В. Правне становище урядовців
По части в тіснім звязку зі способом призначування на посади урядовців остає питаннє їх правного становища. Тісамі мотиви, що кажуть домагатися призначування шляхом всенароднього вибору, та які кажуть відкидати умову якоїнебудь особливої кваліфікації, — тісамі мотиви «ортодоксальної демократії» кажуть противитися всему, що може скріпити правне становище урядовця.
«Ріжні мотиви діють в тім напрямі: передусім властилюбє народу, що хотів утримати своїх слуг в найбільшій залежности; ідеальна думка про те, щоби вишколити політично по можливости як найбільшу скількість горожан; реальний прінціп, що добро цего світа, на яке держава видає гроші, повинно котитися та бути доступне для всіх. Потреба, дати поживу фаховим політикам, що обслуговують партійну машину, але також гнів народу на бюрократію, що після упадку старої держави повинна відчути його пімсту» (Гасбах). «Це один з основних прінціпів демократії, не допустити до повстання урядницького стану, з тої-ж причини, чому вона не може теж допустити до повстання постійної армії» (Дубс). Те становище проявляється конкретно способом вирішення двох головно питань: часового обмеження уряду, та матеріяльного забезпечення урядовців.1. Тревалість урядової посади
Відносно часу, на який діє призначеннє урядовця на посаду, ми стрічаємо ті-жсамі дві течії, які стираються одна з одною відносно справи фахової освіти. Течія, яку представляється звичайно як демократичну, вимагає, щоби час призначення на посаду був можливо короткий, та щоби навіть в його межах можна урядовця усунути з його посади. Мірковання, якими руководиться ця течія, наведено вище. Протилежна течія вимагає, щоби урядовець отримував посаду на все життє, та щоби йому було правно забезпечене оставаннє на посаді. Арґументи за таким домаганнєм в головнім такі. Передусім короткий речинець не дозволяє урядов- цеви як слід «виробитися», ознайомити з завданнями, що звязані з посадою, та здобути потрібну практику.
Далі, часті зміни осіб не позволяють затримати якусь постійну «лінію» в урядованню. Урядовець, що не має певности оставати довше на посаді, не може собі ставити таких завдань, яких проведеннє вимагає довшого часу. Далі, короткотревалість урядницьких посад, в звязку з незабезпеченістю в матеріяльнім напрямі, викликає те, що ніхто не може обрати собі урядницьку діяльність за своє властиве заняттє. На корот- котревалій урядовій посаді не можна ані як слід розвинути своїх спосібностий, здійснити ширше закроєних плянів, ані вона не може бути основою для особистого матеріяльного забезпечення для урядовця та для його родини. Через те короткотревалість та непевність урядницьких посад викликає те, що спосібніші та енерґійніші елєменти сторонять від державної служби. На те вказує м.и. досвід американських держав та Швайцарської Спілки. Там траплялися випадки, що тільки з трудом було можна найти охочих заняти урядницькі посади. Врешті за довготревалістю та правним забез- печеннєм урядницьких посад промовляє безумовно демократичний мотив: не можна відмовляти державним урядовцям права на забезпеченнє, яке признається всім, хто працює. Не можна вимагати, щоби державні урядовці були з цеї точки погляду в гіршім положенню, як загал працюючих.В практиці переважає перша течія в державах з формально демократичним устроєм, друга — особливо виразно в конституційних монархіях та державах, що перейшли від конституційно-монархічного устрою до республиканського. Монархічний момент впливає в цім напрямі подвійно. В добу абсолютної монархії була там бюрократія елєментом, на якім спирався уряд. Монарх не потребував боятися своєї бюрократії і був заінтересований в цім, щоби вона як стан почувала себе сильною. Через те змагала абсолютна монархія свідомо до цего, щоби творити станову бюрократію, а тревалість урядницьких посад лежала «на лінії» такого змагання. В конституційну знову добу, забезпеченнє за урядовцями посад покривалося виразно з «конституційними», демократичними змаганнями.
