколько методическая работа, направленная на повышение эффективного бюджетного финансирования. Это осуществляется не только в рамках исполнения конкретных бюджетов, но и в законотворческой деятельности, правом на участие в которой Счетная палата не обладает.

Счетная палата является не просто государственным органом, как это вытекает из смысла действующего Федерального закона, а самостоятельным органом публичной власти, обеспечивающим внешний (по отношению к другим ветвям власти) контроль за расходование бюджетных средств.

Чтобы придать больший вес решениям Счетной палаты и повысить общую эффективность ее деятельности, необходимо наделить ее правом приостанавливать исполнение тех решений, по которым ею направлено предписание, до тех пор, пока не будет получен мотивированный ответ. Естественно, что эти решения Счетной палаты должны подлежать отмене в судебном порядке.

Распространена точка зрения, согласно которой Счетная палата является все же контрольным органом парламента. Однако в государстве, где власть осуществляется на основе принципа разделения властей, формирование одного высшего органа публичной власти другим органом публичной власти не означает, что впоследствии между этими субъектами должны сложиться отношения власти и подчинения.

Необходимо также учитывать то, что если Счетная палата является органом парламента, ее полномочия соответственно ограничиваются полномочиями представительной власти. И если в национальной системе разделения властей парламент не имеет действенных рычагов влияния на исполнительную власть, то таких рычагов не может быть и у парламентского органа.

Очевидно, что в целях повышения эффективности деятельности Счетной палаты необходимо изменить ее статус и полномочия таким образом, чтобы речь шла уже не о парламентском органе, а об органе при парламенте.

Центральный банк является органом публичной власти, не входящим в законодательную, исполнительную или судебную ветви, учрежденным для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенным специальной компетенцией в сфере управления банковской системой (в том числе имеющий исключительное право денежной эмиссии), полномочиями по регулированию банковской деятельности, организации денежного обращения, по осуществлению контроля и надзора в сфере банковской деятельности, а также полномочиями по применению санкций за нарушения банковского законодательства.

Закон закрепляет принцип подотчетности Банка России Государственной Думе. Насколько это положение соответствует конституционному принципу независимости ЦБ, можно определить, проанализировав ряд статей указанного закона.

Участие законодательной власти в формировании Национального банковского совета, как и само существование НБС в том виде и с теми полномочиями, как это оформлено в статьях 12, 13 Закона, представляется неконституционным.

Поскольку НБС является управляющим органом Банка России, то включение в его состав депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей Президента и Правительства без сложения ими своих полномочий означает возможность для органов публичной власти, входящих в систему разделения властей, определять политику такого же независимого органа публичной власти с конституционным статусом. К тому же возникает вполне резонный вопрос по поводу числа представителей от различных органов государственной власти: от законодательных — 5, от исполнительных (и Президента) — 6, при том, что целесообразность паритета в данном случае обусловлена самой сущностью разделения властей.

Интересным, по мнению автора, является и вопрос о собственности Банка России. Центральный банк самостоятельно реализует правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом. Отсюда и раздельная ответственность государства и Банка по своим обязательствам. В то же время положения ст. 2 Закона о возможности обременения обязательствами имущества Банка России без его согласия, а также об ответственности Банка России по обязательствам государства в случае принятия соответствующего закона, противоречат Конституции. Федеральный закон не может препятствовать реализации органом публичной власти конституционно закрепленных за ним функций.

Существующий статус Национального банковского совета позволяет законодательным и исполнительным органам определять ключевые вопросы деятельности Банка России. Необходимо изменить установленный законом о Центральном банке статус Национального банковского совета как противоречащий п. 2 ст. 75 Конституции, и разрешить представителям органов законодательной и исполнительной власти участвовать в управлении Банком России только после сложения ими полномочий по основному месту работы. Таким образом, соответствующей корректировки требует ст. 11 Закона о Центральном банке (далее Закон).

