§8. Соціально-політичне та інше законодавство української влади. Конституція УНР

Того ж дня, що й четвертий Універсал (22 січня 1918 р.), Центральна Рада прийняла ще один важливий конституційний акт - "Закон про національно-персональну автономію".(197) Найчисленнішим національним меншинам, які населяли Україну, - росіянам, євреям і полякам надавалось право на національно-персональну автономію.

Центральна Рада проголосила право на самостійне творення національного життя невід’ємним, природним правом націй. Кожна з них могла створити на території України Національний союз.

63 Персональний його склад закріплювався у т. зв. Національному кадастрі, куди кожний громадянин повинен бути вписаним або за його ж бажанням - виписаним. Національним союзам належало виняткове право представляти нації перед державними та іншими органами УНР. Частину коштів на діяльність Національних союзів виділяла держава, другу частину добував сам союз - за рахунок оподаткування своїх членів та ін. Структура і склад керівних і місцевих органів союзів визначались установчими зборами кожної нації - громадянами з 20-річного віку без різниці статі, віри шляхом таємного голосування. Компетенція Національних союзів мала затверджуватись парламентом УНР. У випадку колізії, недосягання узгодженості, з представників Національного союзу і парламенту створювалась “погоджувальна комісія”. Всі органи Національних союзів вважались державними. Найвищим представницьким органом кожного союзу були Національні установчі збори, виконавчим - Національні ради. Вони навіть мали право у межах своєї компетенції видавати закони.

Центральна Рада надавала, як бачимо, дуже великого значення розв'язанню національної проблеми, національно-культурному та адміністративно-політичному розвиткові кожної національної меншості в Україні.

Активно діяло й секретарство з єврейських справ. Воно підготувало законопроект про єврейську громаду, який Центральна Рада прийняла і 2 грудня ввела у дію. Серед іншого він передбачав створення єврейських громадських рад.

У квітні 1918 р. ЦР прийняла закон про відкриття у Києві єврейської вчительської семінарії. Вона повинна була підготовляти вчительські кадри для єврейських шкіл. При ній мали функціонувати бібліотека, педагогічний музей, кабінети, лабораторії. Євреї були представлені, як і росіяни, у всіх державних органах України. Ix делегували туди не тільки єврейські громади, а й партії російських та українських меншовиків, есерів та ін.

З середини червня 1917 р. у Києві розпочалася підготовка з’їзду представників народів, котрі перебували у складі Росії (про нього коротко уже згадувалося вище). ЦР утворила спеціальну комісію з підготовки з’їзду, яку очолив О.Шульгін. З’їзд “народів Росії” справді був скликаний у вересні 1917 р. Він тривав 8 днів, прийняв низку цікавих рішень: “Про федеративний устрій Російської держави”, в якому гостро засуджувалась постійна тиранічна, централізаторська політика російської влади; про засудження політики русифікації неросійських народів; про створення Ради народів, місцем перебування якої був визначений Київ.

У зв'язку із загостренням відносин з російською владою, особливо з більшовиками, які почали війну з Україною, сепаратистські, національно-патріотичні настрої діячів ЦР і уряду різко зросли. Коли українська влада на початку березня 1918 р. повернулась після вигнання більшовиків до Києва, то уряд негайно видав усім міністерствам та нижчестоячим органам розпорядження виготовляти всі вивіски, написи, оголошення, бланки, печатки українською мовою. Наказувалось вести державною мовою діловодство, листування, придбати відповідні словники, граматики, організувати для урядовців усіх рангів курси з вивчення української мови; вивішувати у людних місцях тексти законодавчих актів ЦР та уряду, зокрема четвертого Універсалу, жовто-блакитні прапори, герб УНР. Вивіски з назвами вулиць теж мали бути українськими. Службові особи, винні у невиконанні наказу, звільнялись з посад і навіть могли бути притягнені до кримінальної відповідальності.

