ПІДСУДНІСТЬ І ЮРИСДИКЦІЯ: ПОЛІТИЧНІ ПИТАННЯ ТА МЕЖІ СУДОВОГО НАГЛЯДУ

Конституційні права та свободи, що обмежують законодавчу та виконавчу владу, навряд чи мають значну реальну цінність, якщо не можуть бути захищені судовими санкціями. Хоча тлумачення таких прав повинно належним чином враховувати легітимні вимоги суспільного блага, а також виправдані державні визначення громадського інтересу, обмеження цих прав має встановлюватися незалежними суддями, належно захищеними як від безпосереднього адміністративного тиску, так і від панівної громадської думки з будь-якого конкретного питання.

Правомірність таких тверджень залежить від того, як ми їх тлумачимо. Якщо нам пропонують створити для судового нагляду спеціальні бар’єри - на додаток до тих обмежень, що вже присутні у стандартному правовому аналізі позовів про права чи обов’язки, - до таких тверджень слід ставитися вельми насторожено. Розрізнення між правовими та «політичними» питаннями належним чином повинно встановлюватися за допомогою ретельного конституційного аналізу, що визначає межі повноважень ¹ різних гілок влади відповідно до тієї теорії законного правління, якої ми дотримуємося. Більше того, адекватність судових ексйертиз і процедур неминуче залежить від характеру та масштаі бу такого аналізу. Природа і межі підсудності в галузі публічного права є питаннями величезного значення для верховенства права; але на ці питання можна дати переконливі відповіді тільки В рамках певного правового контексту, в якому вони постають, Вимагаючи практичного рішення. В кінцевому підсумку - це липня про конкретні вимоги конституційних принципів, таких як

верховенство права, розподіл влади між різними гілками чи федералізм, які застосовуються в усьому різноманітті обставин конкретних випадків.

1. Політичні питання та межі підсудності

Розрізнення між правовими та «політичними» питаннями випливає із принципу судового контролю над законодавчою та виконавчою владою, передбаченого верховенством права: це розрізнення відбиває відмінні функції різних органів влади та обмежує юрисдикцію суду. Питання справедливо називають «політичним» для того, щоби вказати, що його розв’язання належить до легітимної компетенції «політичних» гілок державної влади; і суди повинні лояльно прийняти їхнє рішення, тому що воно, ex hypothesi, юридично офіційне. Суд цікавить законність, а отже, і юридична сила законодавчих актів, указів чи рішень, але, як правило, не мудрість чи доцільність заходу, в усіх інших відношеннях законного. Відома доктрина Веднесбері [Wednesbury doctrine] - доктрина нагляду над діями уряду, що зберігає за установою «абсолютну» свободу дій у межах «чотирьох кутів» її «юрисдикції», це просто вираження ідеї розподілу влади, закладеної у верховенстві права^[292]. Таким чином, простір для незалежної доктрини «політичних питань», що обмежує судовий нагляд, може існувати тільки там, де вважають, що суди повинні з певної причини поступитися своїми звичайними конституційними функціями і дозволити політичним гілкам влади остаточно судити про обґрунтованість своїх дій чи рішень.

І

Луїс Генкін [Louis Henkin] стверджував, що в аналіз американської доктрини політичних питань було внесено плутанину через невміння відрізнити повагу суду до рішень влади, котрі належать до її компетенції, від «екстраординарної пошани» до законодавчих чи виконавчих суджень конституційної сили^[293]. Генкін також поставив під сумнів обґрунтованість будь-якої доктрини такої пошани, доводячи, що те, що зазвичай наводиться як приклад судового невтручання, було лише нормальною повагою суду до законних рішень інших органів влади. У справі «Бейкер проти

а» [Baker v. Carr] суддя Бреннан згадав - на додачу до тасуперечливих індикаторів наявності політичного питання, .Т.'ЯК вимір політичних оцінок і «брак чітких і дієвих судових критеріїв» для винесення рішень, - про існування «текстуально за’.кріпленої конституційної передачі питання координаційному поуйтичному відомству»^[294].

