§4. Розробка, прийняття та характеристика конституції УСРР 1919 р.

Основи радянського державно-конституційного права в Україні були закладені І Всеукраїнським з’їздом Рад, який проголосив Україну Республікою Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів.

163 у формі радянської влади. Це означало, що нова влада відкрито визнавала себе владою частини населення, яка здійснюється щодо іншої його частини засобами узаконеного і позазаконного примусу.(194)

Диктатура застосовувала ці засоби, за її визнанням, до експлуататорських класів. Але закони не окреслювали з належною ясністю, хто саме включався до цих класів, і, крім капіталістів та поміщиків, до них зараховували, згідно з «революційною правосвідомістю», більшу частину так званих середніх верств, тобто заможних селян, ремісників і торговців, які працювали одноосібно або були власниками дрібних майстерень чи крамниць, що не належали до підприємств, колективи яких наділялися виборчими правами. Тим паче це стосувалося великої частини інтелігенції, яка зазнавала політичної дискримінації через її «соціальне походження» або світогляд, який зв’язував її з «чужими» політичними партіями. Іноді для усунення цієї частини інтелігенції від участі в органах влади та впливу на їх діяльність вистачало й підозріння в таких «провинах».

Ця "класова" лінія, а може, ще більш - її інтерпретація і застосування - призводили до звуження соціальної бази нової влади та її можливостей здійснити проголошену перебудову і розвиток соціально-економічного і культурного життя. Такою політикою від початку обмежувалися, підривалися і навіть руйнувалися умови, необхідні для участі у цьому розвитку дрібних і середніх самостійних виробників та господарів, що діяли у різних ланках цілісної господарської системи виробництва.

Справа ускладнювалася ще й тим, що пролетаріат, чию диктатуру мали здійснювати в Україні ради, у своїй значній частині за своїм складом, мовою, звичаями і політичним вихованням не відчував себе зв’язаним з українською культурою, а тим паче - з національною державністю, надаючи національному питанню другорядного значення порівняно з соціальними проблемами революції. Відбиваючи і закріплюючи ці настрої у робітництві, а одночасно підпорядковуючи їм свої зв’язки з тими верствами, що були головними носіями і виразниками національних традицій та сподівань, радянська влада, отже, заздалегідь обмежувала свої впливи в українському суспільстві в період національної революції, який переживала Україна. Це великою мірою зумовило те, що радянська влада відразу виступила проти головних сил цієї революції, поглиблюючи загальну дезорганізацію державно-політичного управління і життя.

Керуючись ленінськими твердженнями, що робітники не можуть використати стару «державну машину», а повинні її розбити, більшовики приступили до ломки апарату дореволюційної влади та системи, що почала складатися в УНР. У січні 1918 р. радянський уряд оголосив, що «жодне розпорядження, яке виходить від скинутої Центральної Ради, не повинно виконуватися» і що винні в порушенні цього «будуть проголошені ворогами вільного народу України».(195) Було скасовано посади губернських, повітових і міських комісарів Центральної Ради. Державне управління на місцях передавалось радам та їх виконавчим органам.(196)

Утворення більшовицької державності в Україні було пов’язано з організацією нової правової системи, яка відповідала новій імперії. Замість анульованих правових актів УНР розповсюджувалися законодавчі акти Росії. Отже, російське право стало важливим знаряддям нищення національної державності в Українці97) Нова система влади будувалася за зразком рад Росії та по її слідах.

У період, коли визначились повноваження рад, а фактично - роль і характер рад як органів влади, дехто вважав ради органами самоуправління. Згідно з таким уявленням, радянську систему мали утворювати ради знизу доверху і, отже, найважливішими з них були місцеві ради. Це давало змогу проголошувати радянські республіки на окремих, довільно визначених територіях з такою ж добровільною структурою місцевих рад. Але поступово перемагало розуміння радянської влади згідно не з теорією, а з практикою невблаганної "класової” боротьби. У цій практиці Радянська республіка утворювалась зовсім інакше - як жорстка система з центром, накази і розпорядження якого мали обов'язковий характер.

У часи громадянської війни та певний період після неї деякі повноваження рад здійснювались реввоєнрадами, ревкомами, що діставали зверху чи привласнювали собі дуже широкі права поза тими, які були потрібні безпосередньо для ведення військових дій та мобілізації для них господарських і людських ресурсів.