На початку березня, перебуваючи ще у Житомирі, Центральна Рада прийняла ще два закони конституційного характеру: 2 березня - “Про громадянство УНР” та 4 березня - “Про реєстрацію громадянства УНР”.(198) Обговорюючи ці закони, українські державотворці виходили з засади, що держава повинна слугувати народові (а не навпаки, як це увесь час було при царському, а потім більшовицько-комуністичному режимі), бути його представником, виразником волі народу. Відносини між державою та громадянами повинні встановлюватися на підставі добровільного

договору, що передбачає взаємні права та обов’язки.

Українським громадянином вважався кожен, хто народився на території України, зв’язаний з нею постійним перебуванням і на цій підставі одержить відповідне свідоцтво. Треба ще було скласти впродовж трьох місяців урочисту обіцянку на вірність Україні. Громадяни України повинні були всіляко підтримувати свою державу, виконувати її закони, боронити від ворогів, підтримувати лад, порядок, свободу, рівність і справедливість.

Хто з жителів України не хотів бути її громадянином, повинен у визначений термін подати відповідну заяву про це за місцем перебування. Такій особі видавалось тимчасове посвідчення про дозвіл перебування на території УНР терміном до 3 місяців.

Прохання про прийняття у громадянство УНР тими, хто не відповідав зазначеним умовам, подавались за місцем перебування місцевій владі, а за кордоном - представникові УНР. Остаточно справу вирішувало міністерство внутрішніх справ. Заміжні жінки, як правило, отримували грома­дянство чоловіків, як і діти до 14 років - батьків. Посади в державних органах і інституціях України могли займати тільки її громадяни.

Вважаючи себе тимчасовим органом, Центральна Рада з самого початку існування говорила про необхідність якнайшвидшого скликання справжнього парламенту, обраного шляхом загальних, рівних, прямих виборів - Сейму або Установчих зборів. За період існування Тимчасового уряду найвищим, найкомпетентнішим таким органом щодо всієї Росії діячі ЦР вважали Всеросійські Установчі збори, а в Україні в якості територіального органу - Установчі збори або Сейм України.

Це питання неодноразово заслуховувалось як на засіданнях ЦР, так і Генерального секретаріату. Влітку 1917 р. ЦР для підготовки скликання українських Установчих зборів створила спеціальну комісію. Паралельно відбувалася у всій Росії, в т.ч. й Україні, підготовка до виборів у Всеросійські Установчі збори, призначених на 12 листопада. У масштабі Росії підготовкою до виборів керувала Всеросійська зі справ про вибори до Установчих зборів комісія. При Генеральному секретаріаті було створене спеціальне Виборче бюро, яке готувало проведення виборів в Україні. У губерніях створено окружні виборчі комісії, у повітах - повітові, містах - міські та районні. Після падіння Тимчасового уряду і приходу до влади більшовиків підготовка до виборів не припинялася, оскільки більшовики проти скликання Установчих зборів спочатку не заперечували.

Вибори справді відбулись. Блок українських соціалістичних партій, що входили до Центральної Ради в Україні, зібрав 77% голосів, тобто одержав повну перевагу. Більшовики мали всього 10% голосів, тобто у 2,5 рази менше, ніж загалом по Росії. Щоправда, у великих промислових центрах цей відсоток був більший: у Харкові - 27,8%, Катеринославі - 26,4%, Одесі - 28,6%. (199) Ці факти цілком наглядно засвідчують про реальне співвідношення політичних сил в Україні напередодні громадянської війни.

Після проведення всеросійських виборів активізувалася підготовка до виборів в Установчі збори України, скликання яких вимагала ситуація. На цьому також наполягали делегати Все­українських - робітничого, селянського, військового з’їздів та ін.

