В. ВИКОНУЮЧА ВЛАДА
1. Устрій виконуючої влади
Картина, яку уявляє собою модерна держава з огляду на устрій своєї виконуючої влади, є дуже ріжнородна. Але ця ріжнородність, викликана історичним розвоєм та пануючими в ріжних державах ріжнородними обставинами, затирається в міру цего, як наближаємося до верха устрою адміністрації.
«Верх» всеї орґанізації виконуючої влади побудований в усіх сучасних державах подібно. Скрізь стоять на чолі виконуючої влади — а тут іде тільки про цей вершок влади — міністри та «рада» або «кабінет» міністрів. Ріжниці поміж устроєм поодиноких держав відносяться властиво тільки до способу назначування міністрів до їх компетенцій та правного становища.Засадничо виділяється тільки безпосередня демократія що до устрою своєї найвищої виконуючої влади. В Швайцарській Спілці є найвища виконуюча влада рівночасно також і верховною владою держави. Так само улаштовувала свою найвищу виконуючу владу верховну і Грузія конституцією з 1919 р. Взагалі-ж міністерства, як найвища виконуюча влада, існують скрізь окремо від верховної влади. Те, що сказано вище про модерну державу, відноситься особливо до устрою в ній «виконуючої» влади. Його переняла в головних зарисах модерна держава, від абсолютної монархії. Переняла його як «конституційна монархія», так і република.
Що характеризує орґанізацію вершка виконуючої влади в «модерній» державі, то є покладеннє в основу її устрою річе- вого, реального моменту. Тим ріжниться цей устрій основно від устрою, властивого феодальній державі. Там лежав в основі устрою територіальний поділ держави на краї, провінції, то що. Найвищі урядові установи були установами для поодиноких частин державної области. Абсолютна монархія, якої «історична роля» лежить між иншим в переломанню територіяльної децентралізації, дала в головнім початок для найвищих, заразом і «центральних» влад, зорґанізованих на «річевій основі».
Кожда з цих влад відповідала якійсь галузи діяльности держави. Зразу поділ поміж ними компетенцій був неясний та непевний, що значно спинювало їх практичну діяльність. Практично шкодило цій діяльности і те, що ті влади були зорґанізовані «колєґіяльно». Всі справи були в кождої з них вирішувані ухвалою «коллєґії». Це тягло за собою неповоротність всего апарату та невідповідальність за справи, бо відповідала «коллєґія» як цілість, а не поодинокі її члени. Дальші основні зміни в організації провела велика французька революція та Наполєон. Це було скасованнє «коллєґіяльности» та наведеннє системи відділів, на чолі яких стояли їх керовники, особисто відповідальні, бо наділені компетенцією особисто рішати в справах належних до відділу.На тлі такої орґанізації витворився і став можливий уряд міністра такий, як його знає модерна держава. Сама назва і сам уряд старі. Вони сягають середновічча. Тоді міністри — це були урядники пануючого та його урядовці, відповідальні перед ним як всі инші, а особливо відповідальні за конкретні справи, іменно-ж за грамоти, ними власне підписані. При системі «коллєґіяльности», яка панувала за абсолютної монархії, відповідальність міністрів з природи річи була обмежена. За загальний хід справ відповідала коллєґія, — значиться на практиці не відповідав особисто ніхто. Після скасовання кол- лєґіяльности міністер стає кермуючим начальником свого відділу, і разом з тим переймає особисту відповідальність не тільки за конкретні справи, але за цілість справ, за напрям та спосіб ведення їх. Міністер — це відповідальний керманич означеної галузи державної адміністрації.
В цім не вичерпується становище міністра в устрою державних влад. Разом з територіяльною централізацією доконався — як вже сказано — поділ державної діяльности на річевій основі. Отож цей поділ, якого висловом в модерній державі є істнуючі в ній міністерства, не може бути абсолютний. Не може кожде споміж істнуючих міністерств вести свої справи без ніякого порозуміння з другими та не оглядаючися на них.
