Б. Призначуванне урядовців
В патрімоніяльній державі не приходиться говорити про призначуваннє урядовців в сучаснім розумінню. Тодішне розуміннє уряду, як субєктивного права, іноді звязаного з правом до землі та випливаючого з него, — рішало також про правну істоту «набуття» уряду.
Бо уряд «набувалося» так же, як і инші субєктивні права. Одним з проявів та висловів такого розуміння була можливість набути урядову посаду шляхом купна, — установа, що затрималася на пр. в Анґлії що до деяких урядів ще в XIX. століттю. Також в абсолютній монархії не істнувало питаннє про те, хто може призначувати урядовців. В абсолютній монархії були урядовці слугами пануючого, і право обирати їх послідовно оставало в його руках. В конституційній державі змінилося розуміннє державного уряду, як політичне, так і юридичне. Юридично «клясичне» вченнє розуміє урядовця як носія державного орґану. Політично розуміннє становища урядовця залежить від цего, чи виходитимемо від вчення про народню суверенність, чи від теорії розділу влад. Зі становища першого — урядовець є слугою народу. Згідно з другим — поминувши суддів — тільки найвищі урядовці є безпосередньо слугами народу. Низші є ними тільки посередньо, через голову міністра, що несе відповідальність перед народом за виконуваннє влади. Ці два можливі становища перехрещуються в сучасній державі і в звязку з тим три чинники суперничають на полі призначування урядовців. Безпосередня демократія вимагає призначування їх шляхом загального народнього голосовання. При репрезентаційній системі можливе призначуваннє або народ- ньою репрезентацією, себ то законодавчою владою, або виконуючою владою — зглядно в певних межах також судовою, оскільки вона виконує адміністраційні завдання.Фактично відносини склалися так. Найвищих урядовців — «міністрів» призначає в конституційній державі або верховна влада, або народня репрезентація. Про це сказано вже вище.
Що до низших урядовців, то безпосередня демократія вимагала би, щоби вони виходили з всенародніх виборів. В дійсности є так тільки в поодиноких державах Сполучених Держав Північної Америки та в кантонах Швайцарської Спілки. В самих Сполучених Державах, як Союзі, та в Швайцарській Спілці, та в усіх инших державах належить призначуваннє урядовців з правила до виконуючої влади. Тільки на деякі посади призначає виїмково в деяких державах лєґіслятива. Теоретичні основи для цего ріжні. В конституційній монархії такий спосіб призначування урядовців є по части продовженнєм до-конституційної практики. В инших він випливає з прінціпу розділу влад та невмішу- вання одної в справи другої влади. Врешті такий спосіб призначування остає в звязку з прінціпом відповідальности виконуючої влади. Однаково, чи найвищі носії виконуючої влади несуть відповідальність безпосередньо перед народом, чи — при парляментарній системі — перед народньою репрезентацією, — коли вони мають відповідати за собі підчинені низші орґани влади, то їм повинна належати і їх «креація». Практично перехід компетенції призначування урядовців до рук виконуючої влади є просто технічною необхідністю. Инша влада, з окрема народня репрезентація, не має просто можливосте знати весь великий та складний урядницький апарат держави, а призначуваннє урядовців відривало би її від властивих їй праць та завдань. Тому вона мусить обмежитися призначуваннєм самих тільки найвищих керманичів, міністрів, або впливом на те призначуваннє, полишаючи їм при- значеннє осіб на всі низші посади. Тіжсамі технічні причини не дозволяють теж і шефам адміністрації призначати безпосередньо з центра осіб на всі посади. Звичайно міністерство призначає тільки певні катеґорії урядовців, — на низші посади призначають низші урядові установи, або самостійно, або з підтвердженням призначення міністерством.Помимо питання про компетенцію призначування урядовців, справа «креації» урядницького апарату має в модерній державі ще дві инші проблєми великого значіння.