У листопаді 1917р. ЦР затвердила “Головну комісію у справах виборів до Українських Уста­новчих зборів”. На місцях продовжували діяти створені ще по виборах до Всеросійських зборів окружні, повітові, міські та районні виборчі комісії. Використовувались і попередні списки виборців. Генеральний секретаріат, його секретарства (напр., внутрішніх справ) видали ряд нормативних актів щодо фінансування організації та проведення передвиборчої кампанії та самих виборів. Створено 10 виборчих округів, визначено норми представництва (згідно з кількістю населення). Так, Київський округ мав обрати 45 депутатів, Волинський - ЗО, Катеринославський - 36, Полтавський

- ЗО і т.д. Створено й 5 фронтових та 2 флотські виборчі округи. (200) Кандидатів у депутати могли висувати групи виборців - не менше 100 осіб. Оголошення кандидатських списків призначалось на 17 грудня. Вибори мали відбутися впродовж трьох днів грудня (27-29) 1917 р. та повторні - трьох днів січня (7-9) 1918 р. Але так не сталося, як планувалося. Наприкінці 1917 р.

- початку 1918 р. в Україні забурлило. У Києві-Харкові відбувся більшовицький Перший Всеук­раїнський з’їзд Рад, який проголосив Радянську владу, а Центральну Раду - поза законом, її законодавство - відміненим.

65 населення. Наприклад, у Києві до виборчих дільниць прийшло лише близько 30% виборців, у Черкасах - 38%, у Херсоні - 21% і т.д. Були зірвані вибори в армії і флоті. Відчулися нестабільність економічної та політичної ситуації, стан війни, анархія, антиукраїнська агітація та діяльність більшовиків, інертність, пригніченість населення.

Щодо результатів голосування, то Головна комісія визнала дійсним обрання 172 депутатів. Майже 70% голосів отримали об’єднані списки українських есерів і селянських спілок, 19,1% - більшовики, 4,6% - єврейські партії і комітети, 1,7% - польські, 4,6% - всі інші парїії та об’єд­нання.(201)

Проте ні у січні, як планувалося, ні 2 лютого, як повторно призначила Центральна Рада, Установчі збори України скликані не були.

Загальне безладдя, хиткість і нерішучість ЦР та її уряду використовували в своїх цілях німецька й австро-угорська влади. Вони щораз частіше почали втручатися у внутрішні українські справи. Прагнучи передусім здобути хліб та інші продовольчі товари, головнокомандувач німецькими військами генерал Г.Айхгорн 6 квітня видав наказ, щоб селяни засівали всі свої поля, а якщо не зможуть, то щоб засіяли їх поміщики з допомогою земельних комітетів. За знищення посівів встановлювались суворі покарання. Цей наказ призвів до поглиблення конфліктів між ЦР і австро- німецьким командуванням та владою. Незабаром Айхгорн видав новий наказ - про введення військово-польових судів. Услід за цим була роззброєна українська дивізія “синьожупанників”. 28 квітня прямо на засіданні ЦР були заарештовані німцями міністр закордонних справ М.Любинський та директор адміністративного департаменту міністерства внутрішніх справ В.Гаєвський. Одночасно у ці дні німецьке командування повело таємні переговори з колишнім царським генералом Павлом Скоропадським, представником українських консервативних та поміщицьких кіл, який до того ж був одружений на сестрі генерала Айхгорна.

29 квітня відбулась чергова сесія Центральної Ради. Обговорено та ухвалено проект Конституції УНР, внесено зміну в земельний закон (не підлягали конфіскації землі до ЗО десятин, а не 40), створено інститут Президента УНР, яким обрано М.Грушевського. (202)

Проект Конституції опрацювала спеціальна конституційна комісія на чолі з професором М.Гру- шевським, яка вивчила досвід конституційного законодавства різних країн світу, передусім найближчих сусідів України, що мали спільні або подібні з нею історичні, економічні, політичні умови розвитку.

Конституція мала підзаголовок: “Статут про державний устрій, права і вольності УНР”. Вона складалася з 8 розділів і 86 статей:

1 розділ - Загальні постанови.

2 розділ - Права громадян України.

3 розділ - Органи власти Української Народньої Республіки.

4 розділ - Всенародні Збори Української Народньої Республіки.

5 розділ - Про Раду Народних Міністрів Української Народньої Республіки.

6 розділ - Суд Української Народньої Республіки.

7 розділ - Національні союзи.

