Антимонопольное законодательство и регулирование телекоммуникационного рынка в России

Ю.А. Нисневич (Москва)

В условиях рыночной экономики особую остроту приобретает вопрос о степени вмешательства государства в гражданский оборот. Для развитой рыночной экономики характерно соблюдение баланса между принципами свободного предпринимательства и интересами общества и государства.

Добросовестная конкуренция на телекоммуникационном рынке отвечает общественным интересам, т. к. она побуждает операторов связи работать более эффективно и предлагать более широкий ассортимент услуг по более низким ценам. Поэтому создание добросовестной конкуренции на рынке телекоммуникаций и связи — одна из важных государственных задач. В то же время это и одна из самых сложных задач, т. к. операторы связи различаются по структуре и масштабам деятельности, по наличию инфраструктуры связи, по положению на рынке, перечню предоставляемых услуг и т. д. Используя различные технологии, они стремятся увеличить свою прибыль, расширить сферу действия территориально и по числу абонентов и, соответственно, получить максимальное влияние на рынке. Основные цели государственного регулирования конкуренции, с учетом перечисленных

Нисневич Юлий Анатольевич, доктор политических наук, профессор, Государственный университет - Высшая школа экономики, Российский университет дружбы народов.

факторов, состоят в том, чтобы наладить действие рыночного механизма, ограничить злоупотребления своим влиянием на рынок и повысить экономическую эффективность рынка в целом.

Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования российского телекоммуникационного рынка

На сегодняшний день ключевой проблемой совершенствования государственного регулирования российского телекоммуникационного рынка представляется выработка единой и непротиворечивой концепции доминирования (значительной рыночной силы).

Действующие федеральные законы «О связи», «О защите конкуренции», «О естественных монополях», определяющие законодательное регулирование отношений, связанных с деятельностью в области электросвязи, содержат три различных концепции доминирования: «существенное положение в сети связи общего пользования», «доминирующее положение», «естественная монополия».

В целях обеспечения конкуренции в области электросвязи Федеральный закон «О связи» ввел понятие «оператора связи, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования». Это оператор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории Российской Федерации не менее чем 25% монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем 25% трафика. Указанный оператор, как следует из закона, обязан обеспечивать недискриминационный доступ на рынок услуг связи конкурирующим операторам связи и оказывать универсальные услуги связи в тех случаях, когда конкурс на оказание таких услуг либо не выявил победителя, либо не состоялся.

Согласно Федеральному закону «О защите конкуренции», доминирующее положение — это положение хозяйствующего субъекта (группы хозяйствующих субъектов) на рынке определенного товара, дающее такому субъекту возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и/или устранять с рынка других хозяйствующих субъектов и/или затруднять им доступ на рынок. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает 50%, если иное не будет установлено антимонопольной службой. Если доля хозяйствующего субъекта на товарном рынке составляет от 50 до 35%, то антимонопольная служба может при определенных условиях признать его доминирующее положение. Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке не превышает 35%. При этом доминирующим всегда признается положение хозяйствующего субъекта — субъекта естественной монополии на рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Федеральный закон «О естественных монополиях» устанавливает, что под естественной монополией понимается состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены другими товарами. Закон относит услуги общедоступной электросвязи к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Из сравнения приведенных определений вытекает следующее. Понятие «естественная монополия» не может применяться для целей регулирования отношений, связанных с конкуренцией, поскольку естественная монополия не предусматривает конкуренцию. Понятие оператора связи, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, явно содержит признаки доминирования на товарном рынке. Естественно, возникает вопрос: как данное понятие соотносится с антимонопольным законодательством, устанавливающим другие критерии доминирования на товарном рынке?

Все три понятия одновременно используются в целях регулирования общественных отношений в области связи, и при этом каждое имеет свое целевое назначение (цель регулирования):

• «естественная монополия» — обеспечение доступности реализуемого субъектом естественной монополии товара (работы, услуги) для потребителей (ст. 1 Федерального закона «О естественных монополиях»);
• «доминирующее положение» — предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции (ст. 1 Федерального закона «О защите конкуренции»);
• «существенное положение в сети связи общего пользования» — обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке услуг связи (ст. 1 Федерального закона «О связи»).