Вони обі відносяться до якости кандидатів на посади. Це питання «політичної» та «фахової» їх кваліфікації.Справа політичної кваліфікації урядовців виринає в модерній державі в формі, яка пригадує в дечім стан цеї справи в добу абсолютної монархії. З істоти абсолютної монархії випливало, що вона вимагала від своїх урядовців абсолютної політичної льояльности. Урядовець, що був слугою монарха, не смів мати а бодай проявляти політичних переконань, незгідних з політичною формою держави. В звяз- ку з поліційним та строго централістичним характером держави урядовець не повинен був властиво мати ніякого власного «політичного» переконання; він повинен був бути тільки слухняним та вірним висловом поглядів, що панували «в горі». В першу добу конституційної держави проголошено та визнано протилежний прінціп. Льоґічним висновком з прав людини та з волі переконання та думки було вимаганнє тої волі також для урядовця. Політичне переконаннє не мало бути для нікого перешкодою в осягненню урядової посади. Цей прінціп висказували найчастіше постанови конституції, і хоч фактично його звичайно порушувано, він мав бодай до певної міри реґулююче значіннє. Це змінилося в звязку з ростом значіння «народньої репрезентації». Прінціп, що кождо- часна парляментарна більшість переймає в свої руки прав- ліннє державою, розтягнено також на справу призначування урядовців. Більшість, що при парляментарних виборах перемогла, визнавала своїм правом призначати на урядові посади тільки своїх політичних сторонників. Урядові посади — це була воєнна «здобич» переможців. Такої назви «системи доби- чі» «spoils» ужито на означеннє цего методу в Америці, де він став явно визнаним, обовязуючим прінціпом. В звязку з можливістю звільняти урядовців з посад ця «система добичі» доводила до цего, що, коли перемогла при виборах дотеперішня опозиція, вона безцеремонно викидала дотеперішніх урядовців з посад та призначала на їх місце своїх сторонни- ків. Але ця система діяла не тільки в Америці. Вона істнує фактично, хоч не в такій явній формі, і в инших державах, — з окрема вкорінилася вона у Франції.
Де вона істнує, там становище державних урядовців стало подібним до їх становища в добу абсолютної монархії. Вони стали що до волі політичних переконань залежними від кождочасних посідачів найвищої влади, що в її руках находиться справа призначування на посади.Проти явної чи скритої системи добичі істнують важливі закиди. Перше всего нема арґументів, що можна би їх піднести на оборону тої системи. В Америці оправдувано її наївно вимогами «справедливости». Мовляв — справедливо є, щоби цей, хто причинився до партійної перемоги, користав з неї. Ото-ж ніяк не можна дивитися на державний уряд з такого становища, що він є джерелом користий для свого носія. Уряд — це передусім публичний обовязок, а те, що з ним вяжуться і вигоди для носія, не належить до його істоти. Через те й не можна уважати признання комусь урядової посади передусім актом нагороди за не-урядові заслуги. Далі, не можна оправдувати цеї системи тим, що — мовляв — весь урядницький апарат повинен бути «політично» одноцілим та відповідати політичному напрямови, що є «в горі». Цей апарат має виконувати завдання, які переважно нічим незвязані з питаннєм державної політики, в технічнім розумінню. Для цих завдань з правила партійно-політичне становище ні при чім, навпаки, воно нераз не дозволяє виконувати їх справді доцільно. Це випливає з істоти самої держави. Вона є все орґанізацією пановання одної суспільної ґрупи над ишими і все заступає передусім інтереси пануючих. Але вона є не тільки тим. Вона виконує разом з тим і завдання, що лежать справді в інтересі «загалу». І ті загальні орґанізаційні та другі завдання не повинні терпіти від цеї політичної боротьби за владу, що є висловом суспільного пановання та поневолення. І власне ті завдання виконує передусім урядницький апарат держави. Нагла масова зміна в особовім складі урядницького апарату мусить потрясати ним, викликати замішання, переривати послідовність в його праці. Далі, система добичі деморалізує громадянство, бо вона підсуває особисту користь як мотив політичної діяльности.