Мусить бути якась інституція, що «координувала би» цю діяльність, спрямовувала її в один бік, по одній лінії. Такою установою є «рада міністрів», на якої означеннє витворилося було технічне слово «кабінет». Іноді, але виїмково, не всі міністри — члени кабінету, входять в склад «ради міністрів». Тоді треба розріжнювати поміж «кабінетом» і «радою» міністрів. Такий поділ не має рівних основ і звичайно рада та кабінет міністрів тотожні.Міністри та кабінет міністрів — це в модерній державі найвищі орґани виконуючої влади: «кабінет міністрів» — це найвищий орґан цеї влади в її цілости, поодинокі міністри — найвищі орґани поодиноких її галузий. Скількість міністрів та їх «якість», себ то галузи державної адміністрації, на чолі яких стоять міністри, є з правила передбачена в самій конституції, але значіннє відносних постанов конституції є ріжне. Іноді перечисленнє в конституції міністерств має таке значіннє, що твореннє нових є правно можливе тільки шляхом зміни конституції, іноді воно значить тільки, що названі в конституції міністерства мусять істнувати, але помимо них можна творити ще й инші, конституцією непередбачені. Нормально істнують скрізь міністерства: для справ загранич- них, внутрішних, правосуддя (юстіції), скарбу, освіти (часто рівночасно і віроісповідань), війни, торговлі, шляхів та почт і телєґрафів. Послідні три міністерства або послідні два бувають іноді обєднані в одно. Міністерство «здоровля», міністерство «суспільної опіки» та «публичних робіт» виникли як окремі міністерства в новіша часи. Давніше їх обсяг ділання належав до міністерства внутрішних справ згл. скарбу.
На чолі ради міністрів стоїть «голова ради» «міністр — президент», «премієр». Нормально він є рівночасно «ресортовим» міністром, але не скрізь.
Така орґанізація найвищих орґанів виконуючої влади ускладнюється тільки незначно в деяких державах істнован- нєм ще дальших її орґанів. Іменно-ж деякі конституції знають помимо «ресортових» міністрів, себ то міністрів — голов поодиноких галузий адміністрації, ще т.зв.
міністрів «без портфелю», «без теки». Це є міністри, що не стоять на чолі ніяких галузий адміністрації, але належать до складу кабінету. Такі міністерства виникли з ріжних причин. Звичайно ішло при творенню таких міністерств або про те, щоби запевнити місце в кабінеті якійсь ґрупі чи політичній партії, для якої в яких-небудь причин не було «ресортового» міністерства. На такім тлі виникла в бувшій Австрії установа так званого «міністра-земляка», як поступка для, тоді сильного, польського клюбу в парляменті.Помимо ресортових та нересортових міністрів істнують ще «товариші міністрів», «віце-міністри», іноді називані «секретарями» або «підсекретарями стану» (sons-secretair ФВіяЦ.
Це була зразу установа непередбачена конституцією. Відтак вона стала в новіші часи дуже поширеним явищем політичного життя. Викликали її повстаннє та поширеннє з одного боку річеві причини, з другого — причини політичної тактики. Що до перших — то йшло про допомогу міністрам, що іноді не в силі були самі справитися з виконуваннєм всіх своїх обовязків. Так приписаний в деяких випадках конституційно обовязок міністрів являтися на засіданнях парляменту та парлямен- тарних комісій, щоби відповідати на запити та інтерпеляції, давати вияснення, боронити становища уряду, особливо відносно законопроєктів, — був для міністрів тяжким. Він відривав їх від справ дорученого їм міністерства. Ото-ж цей обовязок перейшов іноді в заступстві міністрів на їх «товаришів». Крім цего вони переняли веденнє окремих справ, що з огляду на свою вагу вимагають окремого постійного керування не тільки «технічного», але й «політичного». Помимо такого річевого оправдання, було творення посад «товаришів» часто випливом таких-же політично-тактичних мірковань, як ті, що з них зродилися міністерства без портфелю.
2. Креація виконуючої влади
В безпосередній демократії, о скільки вона здійснена в Швайцарськії Спілці, спливається кабінет міністрів з «верховною владою». Креаційним орґаном є там для міністрів «нарід».