Отсутствие однозначной концептуальной и понятийной взаимосвязи между федеральными законами — «О связи», «О защите конкуренции», «О естественных монополиях», различия в целях законов и устанавливаемых ими механизмах регулирования влекут несогласованность в действиях государственных регулирующих органов и отсутствие единого подхода к регулированию отношений в области связи.

Отсутствие единой концепции доминирования в области связи осложняется проблемой определения товарных рынков телекоммуникаций и связи, в рамках которых только и может проводиться оценка на соответствие понятиям «естественная монополия» и «доминирующее положение».

Существенным недостатком является отсутствие законодательно установленной обязанности регулирующих органов проводить анализ товарных рынков в области связи. Отсутствие у регулирующих органов объективной информации о состоянии конкуренции на рынках влечет за собой применение методов регулирования, не адекватных целям регулирования и реальному состоянию дел в этой области.

Большой комплекс проблем связан с законодательным разграничением рынков в области связи — это прежде всего отсутствие единообразного подхода, верифицируемых критериев классификации и идентификации рынков, несогласованность основных понятий, избыточность (излишняя усложненность) классификации услуг связи, которая приводит к неизбежным противоречиям и не может обеспечить эффективного регулирования.

Основной принцип разделения рынков в области связи, закрепленный в действующем законодательстве, основан на детальной классификации услуг связи. Нормативные правовые акты предлагают несколько классификаций услуг связи, в зависимости от вида которых и применяется различное правовое регулирование.

На законодательном уровне Федеральный закон «О связи» (ст. 28) и Федеральный закон «О естественных монополиях» (ст. 4) устанавливают, как вид, услуги общедоступной электросвязи и указывают, что тарифы именно на эти услуги, отнесенные к сфере деятельности естественных монополий, подлежат государственному регулированию. При этом определение услуг общедоступной электросвязи не дается.

На подзаконном уровне различными нормативными правовыми актами вводятся перечни услуг связи, в том числе и услуг общедоступной электросвязи. В частности, лицензионный перечень включает 20 услуг связи. Такая чрезмерная детализация представляется не вполне обоснованной, т. к. базируется на классификации технологий излучения, передачи или приема информации, т. е. технологий соединения по сети связи.

Гражданский кодекс РФ и Федеральный закон «О связи» устанавливают, что абонент заключает договор на оказание услуг связи.

Сформировался также и самостоятельный рынок межоператорских взаимоотношений, оказывающий существенное влияние на потребительский рынок услуг связи. Если более десяти лет назад фактически всю инфраструктуру связи составляли проводные линии связи, и принадлежала она одному государственному оператору связи, то за последние годы, с развитием новых беспроводных технологий передачи сигнала, ситуация кардинально изменилась. Число операторов связи, обладающих собственной долей линий и средств связи в сети связи общего пользования, значительно возросло.

Действующее законодательство не учитывает данные изменения. Методы государственного регулирования по-прежнему применяются на основании установления нормативным правовым актом конкретного вида услуг связи. Действующее законодательство отождествляет товарный рынок с тем или иным конкретным видом услуг связи, что не соответствует реальной экономической ситуации, а также мировому, в частности, европейскому, опыту регулирования рынков телекоммуникаций и связи.

Первоочередным представляется вопрос о том, насколько правомерно отнесение услуг общедоступной электросвязи к сфере естественных монополий. Ответ на этот вопрос в полной мере должен дать анализ реальной экономической ситуации на товарных рынках в области связи. И хотя государственные регуляторы таких исследований не проводят (в силу отсутствия соответствующих обязательств), уже сегодня, исходя из существующих тенденций развития отрасли связи, можно констатировать, что в условиях распространения новых технологий удовлетворение спроса на всех телекоммуникационных рынках, в том числе и услуг общедоступной электросвязи, при отсутствии конкуренции не может быть эффективнее.

Действующее законодательство не соответствует конкурентной модели регулирования, которая предусматривает наличие правовых норм, устанавливающих общие критерии доминирования и методы регулирующего воздействия, рассчитанные на неопределенный круг лиц, а также применимые к любому товарному рынку. Концепции доминирования, основанные на понятиях «оператор связи, имеющий существенное значение в сети связи общего пользования» и «естественная монополия», распространяются только на операторов фиксированной связи. Одновременное наличие в законодательстве сразу трех разных концепций доминирования не позволяет осуществлять эффективное государственное регулирование, препятствует добросовестной конкуренции и тормозит развитие телекоммуникационной отрасли, особенно в сегменте фиксированной связи.