Це викликає небезпеку, що бажаннє цеї користи займе місце політичного переконання, що «лакімство» окажеться сильнішим, як такі або инші погляди на інтереси держави. Знову для осіб, що находяться на урядових посадах, система добичі буде товчком ужити всіх засобів, щоби допомогти власній партії перемогти при виборах. Страх за власну екзистенцію пхати-ме їх до зловживання власного урядового становища, щоби впливати на вислід виборів. Врешті коли визнати партійну приналежність урядовця рішаючою про його здатність на посаду, тоді неминуче мусить зійти на задній плян питаннє про инші його кваліфікації, про його спосібности та про фахове знаннє. В дійсности система добичі вяжеться з відкидуваннєм вимоги фахової освіти для урядовця.Все те викликало сильну реакцію проти системи добичі в краях, де вона була розвинулася. Системі добичі протиставлено прінціп незалежности призначування урядовців — з виїмком найвищих — від боротьби політичних партій в державі. Те призначуваннє повинно відбуватися незалежно від вислідів цеї боротьби, виключно з метою осягнути спосібний виконувати свої завдання урядницький апарат. Одним із засобів осягнути цю ціль було вимаганнє від кандидатів на посади фахової освіти. Хоч воно не зверталося безпосередньо проти системи добичі, те домаганнє в дійсности обмежувало її, та лагодило її шкідливі наслідки. Воно виключало від кан- дидовання на посади всіх, в кого нема инших кваліфікацій крім партійної приналежносте. Таким чином обмежувалося повне своєвіллє в призначуванню на посади та творило якусь запоруку проти призначування зовсім неспосібних осіб.
Проти вимагання певної освіти, як умови для осягнення урядової посади, піднесено ріжні закиди зі становища демократичної теорії. Таке вимаганнє протирічить — мовляв — прінціпови рівности всіх горожан. «Ортодоксійна демократична» теорія припускає, що кождий горожанин власним мишленнєм виробив собі, або повинен був виробити собі певні переконання, себ то мати власний погляд, якого може обороняти арґументами, про потреби краю, про засади, яких треба притримуватися, про особи, здатні для правління (Брайс).
Згідно з тою теорією «уважається кожду одиницю за однаково освічену, однаково чесну та спосібну, як кожду другу рівну їй одиницю» (Тосквіль). В Америці прибував ще один арґумент, що особливо відповідав американській психольоґії, що привикла міряти спосібности та вартість людини успіхом. Хто зумів здобути для себе посаду, цей в очах Американця тим самим доказав, що є для неї досить спосібний. Впрочім в Америці вимагається від кождої людини, щоби вміла зробити кожду роботу, яку візьме в руки. Крім цего з істоти демократії — мовляв — виникає змаганнє до цего, щоби по можливости як найбільше число громадян чергувалося в публичній службі. Вимагати для урядових посад спеціяльної освіти — значить замикати до них приступ широким колам. Врешті вимаганнє від урядовців спеціяльної освіти пособить витворенню окремої, замкненої в собі урядницької касти, бюрократії. Доступність до посад для всіх громадян незалежно від доказу, що вони мають спеціяльне знаннє, є таким способом одною з запорук, проти витворення урядницької касти. З таких мотивів, особливо в країнах, де істнує безпосередня демократія, настрої широких горожанських кол зверталися проти вимагання від урядовців фахової освіти. При цім ця нехіть зверталася майже виключно проти вимагання юридичної освіти. Відносно фахів, що вимагають природничих та технічних відомостий, також безпосередня демократія вже рано станула на становищи, що урядову посаду можуть заняти тільки «кваліфіковані» особи. Один з противників демократії, Гасбах, глузує з цего становища закидаючи демократії, що на її погляд — построїти керницю може тільки освічений інже- нір, але кермувати долею великої держави може кожда людина.