Великі міста в терйторіальному поділі на рівні району та області

Однією з гострих структурних проблем публічної адміністрації в сучасних європейських державах є включення в територіальний поділ великих міст. Це можна пояснити тим, що в результаті

процесів урбанізації функціональна плоіца міста (у т.

Результатом цього розходження адміністративних меж та функціонального простору є неефективна організація виконання публічних завдань, що позначається переважно на просторі територіальної влади органів публічної адміністрації. Простір, на якому населення одержує публічні послуги, часто ширший, аніж межі юрисдикції суб’єкта, який їх надає (наприклад, громадський транспорт, школи). Просторові плани, або плани розвитку, складаються виключно для частини території, пов’язаної функціонально, що призводить до просторового хаосу та ускладнює, а то й унеможливлює, стимулювання тривалого розвитку даного простору. Ці неузгодженості усуваються за допомогою інструментів співпраці між одиницями територіального самоврядування у вигляді входження в комунальні спілки і товариства, створення спільних комунальних об’єднань або більш інституціоналізованих форм зі створенням публічних влад особливого типу (наприклад, у Франції це communaute mbaine, communaute d\'agglomeration, communaute de communes, у Польщі зараз здійснюються спроби запровадження так званих міських та метрополійних об’єднань).

Оптимальність територіального поділу значною мірою визначається раціональною організацією (відповідно до виконуваних публічних послуг або простору планування економіки), транспортної мережі, охорони середовища і т. д. Серед великих європейських держав зараз не існує єдиних модельних рішень, які могли б служити прикладом для наслідування. Кожна з територіальних систем, окрім переваг, має також і серйозні недоліки, що за небажання або за неможливості здійснення принципових змін територіального поділу ведуть до необхідності прийняття несистемних рішень.

У великих європейських країнах - у Німеччині, Польщі, а також в Україні, існує двафівні місцевих структур; окрім ґмін / громад, це відповідно: kreis, пов’ят ірайоп. Для цих держав проблемним є включення великих міст у територіальний поділ на другому, вищому, місцевому рівні. Так, у Німеччині, як і в Польщі, великі міста виключені з регулярної пов’ятової мережі й, залишаючись ґмінами, виконують усі фукції пов’ятів.

Така модель рішення має принципові переваги. Більші міста мають такий інституційний потенціал, який дозволяє ефективно виконувати значно ширший перелік публічних завдань, ніж у випадку ґмін сільського характеру або тих, що володіють лише невеликими осередками міського типу. Польський досвід дає підставу стверджувати, що так здані міста на правах пов’ятів часто ефективніше, ніж “звичайні” пов’яти виконують пов’ятові публічні завдання. Так відбувається не лише завдяки великому інститу- ціональному потенціалу великих міст; причиною є також система фінансування територіального самоврядування, яка в Польщі надає ґмінам перевагу над пов’ятами і самоврядуванням воєводств (міста на правах пов’ятів з доходів ґмінного рівня “дофінансову- ють” пов’ятові завдання).

3 іншого боку, таке рішення відрізає саме місто від його функціонального прбстору. Польський досвід переконує, що доступні форми співпраці не завжди ефективно використовуються. Це стосується не лише надання послуг, а й завдань розвитку, а відповідно і стратегічного та просторового планування. Водночас бюджети міст обтяжені виконанням послуг для більшої кількості осіб, ніж лише мешканці даної громади (наприклад, міською інфраструктурою користуються також особи, які в місті лише працюють; послугами шкіл користується молодь з передмістя).

Адміністративно-територіальна реформа, яку планує уряд України, запроваджує такий територіальний поділ, який відповідатиме сучасним потребам організації держави. Запропоновані критерії творення громад та їх кількісні показники (1400-1450 осіб) не викликають найменших сумнівів, і виглядають навіть так, що Україна має шанси побудувати територіальний поділ базового рівня найбільш раціонально серед великих країн Європи.

Ситуація в Україні є настільки специфічною, що запланований перший етап адміністративно-територіальної реформи зберігає домінування територіальних державних влад на вищих

рівнях територіального поділу та визначає базові завдання самоврядування на цих рівнях як представлення спільних інтересів громад та управління їх спільним майном. У зв’язку з цим проблема виділення міст з районної мережі не стоїть настільки гостро, оскільки це питання важливе лише з огляду на виділення територіальному самоврядуванню на другому рівні територіального поділу ширших повноважень.

Разом з тим необхідно пам’ятати, що не можна проводити ключові зміни територіального поділу надто часто. Тому слід продумати остаточну модель функцій та повноважень району й області, а не тільки устрій, що пропонується в рамках поточного етапу реформи. Якщо районам буде надано широкі владні повноваження, які будуть автономними співвідносно до інтересів та майна і виконуватимуться безпосередньо від імені та в інтересах мешканців, то районний поділ, який готується сьогодні, необхідно пристосувати до ефективного територіального охоплення цих завдань. У цьому ж контексті необхідно розглядати питання можливого виділення міст.

Особливе питання - існуюча невідповідність стосовно вписування великих міст у територіальний поділ вищих рівнів, тобто існування міст, виділених з області. Запланована реформа зберігає їх особливий статус, як можна здогадатися, частково з огляду на юридичний (конституційний) аспект, частково - на політичний. Тут можна зауважити, що в Європі найчастіше столиці держав (назагал у межах їх метропольних територій, а не виключно міських) являють собою одиниці найвищого рівня територіального поділу (Польща - туТвиняток). Питаннями для розгляду в цьому випадку є проведення можливого корегування меж міст - обласних центрів таким чином, щоб вони охоплювали всі метропольні території, та створення особливих систем управління ними.

14.2.6.