* По суті, зрозуміло, що судова пошана «екстраординарного» і, різновиду, котра містить відмову визначати, чи є конституційними «ї дії законодавчої чи виконавчої влади, навряд чи сумісна з прин?, ципом верховенства права. Там, де достеменно відомо, що дії вла^Ди порушують установлені права - включно з фундаментальниі"ми правом рівності та правом на процесуальну чинність [due process], - пошани до рішень влади, яка стала б на перепоні стан‘ Дартному правовому аналізу, бути не може. Відповідне місце для

«обмеження судового втручання» [judicial restraint] - царина тлумачення конституційних прав, якщо ми визнаємо ключову роль,

' яку відіграє у визначенні суспільного блага політичний процес: ' повага суду до складності врядування та цінностей демократичного вибору і відповідальності повинна бути невід’ємною частиною звичайного судового нагляду. Особа, яка подає достовірну,

' проте помилкову скаргу на незаконні чи неконституційні дії, що завдали їй шкоди, має право на те, щоби відхилення скарги було Належно вмотивоване; і ці мотиви мають бути пов’язані з важливими положеннями закону, а не нехтувати останніми через зовнішню щодо закону політичну доцільність чи «екстраординарну» пошану.

Якщо позиція законодавчого органу користується великою пошаною, це тому, що саме поваги, яка належить потребам загального блага, вимагає представницька демократія: суддям слід лояльно приймати висновки тих, кого було обрано ухвалювати закони, які б викликали згоду більшості. Суд, таким чином, повинен поважати розуміння конституційних прав, закладене у будь-яке

правильно прийняте законодавство.

Питання «представницької диспропорції» (нерівномірного розподілу виборців за округами. - Прим, перекл.), на перший погляд, здається однозначним прикладом непідсудності; та після уважнішого вивчення виявляється, що справа складніша. Суддя Франкфуртер відмовив Верховному суду в праві обмежувати проведення виборів, бо в конституції міститься багато розпоряджень, які впроваджуються в життя не судами: адже конституція «саме Конгресу надала виключне право охороняти справедливе представництво штатів у палаті представників» і саме Конгресу лишила судити, чи виконують штати свій обов’язок^{[295] [296]. Це рішення, одначе, не обов’язково суперечило принципу верховенства права. Як пояснив Генкін, Франкфуртер просто не визнавав, що правильно витлумачена конституція вимагала принципу «одна людина - один голос», а за такої інтерпретації порушення права громадян на рівність не було видно. Суддя Гарлан, що у справі «Бейкер проти Карра» заявив відмінну думку (dissenting opinion), з якою Франкфуртер погодився, і відкрито відмежувався від дебатів про природу політичних чи непідсудних питань на користь аналізу рівності у відповідних обставинах.}

оскільки це б «зламало захист супроти владних дій, дозволених Чотирнадцятою поправкою»^[297].

Якщо абсолютна вищість законодавчої влади загрожує судовому захисту верховенства права, доктрина політичних питань, що вимагає «екстраординарної пошани» до виконавчої влади, підірвала б його цілковито. Міркування, що рекомендують «обмежити судове втручання» [judicial restraint] перед лицем законодавчих тлумачень конституційного принципу, незастосовні до президента^[298]’. У справі «Сполучені Штати проти Ніксона» [United States v. Nixon] Верховний суд постановив, що, хоча до протестів, поданих від імені президента, необхідно ставитись із «високою повагою», яка відповідає природі його повноважень та привілеїв, судді не можуть забути про свою відповідальність «говорити про те, яким є закон»^[299]. Президент знехтував повісткою до суду, в якій вимагалося пред’явити магнітофонні записи та документи, що фіксували розмови Ніксона з його радниками і, як підозрювалося, свідчили про кримінальні злочини. Суд, у принципі, визнавав, наскільки важливим є збереження конфіденційності спілкування найвищих посадовців зі своїми радниками: адже «людський досвід» навчив, що «ті, хто очікує на публічний розголос своїх слів, схильні стримувати свою відвертість, турбуючись про зовнішню пристойність та власні інтереси», що шкодить процесу прийняття рішень^[300]. «Презумпційні привілеї», надані розмовам президента, були, таким чином, виправдані законними вимогами політичного процесу: «для Здійснення діяльності уряду» вони були «фундаментальними та глибоко закоріненими в конституційний принцип розподілу влади». Межі цих привілеїв, однак, треба було осмислити у світлі «історичної відданості верховенству права», що в нього входив і захист недоторканності системи кримінального правосуддя^[301].