Протилежний до цего, так би мовити ортодоксійно-демо- кратичного погляду витворився головно на тлі традицій абсо- лютистичної поліційної держави. В справі призначування урядовців цей погляд висуває на перший плян питаннє освітнього цензу. Для осягнення цего цензу кождий кандидат на урядницьку посаду мусить відбути приписані для кождого роду посадь студії та скласти приписані іспити. Правні приписи про студії та іспити складають в державах цего типу викінчену в подробицях систему. Тільки свідоцтва про студії та іспити, виставлені згідно з цими приписами, представляють собою доказ, що кандидат має справді вимаганий правно освітний ценз. Креаційні орґани, себ то орґани державної влади, покликані призначати на посади урядовців, не можуть брати під розвагу кандидатів, що не виказують приписаних студій та іспитів. Креаційним орґаном не вільно переконуватися иншим шляхом про потрібну фахову освіту кандидата. Як би навіть кандидат безсумнівно доказав, що без приписаних студій та іспитів він осягнув потрібне знаннє, — він не може стати державним урядовцем. Така формалістична система витворилася головно в Німеччині та звідтам вона поширилася на держави Европи. Вона безперечно піднесла рівень державного урядництва з точки погляду його підготованости для його завдань. Але разом з тим ця система — теж без ніякого сумніву — причинилася до розвою бюрократії, з усіми її відємними рисами. Вимоги формальної освіти, яким мусять відповідати урядовці, підносять їх у власних їх очах, «виносять» понад загал громадян, творять з них щось в роді касти. Знову те значіннє, що його признають правні приписи формальним доказам знання, зменшують вагу дійсного знання та спосібностий. Два урядовці, що мають формальні кваліфі-
кації однакові, мають в урядницькій карієрі майже однакові вигляди, не зважаючи на те, що в дійсности їх знаннє та спо- сібности далеко не однакові. Ця система убиває духа соперни- цтва та бажаннє «вибиватися» своїми спосібностями. Вона замикає дорогу людям, може справді дуже високо фахово освіченим та спосібним, що дякуючи ріжним обставинам не пройшли приписаних студій та не склали іспитів. Не зважаючи на те, бюрократичні кола твердо відстоюють цю систему, уважаючи її необхідною для істновання доброго та справного урядництва.
В практиці можна зауважити перехід від першої системи до системи іспитів. Тільки Швайцарія та поодинокі американські держави затримали ще в великій мірі правну спосіб- ність всіх горожан до урядів, незалежно від їх освітнього цензу; але і там партії, що виставляють кандидатів на ріжні уряди, в дійсности виставляють майже тільки «кваліфікованих» кандидатів. Натомість Сполучені Держави Північної Америки завели в себе систему іспитів відносно цілого ряду урядових посад, та поширюють її на щораз то нові галузи. Те сталося шляхом законів з 1871. та 1883. рр. Оба ті закони були викликані сильним громадянським рухом, що почався в 60-х рр. та вимагав реформи в орґанізації урядницького апарату Сполучених Держав. Рух був наслідком двох причин. З одного боку ішло про піднесеннє рівня урядництва, що виявив себе занадто низьким. З другого боку ішло про обме- женнє «системи добичі», що стала надто вже небезпечним суспільно явищем (боротьба за добичу довела до цего, що один з «добичників» убив президента Ґерфільда). Першим з обох законів дозволено покликаним роздавати посади владам, завести іспити для кандидатів на посади. Другим законом дозволено президентови видати іспитові приписи та призначити іспитові комісії. Видані президентом приписи мали обовязуючу силу для орґанів, що роздають посади. Ті приписи було видано і постепенно проводжено їх в життє. Наслідком цего урядництво Сполучених Держав (не поодиноких держав) в переважаючій частині має сьогодня приписаний освітній ценз. Після цего переходу Сполучених Держав до системи приписаного для урядовців освітнього цензу та системи іспитів, треба визнати цю систему пануючою. З більших держав не обовязує вона тільки в поодиноких американських державах та Швайцарській Спілці, при чім навпаки, як в Сполучених Державах Північної Америки, не вимагають виказання кваліфікації закони Спілки, а закони поодиноких кантонів в ріжній мірі вимагають її. Також Китай та Япан, в звязку з «модернізацією» свого державного устрою, завели у себе іспитову систему, зглядно змодернізували істнуючу ранше.