8 розділ - Про тимчасове припинення громадянських свобід. (203)

У розділі 1 “Загальні постанови” наголошувалось, що Українська Народна Республіка “є державою суверенною, самостійною і ні від кого не залежною”, а носієм державного суверенітету є увесь народ України, всі громадяни України, які проживають на її території. Реально суверенітет народ здійснюватиме через Всенародні Збори України (ст.З).

У ст.4 зазначено, що територія України єдина, неподільна і без згоди 2/3 депутатів Всена­родних Зборів не може відбутися жодна зміна як кордонів України, так і у державноправових відносинах якоїсь частини території держави до всієї цілості. У ст.5 йдеться, що, не порушуючи “єдиної своєї власті УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого само­врядування”. Всім націям і національностям, які населяють Україну, надавалося право “на впоряд­кування своїх культурних прав в національних межах”.

Відразу за цим першим, загальним розділом йшов розділ про громадянські права і свободи. Це засвідчує про те велике значення, яке надавали у тогочасній Українській державі проблемі проголошення і гарантування прав та свобод громадян. Спектр їх був достатньо широкий.

Спочатку тут урегульовувався інститут громадянства. Громадянином УНР вважалася кожна особа, яка набула це право у передбаченому законодавством порядку. Інститут подвійного громадянства не допускався. Позбавити людину громадянства міг тільки суд республіки.

Цивільно-правова, громадянська і політична дієздатність наступала в УНР з 20-річного віку. “Ніякої різниці в правах і обов’язках між чоловіком і жінкою, - писалось у ст.11 Конституції, - право УНР не знає”.

Конституція наголошувала (ст.12), що всі громадяни рівні у своїх громадянських і політичних правах - незалежно від статі, національності, раси, віросповідання, освіти, майнового стану. Використання старих титулів і звань заборонялось.

Охоронялася недоторканість особи, житла, таємниця листування. Порушення цих останніх прав допускалося лише правомочними органами у випадках, передбачених законом.

Ніхто, не тільки власні громадяни, а й будь-які інші люди не могли бути обмежені на території України у свободі слова, друку, віросповідання, праві створення організацій і союзів, праві на страйк, якщо тільки згадані дії не мали характеру кримінального злочину.

Проголошувалась повна свобода вибору місця проживання і пересування.

На територіїУНР скасовувалась як вид покарання смертна кара, тілесні та принижуючі людську гідність і честь покарання. Скасовувалась як вид покарання і конфіскація майна.

Виборче (активне і пасивне) право надавалось тільки громадянам УНР, яким надень виборів виповнилось 20 років. Виборче право було загальним, рівним, таємним. Не могли голосувати і бути обраними лише особи, визнані у законному порядку душевнохворими.

У наступних чотирьох розділах Конституції йшлося про вищі органи державної влади, управління й судові органи.

В основу побудови структури вищих органів держави покладено відому теорію розподілу влади - на законодавчу, виконавчу і судову. Отже, найвища законодавча влада належала, згідно з Конституцією, Всенародним Зборам, виконавча - Раді Народних Міністрів, судова - Генеральному суду.

Місцевими органами влади та управління стали виборні Ради та управи - у громадах (сільських і міських), волостях і землях.

Парламент країни - Всенародні Збори - мав обиратися населенням на основі рівного, прямого, загального, таємного голосування за пропорційною системою виборів: один депутат від 100 тис. жителів, на строк 3 роки. Проголошено принцип депутатської недоторканості, введено оплату праці депутатів.

Сесії парламенту повинні скликатися двічі на рік. На першій сесії обирається Голова, його заступник та товариші. Вони всі становлять Президію Всенародних Зборів. Голова організовує і очолює роботу парламенту, “сповняє всі чинності, зв’язані з представництвом Республіки” (ст.35).

Закони приймалися тільки парламентом. Він же встановлював бюджет країни, оголошував війну, укладав мир і т.д. Право законодавчої ініціативи належало:

1) Президії Всенародних Зборів;

2) партійним фракціям, зареєстрованим Всенародними Зборами;

3) групам депутатів (не менше ЗО осіб);

4) Раді Народних Міністрів;

5) органам самоврядування, які об’єднують не менше 100 тис. виборців;

6) виборцям у кількості не менше 100 тис. осіб.