Необмежений привілей президента приховувати речові докази, без сумніву, поставив би під загрозу права на чесний суд та процесуальну чинність, гарантовані П’ятою та Шостою поправками. Питання захисту делікатних військових чи дипломатичних таємниць у цьому разі не стояло, тож загальну потребу президента у конфіденційності потрібно зважувати на фоні специфічної погреби у важливих доказах кримінальної справи, - а ця потреба не могла переважити «фундаментальної вимоги належної судової

процедури у чесному вчиненні кримінального правосуддя»^[302]. Ці міркування суду - вдала ілюстрація збалансованого підходу до проблеми контролю над виконавчою владою: тут визнається «верховенство кожної гілки влади в межах її власної сфери конституційних обов’язків» і водночас стверджується незалежність судової влади, закладена у «базовій концепції розподілу влади» та «тристоронній» схемі «стримувань і противаг». У той час як відвертість президентських консультацій навряд чи була б серйозно скута можливістю їх викриття в ході кримінальної справи, привілей приховувати значущі для кримінального процесу свідчення «грубо порушив би гарантії належного здійснення правових процедур та завдав би серйозної шкоди базовим функціям суду»^[303].

Питання підсудності неможливо відділити від розгляду пріоритетів індивідуальних законних вимог, що постають у будь-якій справі. У справі «„Викриття операцій" (канадська антиядерна громадська організація. - Прим, перекл.) проти Королеви» [Operation Dismantle v. Queen} Верховний суд Канади відхилив позов, у якому стверджувалося, що урядове рішення дозволити випробування крилатих ракет на канадській території порушує права на життя, свободу та безпеку особи, гарантовані частиною 7 Канадської хартії про права та свободи^[304]. Більшість суддів вирішили, що встановити, чи зросла загроза ядерного конфлікту внаслідок цього урядового рішення, про що стверджували позивачі, неможливо: ймовірність таких наслідків була чистою спекуляцією. Натомість суддя Вілсон застосувала вужче визначення заторкнутих прав: дії уряду, метою яких було захистити спільноту в цілому від зовнішньої агресії, не порушили би Хартії, навіть якби при цьому випадкові наслідки цих дій загрожували би безпеці громадян або частини громадян. Відкрита відмова судді Вілсон від будь-якої загальної доктрини непідсудності була схвалена судом: адже питання «політичної» природи, пов’язані з обороною чи міжнародною політикою, справедливо беруться судами до розгляду, коли на те є потреба.

Джеффрі Лінделл [Geoffrey Lindell] правильно зауважив, що, попри утримання судів від розгляду будь-яких «політичних питань», ми можемо натрапити на елементи судової процедури у практиці органів, котрі такі питання все ж розглядають^[305]. Тим

не менш, хоча неспроможність суду оцінити ймовірні наслідки запуску ракет спирається на реалістичний підхід, вона не повинна без жодного подальшого аналізу виключити вчинення правосуддя. Суддя Вілсон, як указує Лінделл, справедливо відхилила гадану непридатність питання для судового розгляду як достатню підставу для суду відмовитись від своїх повноважень нагляду. Її тлумачення відповідних законних прав, без сумніву, мало ту перевагу, що позбавило суд необхідності спекулювати на тему суперечливих і делікатних питань оборони та міжнародної політики; але в кінцевому підсумку правильність цього тлумачення ґрунтується на тому, що воно переконливо випливає із ширшої теорії канадського конституційного врядування.