Питаннє освітнього цензу не обхоплює собою всіх державних посад. Є дві ґрупи урядових посад, що до яких не підношено в модерній державі цего питання. З одного боку — що до посад «технічного» порядку також і безпосередня демократія стоїть на становищи, що їх можуть отримати тільки особи з потрібною фаховою освітою. Це є посади такі, як лікарів, інжинірів та «технічних» канцелярійних урядовців, писарів, то що. З другого боку ніде не вимагається доказу освіти що до найвищих в державі урядницьких посад. В першу чергу це відноситься до посад міністрів. Скрізь міністром кождий може стати, хто в повноті розпоряджає своїми горожанськими правами, — в практиці кождий, хто може стати членом народньої репрезентації. Крім цего і инші ще найвищі урядовці можуть бути призначені на посаду незалежно від цего, чи мають вони формальний освітний ценз. Так на пр. в Сполучених Державах Північної Америки та в Швайцарській Спілці найвищі судді не мусять бути юристами. Це має своє оправданнє. Оскільки йде про міністрів, то передусім нема такого «фаху», що обхоплював би собою ті відомости, які потрібні міністрови. Ані знайомість права, ані ніякої иншої наукової дисципліни не дає ще тих відомостий, що потрібні для кермування якимнебудь «ресортовим» міністерством. Стисле фахове знаннє — це тільки дрібна частина цих освіт- них вимог, що їм повинен відповідати міністер. Другий мотив, який відноситься і до инших урядовців, такий, що оскільки йде про ці високі посади, то практично є зайвим ставити формальні вимагання відносно їх кваліфікації. В практиці треба сподіватися, що кандидатами на них будуть справді тільки видатні — також з точки погляду освіти — особи, та що з огляду на важність цих посад чинники, в руках яких призначення на них, рішати-муть беручи на увагу все, отже також освіту кандидатів.
В звязку з питаннєм освітного цензу урядовців треба зауважити, що система навчання, яка м.и. має приготовити для держави урядовців, здебільша далеко не відповідає ціли. Вона часто надто «закостеніла», занадто обертається в старих трафаретах, що не відповідають зміненим умовам життя. Як навчання в середних, так і на високих школах переважно не числиться з тим, що повинен знати та вміти громадянин, та з окрема також урядовець. На тлі цеї недостачі загального шкільництва зарисовується занадто гостро питаннє про спе- ціяльну урядницьку освіту. Як би загальне знаннє громадянством справ публичної та з окрема державної адміністрації було більше, тоді можна би не вимагати спеціяльного доказу освіти від ріжних катеґорій урядовців. З окрема це відноситься до правничої освіти. Сьогодня є в ріжних державах цілі катеґорії урядовців, що мусять виказатися покінченими правничими студіями, не зважаючи на те, що їм ті студії для виконування їхніх обовязків потрібні тільки в малій частині. Можна би не вимагати від них покінчення правничих факультетів, як би загальна школа давала їм, потрібну їм частину юридичного знання. За те вони могли би добути инше, більше їм потрібне знаннє. Реформа навчання могла би не тільки запевнити більше доцільно потрібну урядовцям освіту, але і зменшити небезпеку витворення кастово замкненої в собі бюрократії, в міру цего, як «урядницьке» знаннє стало би загальним.
Висловом змагань на цім полі є м.и. твореннє на високих школах так зв. політичних факультетів.