В деяких найновіших републиках назначає міністрів народнє заступництво. Так було в Грузії на основі конституції з 1921. р., так було в Австрії, на основі її провізоричної і є на основі тепер діючої конституції. Поза цими, дуже нечисленними виїмками належить скрізь в «модерній державі» назначеннє міністрів до «голови» держави. до її «верховної влади». (При цім треба знову пригадати, що «радянський» устрій уявляє собою инший тип держави, як обговорюваний на цім місці). Скрізь назначає міністрів або — в монархіях — пануючий, або — в републиках — президент. Як загальне явище можна приняти, що креаційним орґаном для найвищої виконуючої влади є в модерній державі верховна влада. Такий стан випливає історично з обставин, серед яких творилася «модерна держава». Вона вийшла з боротьби проти абсолютної монархії і носить на собі виразні сліди компромісу з попередною формою. Цей компроміс особливо виразний в конституційній монархії, але й конституційна республика є теж виразно компромісовою формою. Як проте сказано вже ранше, вона не ріжниться своїм устроєм основно від монархії. Для цего практичного компромісу дало теоретичні основи вченнє Монтескіє про поділ влад. Воно вимагало, щоби виконуюча власть була при монарсі. І власне зі становища цего домагання випливало, що назначеннє міністрів мусіло належати пануючому. Це переняли відтак і репу- бликанські конституції.Що до самого виконування «креації» міністерського кабінету розріжняємо дві системи. Одна з них не обмежує нічим компетенції верховної влади. Монарх чи президент назначає міністрів формально нічим невязаний, виключно тільки на основі власного, свобідного рішення. Друга система оставляє вправді креацію міністрів формально верховній владі, але фактично запевнює рішаючий вплив на обраннє осіб народ- ньому заступництву, парляментови. На основі цеї системи верховна влада може назначити міністрами тільки особи, на які годиться парламент, себ то більшість, яка є в парляменті в пору назначення кабінету. Через це називається ця система «парламентарною».
Батьківщиною, де витворилася була парляментарна система, є Анґлія. Там витворилося було шляхом «парляментарно- го звичаю» право, що міністри мусять належати до партії, що має більшість в парляменті. Міністерство, яке втратило під- пертє парляментарної більшости, мусіло уступити, чи більшість парляменту заявилася проти него безпосередно, шляхом заяви недовіря, чи посередно, відкидаючи якийсь внесок правительства. Кабінет, який займав місце уступившого, мусів мати за собою підпертє парляментарної більшости, бо інакше його чекала доля попередника.
Така система явно противилася засадам Монтескє. При ній не могло бути розмови про «розділ» влад та рівновагу поміж ними. Зовсім явно вона підчиняла виконуючу владу законодавчій. З таким теоретичним оправданнєм ішла в Франції після «реставрації» опозиція проти приняття «парламентарної» системи. Очевидно, жерелом опозиції не були теоретичні міркування. Ішло про реальні справи, про вплив на хід справ в державі. Ішло про боротьбу «народнього заступництва» з монархією. При цім чимраз яснішим, що теоретичне домаганнє розділу та «рівноваги» влад — в практиці нездійсниме. В практиці, фактично розділ влад, це була все перевага одної з них над другою, а власне перевага виконуючої влади над законодавчою. Де перша з них була незалежною від другої, там вона була фактичним паном в державі. Парлямент, що не має фактично впливу на хід державних справ, був фактично безсилий. Особливо ярким прикладом таких відносин була аж до світової війни Німеччина та бувша Австро-Угорщина. Це було причиною, чому перехід до «пар- ляментарної системи» скрізь став домаганнєм демократії.
В радикальнім сформулованню, в основі обох систем лежали такі, протилежні одна одній тези: «Члени кабінету міністрів мусять належати поміж членів парламенту, а власне мусять бути споміж існуючої в парламенті більшости». Так казала парламентарна система (Анґлія). Противно казала друга теза: «члени кабінету не сміють бути членами парламенту (розділ влад) та їх назначеннє не сміє бути залежним від парламенту (рівновага влад)». Так формуловано цю тезу на пр. в Франції. Пізніше «парламентарна система» обмежи- ласа домаганнєм, щоби склад кабінету відповідав волі більшости парламенту. Вона допускає можливість бути міністрами і не-членам парламенту. Політичний розвій ще до світової війни ішов авно в напрамі парламентарної системи, ака в умовах репрезентації була близшою до здійсненна «народ- ньої суверенности», ак система розділу влад. При тім вона була теж етапом дла переходу від монархії до републики. Післа війни стала парламентарна система скрізь пануючою. Споміж більших держав, одні тільки Сполучені Держави Північної Америки не визнають її. Там назначає міністрів сам президент республики, незалежно від бажанна парламенту. Подібні відносини є теж в инших деаких державах Америки. Це остає безперечно в звазку — раз з порівнуючи малим здачіннєм низшої палати в Сполучених Державах, а далі з історичним їх розвоєм. Іменно-ж американські держави не знали цеї боротьби з абсолютною монархією, аку перебули держави Европи. Наслідком цего і парламентарна система не мала там цего особливого політичного значінна, етапу в боротьбі.