Федеральний суд Австралії також відкинув твердження, що аспекти відносин між австралійським та німецьким урядом, які завдали шкоди законним правам скаржника, були непідсудні^[306]. Позивач просив анулювати оголошення його банкротом, мотивуючи це тим, що екстрадиція його до Австралії була здійснена неконституційним шляхом із порушенням міжнародних зобов’язань австралійського уряду перед Німеччиною. Суддя Ґаммов визнав, що оскільки подібні питання є суттєвими для вчинення правосуддя за законодавством про банкрутство, вони не перебувають поза межами юрисдикції суду. Там, де справа про характер та обсяг повноважень уряду у сфері міжнародних відносин постає як питання конституційного тлумачення, вона є підсудною в тій частині, в якій інтересам позивача було завдано достатньої шкоди, щоби мати підстави скаржитись. Щоправда, Ґаммов пояснив, що, навіть якби позивач мав необхідні підстави, справа не була би підсудною в тому разі, якби позивач вимагав «поширення функцій суду на царину, яка йому не належить, - а саме міркувань про угоди та зобов’язання, що цілковито залежать від політичних санкцій»^{[307] [308]; проте цю царину неможливо визначити без стандартного правового аналізу позову скаржника.}

Варто детальніше розглянути головний зразок непідсудності, яким керуються судді. У справі «Міністр культури, спадщини та довкілля проти ,,Пеко-Воллсенд“» [Minister for Arts, Heritage and Environment v. Peko-Wallsend Ltd] непідсудним було визнано рішення кабінету міністрів номінувати територію на включення до Переліку всесвітньої спадщини, введеного за міжнародною Конвенцією про захист всесвітньої культурної та природної спадщини³⁸’.

Головуючий суддя Бовен вирішив, що суду не годиться втручатися і скасовувати урядове рішення, пов’язане зі складними політичними питаннями, навіть якщо якісь негативні наслідки для гірничодобувних інтересів скаржника не отримали належного розгляду. Суддя Шеппард припустив, що, оскільки кабінет «за суттю своєю орган політичний, спеціально у конституції не згаданий», можна навести багато аргументів на користь того, що «санкції, які зобов’язують цей орган діяти у відповідності до закону та у раціональний спосіб, носять політичний характер», тож «суду було би недоречно втручатися у його діяльність»^[309]. Переконливіша думка судді Вілкокса, однак, була ґрунтовніше закорінена в аналіз законних прав скаржника. Ані ідентичність органу, що приймав рішення, ані природа цього рішення як «вияв прерогативи влади Корони у зв’язку з міжнародними угодами» не були визнані самі собою достатніми, щоб обмежити юрисдикцію суду.

Вілкокс визнав переконливість доказу, що аргументи, висунуті на захист звільнення рішень кабінету від нагляду, - ті самі, що вже були відхилені у випадку рішень Виконавчої ради: якщо «закон поклав на кабінет - як інститут, відмінний від міністра чи Виконавчої ради, - функцію прийняття рішень, що потенційно впливають на права індивідів, було би важко виправдати відмову наглядати за цими рішеннями»^[310]. Від кабінету у відповідних випадках можна вимагати дотримання норм природної справедливості. Верхній суд (підрозділ Верховного суду Великобританії. Прим, перекл.) уже визначив, що ці правила можна застосувати до повноважень губернатора в Раді: коли рішення (як і у нашому випадку) стосувалося головним чином спроможності особи діяти в певній ролі, на противагу питанням загальної політики, вимоги процедурної справедливості мали бути задоволені^[311]. Більше за те, реалізація прерогативної влади [prerogative power] була підконтрольна судам на тих же підставах, що й реалізація статутної влади [statutory power]. Одначе скаржникам недостатньо було показати, що рішення влади завдало їм шкоди: адже рішення уряду часто справляють непрямий негативний вплив на багатьох людей - без права останніх на те, щоб із ними радилися. З правової точки зору, гірничодобувним правам позивача не було завдано шкоди, хоч вони і втратили частину свої цінності. Отже, якщо згадане рішення не було підсудним і уряд не зобов’язали привести його у відповідність до норм природної справедливості, то це тому,