Рада Народних Міністрів формувалася, згідно з Конституцією, Головою парламенту, її склад і програма затверджувалися парламентом. Перед ним же уряд ніс відповідальність за свою діяль­ність: як кожен міністр зокрема, так і уряд загалом. У випадку вотуму недовір’я вони зобов’язані - як окремі міністри, так і уряд - піти у відставку.

Парламент більшістю у 2/3 голосів міг віддати їх під слідство й суд (ст.58).

Депутати парламенту мали право депутатського запиту до уряду. Впродовж 7 днів окремі міністри чи уряд повинні дати відповідь.

Найвищим судом республіки оголошувався Генеральний суд, який обирався Всенародними Зборами. Він виступав як касаційна інстанція для усіх інших судів, не міг бути судом першої та другої інстанцій і мати функції адміністративної влади. На який строк обирався Генеральний суд, як і інші суди країни, яким способом вони обиралися, у Конституції не сказано. Це мало бути вирішено окремим законом про судоустрій. Натомість у Конституції було таке важливе положення: “судових вирішень не можуть змінити ні законодатні, ні адміністрацій^ органи власті” (ст.63).

Судочинство оголошувалось усним і гласним, усі громадяни, незалежно від посад, оголо­шувались рівними перед судом і перед законом.

Окремий розділ Конституції був присвячений національним проблемам. “Кожна з населяючих

67 Україну націй, - пишеться у ст.69, - має право в межах УНР на самостійне устроєння свого національного життя, що здійснюється через органи Національного союзу”. Кожна національна меншість входить у свій Національний союз, обирає органи самоуправління. Верховним органом у Національних союзах є Національні збори. Кожен Національний союз видає законодавство, що не повинно суперечити Конституції і законодавству України (в такому випадку створюються спільні “погоджувальні комісії”), встановлює свій бюджет та ін. Органи кожного Національного союзу були органами не громадськими, а державними, що надавало їм відповідний правовий статус і авторитет.

В останньому, 8-му розділі Конституції йшлося про можливість тимчасового, не більш як на три місяці, призупинення дії громадянських прав і свобод - на випадок війни чи внутрішніх заворушень. Таке рішення, як і те, дія яких саме прав чи свобод повинна бути призупинена, приймали Всенародні Збори, а у виняткових, термінових випадках - Рада Народних Міністрів.

У Конституції нічого не було сказано про герб, прапор, гімн держави (204), основні принципи внутрішньої і зовнішньої політики, порядок обрання місцевих органів влади і управління; органи прокуратури, судову систему та ін. Конституція, очевидно, повинна була мати тимчасовий характер, будучи створеною на перехідний період, період становлення української державності. Незважаючи на це, вона мала демократичний характер, була б доброю правовою основою для всього іншого законодавства України, створення демократичної державності, законності, правопорядку.

Але засідання 29 квітня було останнім у діяльності Центральної Ради, яка проіснувала тринадцять з половиною місяців - з 17 березня 1917 р. до 29 квітня 1918 р.

Того ж дня, 29 квітня, німецька влада розігнала Центральну Раду. Більшість населення України сприйняли цей факт з байдужістю. Центральна Рада, як зазначалось, втратила авторитет в Україні, виявившись неспроможною вчинити належний опір ідеологічній пропаганді й військовим діям більшовиків, проводячи неефективну й нерішучу соціально-економічну й військову політику.

Запрошення в Україну німецьких і автро-угорських окупантів, котрі нещадно грабували населення, ще більше скомпрометувало її в очах народу, до речі, як і Декларація ЦР, видана нею після вступу разом з німецькими військами у Київ, в якій ЦР запевняла населення України, що курс її політики (який привів до численних помилок, до більшовицької окупації, а потім - німецької) залишиться незмінним. При тому це було зроблено тоді, коли населення якраз сподівалося серйозних змін, насамперед - різкого поліпшення рівня життя, ліквідації безгосподарності, економічної розрухи й хаосу, захисту від окупантів.