Отже, проголошене всевладця рад з самого початку було обмеженим і умовним. Існували, передусім, соціальні обмеження, що не допускали представництва у них, як зазначено, значних

164 верств населення та нерівне представництво "трудящих", покликаних до участі у радах (так, робітники мали перевагу перед селянами). Ще важливішими були обмеження, створені щодо участі у радах антибільшовицьких і небільшовицьких партій і течій, зв’язаних з певними робітничими і селянськими верствами. Для цього вживалися всі засоби, утому числі з пропагандистським тиском і стеження за виборцями. Щоб не допустити обрання їх представників, більшовики скасували таємне голосування, зокрема при виборах у ради селянських депутатів відмовлялись від пропорційної системи виборів і переходили до мажоритарної.(198)

Існували й інші обмеження, які виявлялись насамперед у зверхності щодо рад більшовицької партії, яка поступово набувала вирішального значення. Влада партії, тобто її збюрократизованого апарату, дедалі більше підміняла ради.

Слід чітко уявляти собі цю справжню структуру влади, яка вирішальною мірою здійснювалася поза радами. Крім писаної конституції держави, існувала важливіша - неписана конституція, що надавала всю реальну владу в державі більшовицькій партії. Водночас більшовики прагнули, взявши цю реальну владу, легалізувати, «українізувати» її і дістати для неї ширшу підтримку. Саме для цього була потрібна писана конституція, яка б "узаконила" цю владу. Відповідно до постанов Ill з’їзду КП(б)У проект першої Конституції Української CPP був розроблений ЦВК і урядом України та схвалений ЦК КП(б)У в березні 1919 р.

В основу проекту було покладено Конституцію РСФРР 1918 р. Проект був розглянутий на Ill Всеукраїнському з’їзді рад, скликаному у Харкові в березні 1919 р. В обговоренні взяли участь представники трьох найбільших фракцій: більшовиків, боротьбистів і лівих есерів. Боротьбисти та ліві есери намагались надати Конституції більшої демократичності, розширити основу радянської влади, усунувши статтю про диктатуру пролетаріату, що не допускала представництва у радах маси дрібних незаможних господарників. їх пропозиції були відкинуті.

Боротьба розгорнулась також навколо статті, що передбачала входження УСРР у Міжнародну соціалістичну радянську республіку. В.М.Блакитний від імені лівого крила боротьбистів запро­понував, щоб при цьому було гарантовано «повну рівноправність усіх націй, що живуть на Україні, відкидаючи усілякі національні привілеї, усуваючи можливість національної ворожнечі й ставлячи завданням Радянської влади сприяння трудящим недорозвинутих націй шляхом піднесення національної культури, до найкращого їхнього розвитку...».(199) Але більшовицька фракція наполягала, щоб держава не брала на себе піклування «про культуру кожної нації окремо», не бажаючи зрозуміти, що «байдужість» держави в цьому питанні сприяла збереженню успадкованих переваг російської культурної і політичної традицій і, отже, заважала піднесенню української культури до рівня державної.

Небільшовицькі революційно-соціалістичні партії, представлені на з’їзді, прагнули забезпечити їй цей рівень, але аж ніяк не за рахунок інших народів, їх прав і культур. Проте більшовики, маючи на зї’зді більшість і за будь-яку ціну намагаючись нав’язати іншим партіям свою точку зору, відхилили ці пропозиції.

10 березня 1919р. з’їзд прийняв першу Конституцію УСРР. Остаточна її редакція була затверджена ЦВК 14 березня. УСРР було проголошено державою «трудящих і експлуатованих мас пролетаріату і найбіднішого селянства».(200)

Цей основний закон був, однак, більшою мірою політичним, ніж правовим актом. Він проголосив УСРР класовою державою. Національна державність була відсунута Конституцією на задній план. Показово, що офіційний проект та остаточна редакція Конституції були написані російською мовою і в цьому вигляді введені до «Собрания узаконений й распоряжений рабоче-крестьянского правительства Украины», щодо 1920 р. виходило по-російськи. Переклади Конституції українською мовою містили суттєві пропуски і неточності.(201)

Характерним для цієї першої Конституції було поєднання утопічних елементів, що без будь- якого перехідного періоду наближали майбутнє до тодішнього становища, з положеннями, які фактично продовжували порядки та інституції, властиві лише короткому періоду у розвитку держави - диктатурі пролетаріату. Відповідно до партійної доктрини після «переходу від буржуазного ладу до соціалізму» ця диктатура зникне, а слідом за нею, після остаточного оформлення комуністичного ладу, «зникне і держава, уступивши місце вільним формам життя, збудованого на основах організації загальної праці на загальну користь і братерську солідарність». З другої сторони, Конституція проголошувала, що влада, закріплена за робітничим класом, здійснюватиме свої завдання

165 «шляхом... систематичного придущення всіх контрреволюційних намірів з боку заможних класів».(202)

Ці останні положення Конституції мали набагато практичніше значення, ніж перші, суто декларативні.