що, згідно з аналізом, справа «не була за суттю своєю пов’язана з особистими обставинами жодного індивіда»: вона стосувалася ділянки землі, що розглядалася як вельми цінна і така, що з нею пов’язані різноманітні інтереси багатьох людей. Підсудність, таким чином, залежала від розуміння суддею вимог верховенства права.

II

Ерік Барендт [Eric Barendt] припустив, що відгомони американської доктрини «політичних питань» пролунали нещодавно в окремих (відмінних) думках суддів в одній справі, що мала певне конституційне значення^[312]. У справі «Профспілки пожежників» більшість Палати лордів схилилася до думки, що міністр, який відмовився від здійснення своїх обов’язків імплементувати статутні положення [statutory provisions], діяв незаконно^[313]. Він вирішив замінити існуючу нестатутну схему компенсацій жертвам насильства, що спиралась на загальні правові принципи оцінювання збитків, на нову (економнішу) схему, що передбачала виплату добровільної [ex gratia] винагороди за фіксованим тарифом, що визначався б залежно від ступеня отриманих тілесних ушкоджень^[314]. Ці нововведення було визнано такими, що суперечать закону «Про кримінальне правосуддя» (1988), у якому положення про компенсацію кримінальних ушкоджень було ви«словлене у тих же термінах, що й згадані нестатутні норми. І хоча ці положення ще не набули сили, закон уповноважив міністра призначити дату введення їх у дію «наказом, створеним статутним інструментом». Посадовець, таким чином, набув зобов’язання розтлянути бажаність утілення цих положень; а його прагнення замінити наявні схеми на нові було визнано несумісним із цим зобов’язанням. З погляду більшості міністр, намагаючись ухилитись від своїх повноважень, сам себе позбавив можливості виконувати свій законний обов’язок.

У цій справі було заявлено дві авторитетні окремі думки. З точки зору лорда Кейта Кінкеля [Keith of Kinkel], втручання суду означало «невиправдане вторгнення у сферу політики та узурпацію ■функції парламенту»: рішення міністра щодо того, вводити чи ні

статутні положення в дію, мало «політичний та адміністративний характер, аж ніяк не гідний бути об’єктом нагляду з боку суду»³’⁶. Обов’язок міністра внутрішніх справ періодично контролювати запровадження статутної схеми - це зобов’язання, яким той «завдячує парламенту, а не громадськості у цілому». Отже, тільки перед парламентом міністр повинен відповідати за нехтування своїми обов’язками: адже законодавча влада не «виявляла наміру надати судам можливість контролювати здійснення міністром» згаданих повноважень «на прохання осіб, що заявляють про свою зацікавленість у цьому здійсненні». Лорд Мастілл [Mustill] також вважав «вельми малоймовірним, що парламент хотів би зробити підсудним» те, що «за суттю своєю є рішеннями політичними й адміністративними», замість того, щоб «вивчати та впроваджувати їх у життя» самому^[315]. Визнаючи цінність судового нагляду для захисту громадян від зловживань виконавчої влади, суддя зазначив, що в ідеалі саме метод парламентського розслідування варто використовувати для «перевірки виконавчих помилок і перегинів»; тому що «управління країною є спільним завданням саме парламенту та уряду, а не судів»^[316].