Так же в ст. 11 данного Закона должны быть внесены изменения, устанавливающие равенство числа представителей от законодательной, исполнительной власти и Президента. Это позволит сделать порядок формирования Национального банковского совета соответствующим принципу разделения властей.

Важно также устранить противоречие ст. 2 Закона о Центральном банке (собственность ЦБ признается одновременно и федеральной собственностью). Необходимо установить такой режим собственности ЦБ, чтобы исключить ситуацию, когда имущество Банка России может быть отчуждено (например, по долгам Российской Федерации), и возникнут препятствия для осуществления конституционно закрепленной за ним функции — поддержание устойчивости национальной валюты.

Выводы

Современное Российское государство, позаимствовав из мировой конституционной практики общедемократические и общеправовые принципы создания конкурентной среды во всех сферах общественной жизни, сохранило многие традиции и институты советского государства и даже возродило некоторые дореволюционные традиции. Россия закрепила в своей Конституции общепризнанный принцип разделения властей, но в его реализации предпочитает идти своим путем, строить свою «систему сдержек и противовесов», учитывая свои исторические традиции и национальные особенности. Вместе с тем не обошли Россию и некоторые мировые тенденции развития разделения властей, такие как сближение форм правления, усиление роли главы государства и исполнительной власти, увеличение числа и усиление государственных органов с конституционным статусом, которые, как уже упоминалось, не входят ни в одну из трех ветвей власти.

Применение системного подхода позволяет посмотреть на правовой статус данных публично-правовых институтов с новых позиций и точнее определить их место в системе органов публичной власти государства.

Прокуратура РФ, осуществляющая от имени государства надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, не может быть включена в систему исполнительной власти. Ключевым элементом, характеризующим ее правовой статус, является внешний характер осуществляемых полномочий по отношению к поднадзорным субъектам. Обсуждаемая в научной литературе передача функций прокуратуры органам исполнительной власти значительно нарушит баланс сил в системе органов публичной власти и лишит эту систему возможности осуществлять действенный надзор за исполнением законов. В то же время, недопустимо в компетенции одного органа смешивать как надзор (прокуратура осуществляет надзор за следственными органами), так и предмет надзора (прокуратура осуществляет следственные мероприятия).

Счетная палата РФ, на которую возложена важнейшая функция по контролю за надлежащим расходованием бюджета, в силу ограниченности арсенала контрольных средств, не всегда способна эффективно реализовывать свои полномочия. А отсутствие единой системы органов финансового контроля (в том числе на уровне субъектов Российской Федерации) только усложняет решение стоящих перед Счетной палатой задач. Однако отдельные недостатки правового регулирования, которые могут и должны быть устранены, не умаляют роли данного субъекта в системе органов публичной власти.

Центральный банк РФ, осуществляющий эмиссию денежных средств и обеспечивающий устойчивость национальной валюты, в силу специфики выполняемых функций, также не может быть отнесен к исполнительной ветви власти. Нельзя передавать полномочия по выпуску денежных средств правительству — субъекту, который больше всего в этих средствах нуждается. Необходимо также пересмотреть порядок формирования Национального банковского совета как органа, определяющего политику Банка России, а также изменить режим собственности Банка.

Однако закрепление принципа единства государственной власти и существование органов власти с независимым конституционным статусом сами по себе не означают отказа от теории разделения властей. Ею следует руководствоваться при определении системы органов демократического государства, она является одним из выдающихся достижений политической и правовой мысли. Принцип разделения властей, как правило, отрицают лишь в авторитарных и тоталитарных государствах. Однако в настоящее время в Российской Федерации необходимо отойти от представлений «жесткого» разделения властей, учесть конституционную практику современного государства.

Представляется, что принцип разделения властей должен носить прежде всего направляющий, ориентирующий характер. Именно в таком контексте следует понимать ст. 10 Конституции РФ и другие конституционные нормы. А прокуратуру РФ, Счетную палату РФ и Банк России следует рассматривать в качестве элементов системы более высокого уровня (по отношению к той, которая описана в ст. 10, 11 Конституции РФ) — в качестве элементов системы органов публичной власти.