1. Основні положення.

2. Конструкція Радянської влади.

A. Організація Центральної влади.

Б. Організація Радянської влади на місцях.

B. Про герб і прапор УСРР.

3. Декларація прав і обов’язків трудящого і експлуатованого народу України.

Вона налічувала 35 статей.(203)

УСРР вслід і за зразком РСФРР проголошувалась республікою рад. Характерно, що тривалий час ці органи навіть в офіційних документах УСРР називалися за російським зразком «Советами» або «Совітами». Слово «рада» увійшло в офіційні документи лише від 1920 р.

Міські та сільські ради, утворені з депутатів, які обиралися, а при потребі - відкликалися і замінялися робітниками, трудящими селянами та трудовою інтелігенцією, надсилали обранців на волосні, повітові і губернські з’їзди рад. Всі ради і з'їзди рад обирали свої виконавчі комітети, які здійснювали владу на своєму терені між сесіями відповідних рад, підлягаючи їх контролю. Отже, за задумом ради мали бути органами широкого самоврядування трудящих, а їх виконавчий апарат малим і дешевим, його службовці - залежними від обранців народу. Але вже в самій Конституції були положення, які заперечували і зводили нанівець ці засади. Адже згідно з нею порядок обрання і обсяг прав місцевих рад та з'їздів встановлювався зверху - Всеукраїнським Центральним виконавчим комітетом. Він опрацьовував і впроваджував норми представництва різних груп виборців при утворенні рад та встановлював їх компетенцію і внутрішню орагнізацію. ВУЦВК своїми рішеннями визначав функції рад на місцях і вищих ораганів влади, зосереджуючи вирішальні владні повноваження в центрі.(204) Це суперечило проголошеним принципам всевластя рад від низу до верху.

Виборчі права належали робітникам і службовцям, зайнятим у промисловості, торгівлі, сільському господарстві та інших галузях народного господарства, трудящим селянам і козакам- хліборобам, включно з тими з них, хто втратив працездатність. Ix мали також всі військовослужбовці Червоної армії. Були позбавлені виборчих прав усі, хто використовував найману працю для одержання прибутку, а також особи, які жили з відсотків з капіталу та мали інші джерела нетрудового зиску (особи, можна додати, досить загадкові, бо ці "джерела” були скасовані законами країни). Виборчих прав не мали приватні крамарі та посередники. Обирати не могли також ченці і духовенство усіх релігійних культів та церков. Це право було відібране й у службовців та агентів колишньої поліції і жандармерії. Зрозуміло, що з числа виборців виключалися також ті, що були визнані божевільними та позбавлені виборчих прав судом.

Тобто права на участь в утворенні органів влади, що здійснювалася над загалом, а отже, й над ними, були відібрані у значних верств, груп населення, хоча більшість саме цих «лишенців» (специфічно радянський термін) пізніше в період НЕПу було визнано відкрито елементами, потрібними і корисними в господарстві країни (так звана дрібна буржуазія, належність до якої часто-густо встановлювалася довільно).

Ці обмеження виборчого права спочатку були оголошені лише тимчасовим "захисним" заходом, проте насправді були впроваджені у Конституцію як сталі або, принаймні, на невизначений термін, діставши абсолютний характер. У суспільстві узаконювався стан громадянської війни.(205)

Виборче право було й нерівним. Найбільше мандатів у радах рішенням ВУВЦК і PHK приділялось військовослужбовцям, що вважалися найбільш надійним опертям і знаряддям влади. За кількістю приділених у радах місць фабрично-заводські робітники мали забезпечену перевагу над селянами, хоча селянська маса значно переважала серед населення та виборців. Певні квоти згори встановлювалися для представників трудової інтелігенції. Отже, серед виборців одні були привілейовані, інші - ні. Це правило діяло і при утворенні з’їздів рад різних ступенів.

Далі. Вибори були непрямі, тобто багатоступеневі. «Багатоступеневість» утворення органів влади, починаючи від волосних і повітових з’їздів рад, надавало виборам не тільки непрямого, а й «переривчастого» характеру, бо на кожному новому рівні безпосередній вибір виборців підмінявся добором депутатів, що здійснювався поза волею безпосередніх виборців, поза контролем з їх боку.

Вибори були не таємними. Депутати обиралися відкритим голосуванням. Це забезпечувало партії і державі при їх всеосяжних засобах тиску і контролю, вирішальні впливи на висування і проходження на виборах саме їх прибічників.