Аналогія Барендта з доктриною «політичних питань» була проведена у контексті його заклику визнати конституційний характер посталих питань і засудити обережну «втечу суду в адміністративне право»^[317]. Покладання на стандартний формат юридичного нагляду над урядом таїло ту небезпеку, що суди «могли випустити з поля зору фундаментальні принципи, такі як розподіл влади між різними її гілками». На думку Барендта, у згаданій справі було порушено два аспекти доктрини «політичних питань»: і конституційність актів виконавчої влади, і повноваження судів розглядати це питання. Сумнівно, одначе, що між конституційним і адміністративним правом за будь-яких обставин існує справжня відмінність; і можна довести, що те, що видається істинним питанням підсудності, - це лише ілюзорний наслідок спроби відділити питання конституційного принципу від деталей конкретної суперечки, в контексті якої вони постали. Барендт справедливо наголошує, що розподіл влади як загальний принцип британської конституції є дуже важливим, проте це не дає нам прямої відповіді на спірні питання справи. Як він визнає, нова «прерогативна» схема не змінила загального (прецедентного)

права [common law]; а його твердження, що вона суперечила волі парламенту, без сумніву, оминає проблему: хоча закон отримав королівську санкцію, у ньому не містилося вказівок, що його положення повинні бути введені в дію в певний час.

Посилання незгідних суддів на наміри парламенту справді були дещо натягнуті. Як зазначив лорд Длойд Бервік, юрисдикція суду не залежить від одиничної передачі парламентом наглядових повноважень в окремій справі: обов’язок наглядати за діяльністю виконавчої влади є частиною «ординарних функцій суду в повсякденному вчиненні правосуддя»^[318]. У цьому плані повноваження вводити в дію законодавство нічим не відрізняються від інших повноважень. Тим не менш, вельми важливо зауважити, що жодне з прав індивідів у цьому випадку також не було загрожене чи порушене. Оскільки положення, що вводили статутну схему, в силу не вступили, вони не надали законних прав і не наклали обов’язків на міністра внутрішніх справ; його обов’язок обміркувати їхню імплементацію сам собою не викликав до життя встановленого законом права на компенсацію ушкоджень, завданих унаслідок кримінальної поведінки.

Наявна нестатутна схема, хоча формально вона передбачала лише виплати ex gratia, без сумніву, наділяла людей правами публічного, а не приватного права. Як зауважив лорд Браун-Вілкінсон, навіть якщо за цією схемою ніхто не міг позиватися у рам' ках приватного права, жертва насильства, тим не менш, «легітимно очікувала» на отримання належної компенсації у царині публічного права. Важливі правові принципи, які вимагали б, щоби до всіх жертв ставились однаково, в термінах цієї схеми могли бути застосовані як до прерогативної, так і до статутної влади^[319]. Однак ніхто з постраждалих (чи тих, хто міг постраждати в майбутньому) від кримінального злочину не міг би мати легітимних очікувань, здатних завадити уряду змінити наявну схему, якби той 'вирішив, що цей вчинок є в інтересах громадськості.

Щоправда, Браун-Вілкінсон припустив існування нової схеми права; але його зміст, без сумніву, оминає принципові питання,

^; про які йдеться. На думку Браун-Вілкінсона, жертва злочину ле■гітимно очікувала, що в тому разі, якщо не існує поважних причин затримувати введення статутних положень у дію, її можливість отримати компенсацію за старою схемою буде переведено

: у статутне право:

Якщо ці легітимні очікування були знищені подвійним рішенням міністра призупинити дію старої схеми і не вводити в дію нову статутну і якщо ці рішення були прийняті незаконно, жертва має підстави розпочати судовий процес, щоби їх оскаржити'*⁰².

Було би таке очікування юридичного права задоволене чи ні цілковито залежало би від законної свободи дій міністра.