Призначуваннє урядовців остало в конституційній монархії в руках виконуючої влади, отже тої влади, що не була в руках народу. І власне цю «не-народню» владу обмежувала довготревалість та забезпеченість урядницьких посад. Забезпечений з цего боку урядовець ставав більше незалежним від центральної виконуючої влади, вік міг вільніше виконувати свої горожанські права. Дякуючи цему він, ставши незалежним, скріплював ряди «народу». Все те викликало, що власне в Европі, в краях монархічних витворилося було «урядницьке право», якого змістом в першу чергу забез- печеннє за урядовцями їх посад.Таким способом ми стрічаємо в конституційній державі відносно правного становища урядовців дві системи. Одна — можна би назвати її середньо-европейською — визнає посаду урядовця в прінціпі досмертною, або — частіше -забезпечує урядовцеви перебуваннє на посаді, поки він буде спосібний виконувати свої обовязки. Уступити з посади мусить урядовець, коли він скінчить означений вік життя (60-70 рік), раніше на випадок неулічимої або довготревалої хороби. Звільнити урядовця з посади перед цим часом та незалежно від його спосібности можна тільки наслідком його провини, — але рішеннє про те залежить, від своєвілля влади, яка призначує на посади. Провина мусить бути доказана в окремім «дисциплінарнім» поступованню. Те поступованнє є улаштоване згідно з правними приписами. Обвинуваченому мусить бути дана можливість боронитися перед закидами, мусять бути переведені докази його вини. Рішає в дисциплінарнім посту- пованню правно для цего покликана «дисциплінарна влада», зорґанізована на взірець суду та зложена звичайно з урядовців тої галузи державної служби, до якої належить обвинувачений.
Істота другої системи в цім, що урядовців призначується на посаду на означений час, або без означення речинця так, що влада, яка його призначила, може кождочасно звільнити його з посади. Також призначеного на означений час урядовця можна — хоч не все — звільнити з посади перед кінцем часу його урядовання.
В Сполучених Державах Північної Америки та в Швайцарській Спілці, як в союзних, так і поодиноких державах, призначується урядовців переважно на означений час, тільки деякі роди урядовців «до відкликання». Час, на який розтягається призначеннє, дуже ріж- ний. В Сполучених Державах він хитається поміж 1 роком та 21 роками. В Швайцарії можна вважати пересічним часом призначеннє на 6 літ. У Франції всі так звані «політичні» урядовці, префекти, міські радники, то що, можуть бути кождочасно звільнені з посади. Але і не-політичні урядовці є там «в прінціпі безборонні супроти своєвілля своїх зверхників» (Орю).Поміж урядовцями держави займають іноді судді також в Америці особливе привілейоване місце, — про що сказано вже вище. З другого боку також американська та швайцар- ська демократія визнає постійність деяких родів посад. Це посади, яких носії не мають урядової «власти» у властивім розумінню. До них треба зачислити учителів державних шкіл, низших урядовців, головно «канцелярійних», далі урядовців державних заведень, як почта, телєґраф, банки, залізниця, то що. їх становище є на загал більше певне та забезпечене, як становище «властивих» державних урядовців.
2. Матеріальне забезпеченнє урядовців
Питаннє про матеріяльну відплату урядовцям за їхню працю можна розвязати не абстракційно, тільки все з огляду на істнуючий суспільний та політичний устрій. Аристократія, — оскільки вона не є урядницькою аристократією, — та поминувши феодальний устрій, — буде все заступати прінціп без- платности кождого публичного уряду. Для неї це один з засобів не допускати до влади незаможні верстви людности. Навпаки мусить демократія визнавати прінціп відплатности за виконувану службу публичну. Без цего було би для многих громадян неможливо приймати публичні уряди. Тому в сучасній державі, яка родилася під впливом демократичних змагань, діє скрізь засада, що держава повинна платити своїм урядовцям за їх службу. Але рівночасно є і тенденція утримати цю заплату на низкім ступени.
І власне в «демократичних» державах ця тенденція найсильніша. її джерелом нехіть демократії до бюрократії, та побоювання, що добре платне та матеріяльно забезпечене урядництво могло би витворити бюрократію-аристократію. Крім цего головного мотиву є ще й инші: нерозуміннє широким загалом значіння та користи, які приносить державі високо кваліфіковане урядництво, та бажаннє обмежити видатки державної скарбниці. Ця течія тісно звязана з напрямом політичної мисли, що противиться вимаганню від урядовців освітного цензу. найгірше платні є державні урядовці власне в «демократичних» державах — в Швайцарії та в Америці.таке змаганнє, неприхильне до належного матеріяльного забезпечення державних урядовців, зрозуміле на тлі психо- льоґічних настроїв, які склалися в названих краях. Але його не можна визнати ані демократичним, ані оправданим. Зі становища демократії не можна оправдати відмови належної відплати за працю, — а вже зовсім не можна погодитися на те, що публична служба представляє собою менше вартну працю, порівнуючи з иншими родами праці. Що-ж до доціль- ности системи обнижування матеріяльного забезпечення урядовців, — то вона приносить з собою неминуче дві небезпеки. Вона разом з системою непевности посад знеохочує до державної служби. неминуче держава, яка зле платить своїм урядовцям, не може сподіватися позискати для служби в себе найспосібніші елєменти. Друга небезпека більша. Зле платний урядовець, який не може утримати з платні себе й родину, все виставлений на спокусу, иншими способами збільшити та доповнити невистарчаючі йому приходи. на такім тлі виростає можливість корупції, яка не тільки може коштувати державу дорозше, як ті ощадности, що пливуть з обкроєння урядницьких платень, але незалежно від цего підкопує прес- тіж держави та вносить деморалізацію у все публичне життє.