«Парламентарну систему» прийнато було в теорії визнавати основою дла поділу «форм держави». А власне на цій основі розріжнювано поміж «конституційною» та «парламентарною» монархією. Таке становище треба визнати помилковим. Питаннє парламентарної чи непарламентарної системи відноситьса однаково так до монархії, ак і республіки,отже не може становити основи дла розріжню- ванна тільки ріжних «форм» монархії. Але — що важніше — це питаннє не важетьса взагалі з питаннєм «форми» держави. Форма держави не зміняється зовсім залежно від істно- вання або неістновання в ній парляментарної системи. Ця система відноситься виключно тільки до способу правління в державі, не до її форми.
Відносно креації кабінету істнує ще в однім напрямі обме- женнє компетенції верховної влади. Це обмеженнє істнує незалежно від цего, чи в даній державі обовязує парлямен- тарна система, чи ні. його істота ось в чім. Верховна влада назначає в першу чергу голову ради міністрів в такій формі, що «доручає йому зложити кабінет». Других членів кабінету назначає тільки на предложеннє премієра. таким чином пре- мієр стає теж з огляду на других міністрів орґаном, покликаним співділати при їх креації. Це є наслідком правного становища кабінету як цілости та «солідарности» його членів. Для премієра, що має нести співвідповідальність за всіх членів кабінету, не може бути байдужим його склад. йому мусить бути запевнений рішаючий вплив на те, хто має бути покликаний до його кабінету.
Уряд міністрів кінчиться наслідком «природних» причин, як смерть, неможливість виконувати уряд, далі наслідком димісії. Димісію приймає орґан, який назначає міністрів. Вона може бути добровільна, або примусова. Примусова випливає при «парляментарній системі» з утрати довіря пар- ляменту в цілости, або одної з палат. Далі вона може бути наслідком відповідальности міністра за його урядованнє. В прінціпі прислугує міністрам право вносити коли-небудь свою димісію. Деякі конституції обмежують це право остільки, що вони не позволяють вносити димісії міністрам, що хотіли би таким способом ухилитися від відповідальности, яка їм погрожує.
3. Правне становище виконуючої влади
Істота правного становища міністрів лежить — помимо його «компетенцій» — в їхній відповідальносте. В абсолютній державі міністри були відповідальні з природи відносин тільки перед пануючим. В «конституційній» державі відповідальність міністрів змінила свою «адресу». Вона стала окремою правкою установою, характеристичною для нового типу політичної організації, і разом з тим характеристичною для шляху, по якім відбувся перехід від абсолютної монархії до конституційної держави. Народня суверенність вимагала неминуче відповідальносте виконуючої влади перед «народом», зглядно перед його заступництвом. Монархічний прін- ціп голосив навпаки невідповідальність монарха, його «недоторканість». Він був настільки сильний, що навіть републи- канські конституції визнали переважно невідповідальність «голови держави». Установа відповідальносте міністрів стала способом виходу з ситуації, яка випливала з обох цих, непримиримих одно з одним становищ. А власне: приймаючи невідповідальність голови держави за його урядованнє визнано урядові його вчинки дійсними тільки тоді, і тільки під умовою, що міністер прийме за них відповідальність. Цз діється шляхом «контрасиґнатури». Урядовий акт голови держави є правно дійсним тільки тоді, коли «контрасиґнує» його міністер. Таким чином міністерська відповідальність є «функ- ційно» звязана з невідповідальністю голови держави, вона є її конституційним доповненнєм. Де «голова держави» є відповідальним, як на пр. в Сполучених Державах Північної Америки, там не зустрічаємо відповідальности міністрів перед «народнім заступництвом», там вони відповідальні тільки перед головою держави. Навпаки, скрізь там, де конституція стоїть на становищи невідповідальности голови держави, є відповідальними міністри. Так є скрізь без ріжниці, в монархіях та републиках.