Судді дійшли згоди, що наказ нижчої інстанції, в якому від міністра внутрішніх справ вимагалось би ввести статутні положення в дію, означав би неприпустиме втручання у законодавчий процес. Коли парламент прагнув накласти на посадовця обов’язок увести законодавство в дію, а не надати йому свободу дій щодо цього, він встановлював часові межі, в яких цей обов’язок слід було виконати. За браком таких часових обмежень втручання суду означало би «небезпечне наближення до царини, у якій виключну юрисдикцію має парламент, а саме - законотворчість»^{[320] [321]. І хоча свобода дій міністра не була «абсолютною та необмеженою», вона дозволяла йому утримуватись від імплементації статутної схеми доти, доки він вважав би це за доцільне або доки «зміна обставин» не зробила би подальшу затримку «недоцільною»[322]. До того ж, що дуже важливо, судді визнали: фінансових чи економічних обставин було досить, аби виправдати постійне відкладання імплементації, адже міністр був «уповноважений враховувати фінансовий аспект, вирішуючи, чи виконати свій обов’язок і призначити дату»[323]. Таким чином, він a fortiori мав право з тих самих фінансових міркувань змінити наявну схему: не міг же він бути зобов’язаним підтримувати існування нестатутної схеми, котра, на його думку, стала завеликим навантаженням на обмежені громадські ресурси.}

Таким чином, міністр не порушив нічиїх законних прав. Легітимних очікувань, які суд міг би захистити, не існувало, тому що надання індивідам підкріплених судовими санкціями прав не узгоджувалось із широкою свободою дій, якою закон наділив міністра, дозволяючи йому чинити відповідно до його уявлень про громадські інтереси в кожен конкретний момент. Вирішивши, що судовий наказ, який примусив би міністра ввести законодавство в дію, означав би неправомірне втручання у законодавчий процес, котрий належить до компетенції парламенту, лорд Ніколас

^іркенгед [Nicholls ef Birkenhead] зазначив, що «юридичний обов’язок призначати [дату імплементації]» у будь-якому випадку був •би «змістовно порожній через широкий ряд обставин, які міністр •виправдано може взяти до уваги, вирішуючи, призначати чи ні (день введення закону в силу»^[324]. Проте ці висновки серйозно підбривають переконливість його рішення, що міністр, тим не менш, діяв незаконно. В одному промовистому уривку свого рішення лорд Мастілл зауважив, що якби оголошення урядом своїх намірів було менш провокативне - вже не беручи до уваги заяву, що будь-який подальший розгляд статутної схеми припинено, (його дії не можна було б оспорити. Протест на це уряду, що «критика способу, а не суті» дій міністра годиться «для політичних (Дебатів, а не юридичних», мав сенс^[325].

і Браун-Вілкінсон стверджував, що запровадження тарифної схеми однозначно було би незаконним, якби замість того, щоб -надати міністру свободу з введення схеми в дію, закон виставив би умову, що ця схема мусить вступити в силу через рік після королівської санкції: «Нинішній демонтаж системи, що працювала за старою схемою, викликав би додаткові проблеми та витрати, коли по першій річниці довелося б уводити в дію статутну схему»^[326]. Однак цей приклад показує лише те, що поведінка міністра в цій гіпотетичній ситуації була би немудрою, а судження про незаконність перетворює суд на оцінювача адміністративної компетентності - висновок, котрий підтверджує погляд незгідних суддів, що розглядати поведінку міністра належить парламенту. Втім міністр прагнув відмовитися від свого обов’язку розглянути впровадження статутної схеми; одначе неправда те, що прийняття її було заблоковане цілковито, як стверджував Браун-Вілкінсон. Міністр явно мав намір зробити тарифну схему альтернативною, а не тимчасовою заміною статутної схеми; але назавжди заступити прийняті в законі положення вона не могла. Як стверджував Мастілл, ні слова, ні дії міністра не змогли б завадити майбутній імплементації статутних положень, якби на те існувала політична воля.