Справа матеріяльного забезпечення урядовців обіймає три головні питання: платню, «емеритуру» (пенсію) та забезпе- ченнє родини урядовця. Всі три справи тільки разом складаються на повне матеріальне забезпеченнє.
не можна уважати забезпеченим матеріяльно урядовця, що отримує вправді достаточну для його утримання платню, але не є забезпечений на випадок, коли його служба скінчиться, ані якого родина незабезпечена на випадок його смерти або неспосібности до праці. В такім випадку можна би визнати його забезпеченим тільки під умовою, що його платня вистарчає не тільки на утриманнє, але на ощадности. В дійсности позитивні зако- нодавства не роблять таких висновків. Навпаки. В державах, де урядницька платня власне найнизша, не прислугує урядовцям ані право на емеритуру, ані його родині право на забезпеченнє. І навпаки, в державах з виробленим «урядницьким правом» урядовці отримують порівнуючи високу платню, і забезпечена їм емеритура, і їх родини мають на випадок їх смерти забезпечене утриманнє.Відносини, що панують на цім полі в ріжних державах, — дуже ріжні. Як протилежні, крайні типи, можна вказати на американські держави та Швайцарію з одного боку, на инші — головно середньо-европейські — держави з другого. В перших — скрізь низька платня урядовців, а справа обез- печення урядовця та його родини на час, коли його платня скінчиться, полишена приватним підприємством страхування. В державах другого типу урядовці забезпечені в усіх трьох напрямах. Поміж обома крайними типами держав треба поставити держави, в яких становище урядовців не зближене виразно до жадного з цих типів. До таких держав треба зачислити на пр. Францію. З одного боку емеритури запевнені там навіть міністрам, без огляду на те, як довго вони оставили в уряді. З другого боку підносяться у Франції численні скарги на те, що платні урядовців занадто малі, та що родини їх недостаточно забезпечені.
В звязку з питаннєм матеріяльного забезпечення остає справа переношення урядовців до вищої «ранґи», справа їхнього «авансовання». З боку урядовців піднесено домаган- нє, щоби ця справа не була віддавана вищим урядовим установам до їх вільного, нічим невязаного вирішення. З цим звязане теж домаганнє, щоби переношеннє до вищого степеня ранґу було незалежне від занимання означеної урядової посади. Така звязаність давала орґанам, які призначали, можливість не підносити до вищого ступеня немилих їм урядовців тому, бо — мовляв — вони не надаються на посаду, з якою звязаний цей вищий ступень. Одно і друге домаганнє обхоплене гаслом так званого «автоматичного авансу». Згідно з ним урядовець повинен в означених відступах часу «автоматично» переходити з одного ступеня ранґи і платні до чергового вищого незалежно від посади, яку займає, та від завдань, які виконує.
В межах майже всіх держав іде на протязі останніх десятиліть зорґанізований урядницький рух з метою поліпшити правне та економічне становище урядництва. Цего руху не треба змішувати з відродженнєм бюрократичної кастовости та становости. Його характер чимраз виразніше професійний. Тим він зближується до численних инших професійних рухів і має право вимагати, щоби відношенося до него як до цих инших рухів.
Оскільки йде про боротьбу з бюрократією, як з означеним, шкідливим суспільним явищем, то треба станути засадничо на становищу, що понижуваннє матеріяльного забезпечення урядовців, як і правна непевність їхнього становища, — нездатний засіб в цій боротьбі. І при повнім матеріяльнім забезпеченню урядництва, а навіть якраз при нім, можна з успіхом провести боротьбу з бюрократичним шабльоном, з нерозуміннєм урядництвом живих потреб суспільства, з духом бюрократичної кастовости. Осягнути цего не можна самими тільки орґанізаційними реформами. Для цего необхідна зміна виховання урядництва, та більше ще решти суспільства. Напевно можна сказати, що причини істновання бюрократичної касти лежать тільки в частині в самій цій касті. В більшій мірі вони лежать поза нею. Бюрократія не може витворитися ані істнувати там, де в суспільстві нема для цего придатного ґрунту. З окрема на полі освіти розумін- нє загалом громадян справ держави та зацікавленість ними мусить бути все сильною перешкодою для повстання бюрократії.
2.