Відповідальність, про яку мова, охоплює собою три роди: «політичну», карну та цивільну відповідальність. «Політична» відповідальність міністрів є наслідком «парляментарної системи». Вона лежить в цім, що міністерство мусить уступити, коли втратить «довірє» більшости палати. При цім є ріжниці поміж ріжними конституціями відносно питання, чи рішає недовірє котрої-небудь палати, чи тільки недовірє «низшої» палати (так є в Чехословаччині). Заява недовіря може звертатися проти цілого кабінету, або проти поодиноких міністрів. Коли вона звернена проти цілого кабінету, охоплюють її наслідки всіх міністрів, на засаді солідарности їх. Обставина, що якийсь міністер голосував на пр. проти ухвали, яка викликала заяву недовіря, — не звільняє його від солідарної відповідальности (хиба, що він вніс димісію на знак своєї незгоди з ухвалою).
Теоретично підношено закид, що ця «політична відповідальність» — не є в дійсности відповідальністю. Незгода поміж кабінетом та парламентом робить неможливим хід державних справ, вона перепиняє полагоду всіх справ, для яких вимагається згоди поміж обома чинниками. Це робить необхідним уступленнє одного з цих чинників. Уступити мусить міністерство, як слабший чинник, не з причини своєї відповідальности, а просто тому, бо не має иншого виходу зі склавшоїся ситуації. Така арґументація слушна, але термін «політичної відповідальности» міністрів настільки загально принятий, що ледви чи дасться він закинути.
Що до «карної» відповідальности міністрів, то її істота лежить в цім, що міністри відповідають і за такі зроблені в урядуванню вчинки, що не передбачає їх загальне карне право. Крім цего для судження їх є властивий, не звичайний карний суд, тільки окремий судовий трибунал. Теоретично та практично є дуже важним питаннє, як формулує право ті вчинки, що за них відповідають міністри. В давніших конституціях ми находимо звичайно тільки загальну постанову, що міністри є відповідальні, без точнішого означення цих вчинків, за які власне вони несуть відповідальність. Іноді виска- зує конституція прінціп відповідальности міністрів та «заповідає» окремий закон, в якім ця відповідальність має бути близше окреслена. Іноді дає конституція, хоч не означеннє вчинків, то все-ж близше окресленнє відповідальности. Так на пр. конституція Чесько-Словацької републики каже, що міністри відповідають, «коли з розмислу або грубого недбальства в своїм урядовім обсягу діяння порушать установчі або инші закони» (§79. конст.). Треба сказати, що навіть там, де не маємо точнішого означення вчинків, відповідальність міністрів правно істнує. В таких випадках завдання суду ширші, як звичайно. Він не може тільки підтягнути вчинок під істнуючий, означений точно рід переступства, але мусить «конструювати» його. Що до «солідарности», то вона істнує також відносно карної відповідальности міністрів. За вчинок кабінету відповідає і цей опоміж його членів, що на пр. голосував «проти», як що він не вніс димісії. Але при прінціповій солідарній відповідальности всіх, «міра» відповідальности неоднакова. Кожний з міністрів відповідає відповідно до своєї більшої чи меншої вини.
Що до формального боку відповідальности, а власне відносно питання, хто покликаний обвинувачувати міністрів та хто їх судить, постанови ріжних конституцій ріжняться поміж собою. Загально принято, що обвинувачує парлямент, при дво-палатовій системі низша палата. Судом буває або особливий, істнуючий для цего суд — як в бувшій Австрії, або найвищий в державі суд, або, при дво-палатовій системі, найчастіше вища палата. Для ухвали про обвинувачення міністрів вимагається все якась «кваліфікована», вища від звичайної, більшість голосів.
«Цивільна» відповідальність міністрів — це відповідальність за матеріяльні шкоди, викликані їх безправним урядо- ваннєм. В цім напрямі конституційне законодавство мало вироблене, його постанови бувають часто неясні, і не все можна оснувати на них істнованнє обовязку вирівнання заподіяної міністром шкоди. Це питаннє вяжеться взагалі з дуже спірним ще питаннєм про цивільно-правну відповідальність урядовців за заподіяну ними шкоду.