Ми не можемо зробити однозначного висновку, що судове правозастосування принципу розподілу влади має місце тільки там, де інакше виникла б загроза правам індивіда. Суперечки щодо юрисдикції, на кшталт тих, що виникають між центральними та місцевими органами врядування, чи тих, що стосуються меж

повноважень, «переданих» шотландським чи уельським інституціям, демонструють потребу юридичного розв’язання загальних питань конституційної влади. Барендт проводить аналогію з питаннями, що постають у випадку кодифікованих федеральних конституцій^[327]. Тим не менш, саме у сфері примусового впровадження принципів належної судової процедури та рівності судовий нагляд реалізує свою головну функцію із захисту верховенства права. В інших контекстах відсутність судового втручання повинна означати не надміру обережне утримування, що виростає з небажання примусово впроваджувати конституційний принцип, а виключно з визнання, що чимало питань, пов’язаних із політичною доцільністю, політичними міркуваннями, не повинні визначатися законом. Хоча розбіжність підходів до підсудності у справі «Профспілки пожежників», здається, позначила протилежні концепції розподілу влади, вона виникла головним чином через неадекватну систематичну увагу до істинного значення ідеї верховенства права. Рішення, настільки залежне (як зауважив Мастілл) від особливо брутальної форми вияву міністром своїх намірів, не могло насправді позначити головних ліній суперечки в аналізі розподілу влади.

Є якась правда в погляді Барендта, що уряд, апелюючи до своєї прерогативи замість того, щоб намагатися виправити закон, прагнув уникнути більш демократичних процедур з їхніми «відкритістю до лобіювання, поправками рядових членів парламенту та публічної критики»^[328]. Рішення суду, таким чином, можна було б виправдати як намагання захистити демократію, обмежуючи посилання на прерогативу на користь обговорення в парламенті. Хоча не прописана в законі схема не змінила загального права, а отже, - не порушила встановлених обмежень королівської прерогативи^[329], очевидно, що краще було б, якби такі зміни до виконання важливої функції уряду були встановлені законодавством після всебічного обговорення. Однак здоров’я системи відповідального урядування, характерне для британської демократії, головним чином залежить від бажання членів парламенту виносити незалежне рішення у своїй оцінці діяльності та політики уряду. Навіть там, де утвердження партійної дисципліни значно розхитує баланс влад на користь виконавчої гілки, існують

’межі, до яких суди можуть підтримувати незалежність парламенту, бездіяльна парламентська більшість, що не бажає критикувати таке використання прерогативи, навряд чи стане перешкоджати законодавству, бажаному для виконавчої влади. Барендт критикує Як нереалістичну апеляцію незгідних суддів до ролі парламенту В здійсненні належного контролю. Однак суддів не можна звинуватити в тому, що вони покладаються на відповідальність міністра перед парламентом як на необхідне обмеження виконав,-чої влади: така відповідальність є невід’ємною рисою системи

правління, в якій тільки склад законодавчого органу визначається безпосередньо електоратом.

^ІП

' Конституційна правомірність королівської прерогативи тра-диційно розглядалася як питання, що цілковито належить до розсуду міністрів уряду, які діють від імені Королеви: юрисдикція суддів зводилася до визнання існування та широти здійснюваної ’влади⁴¹². Навіть коли Палата лордів нарешті визнала, що преро^гативна влада, в принципі, підлягає судовому нагляду, судді, тим

е менш, вказали, що певні повноваження виконавчої влади слід важати за суттю своєю «непідсудними»⁴¹³. Однак, коли акт вионавчої влади належить до безсумнівного поля визнаної преогативної влади і не виникає жодних питань щодо ставлення до ачеплених цих актом індивідів, від яких вимагається пожертвуати своїми інтересами заради загального блага, в будь-якому виадку для судового нагляду лишиться небагато місця. Маломовірно, що здійснення повноважень, пов’язаних із розпуском арламенту, призначенням міністрів, укладанням угод чи розтаіуванням збройних сил, за звичайних обставин викличуть питання ро їхню юридичну правомірність, а не доцільність чи політичу мудрість. Однак там, де реалізація прерогативної влади безосередньо загрожує добробуту конкретних осіб, дискримінуючи ідивідів при впливі на їхні права й інтереси, повинен однозначно ути застосований стандартний захист принципів належної равової процедури та рівності. У таких обставинах не існує заонних підстав для розрізнення між прерогативною та статутною владою; й уряд має небагато повноважень, які можна здійснити