Ця надійність підбору складу Рад зростала на кожному новому рівні по вертикалі влади. Вона зростала й з часом. Якщо спочатку можливі розбіжності думок у Радах обмежувалися міжпартійними розбіжностями у радянсько-соціалістичному таборі, то згодом вони звузилися до міжфракційних розбіжностей у єдино легальній партії влади - партії більшовиків та повністю зникли із сталінським перетворенням правлячої партії у «партію-моноліт».

Але від початку, як це випливало з її конституційних засад, основна влада у державі зосереджувалась на її «верхах», безпосередньо зв’язаних з більшовицьким керівництвом партійною дисципліною та «особистою унією».

Конституція УСРР 1919 р. встановила, що центральними органами радянської влади є Все­український з’їзд рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет Рад, Рада Народних Комісарів УСРР. Відповідно до ленінської доктрини вони мали поєднувати вищу виконавчу, законодавчу, судову і контрольну владу. Ці органи мали розглядати і розв’язувати усі основні питання загальнодержавного значення. їм належало право визначати та змінювати кордони республіки, спрямовувати її міжнародні стосунки і зв’язки, проголошувати війну і укладати мир, визначати засади організації збройних сил і керувати внутрішньою політикою країни, творити цивільне, кримінальне і процесуальне законодавство, встановлювати засади будівництва соціалістичної економіки, контролювати державні витрати і прибутки і врешті всіляко поширювати свою компетенцію за рахунок інших питань державного життя, які вони вважатимуть за потрібне віднести до свого відання.(207) Водночас розподіл прав і обов’язків поміж самими цими органами щодо розв’язання усіх цих справ не був чітко визначений.

Щоправда, за Всеукраїнським з’їздом рад, який проголошувався найвищою владою в УСРР, закріплювалося виключне право приймати, змінювати і доповнювати Конституцію, вирішувати питання війни і миру. Але за певних обставин це міг робити поміж з’їздами ВУЦВК - з тим, що наступний з’їзд мав затвердити його рішення.

З’їзд скликався не менше, як два рази на рік. Він діяв як вищий представницький орган УСРР. Йому були підзвітні і перед ним відповідальні всі органи влади та управління республіки. Але він, як усі вони, був підпорядкований партії, а також необхідності узгоджувати свої заходи з постановами з’їздів рад Росії. З’їзд обирав ВУЦВК, що був відповідальний перед з'їздом. Кількість членів і кандидатів у члени ВУЦВК, що визначались з’їздом, постійно зростала. Щоб зробити його дійовішим органом, у 1922 р. було вирішено, що чергові сесії ВУЦВК мають скликатися не менше трьох разів на рік і на більш тривалі строки. ВУЦВК створив ряд постійних і тимчасових комісій, які контролювали діяльність державних організацій та установ. Президія ВУЦВК додатково наділялась правом скасовувати постанови Раднаркому УСРР та видавати в порядку управління необхідні акти від імені ВУЦВК.

ВУЦВК мав визначати загальний напрям діяльності уряду та всіх органів влади. Лише він мав право призначати та усувати голову PHK і народних комісарів, визначати джерела і обсяг фінансування органів центральной місцевої влади. Оскільки ВУЦВК також не став постійно діючим і контролюючим органом, його функції великою мірою здійснювалися між його сесіями, тобто переважно Президією ВУЦВК. Отже, вища державна влада зосереджувалася у «зворотній пропорції» - у вужчих пред­ставницьких корпораціях. Це полегшувало контроль партії над усім процесом творення і реалізації права і політики з боку вищого партійного керівництва.

Органом вищої виконавчої влади був Раднарком УСРР, відповідальним за її здійснення перед з’їздом рад та ВУЦВК. Але, будучи одночасно однією зі складових частин вищої влади республіки, він міг приймати др свого розгляду всі питання стосовно законодавства, управління країною та питання, доручені'йрму ВУЦВК. В систему, очолювану PHK, входили наркомати закордонних справ, військових справ (нагадуємо - при відсутності в УСРР власних збройних сил), внутрішніх справ, юстиції, фінансів, пропаганди, народної освіти, земельних справ, шляхів сполучення харчових справ, Рада народногр господарства та Верховний соціалістичний контроль. Особлива роль у цій системі належала Всеукраїнській надзвичайній комісії, спадкоємцем якої стало Головне політичне управління з їх органами розшуку і репресій, утвореними на всіх рівнях влади. Вони були найбезпосередніше зв’язані з партійним більшовицьким керівництвом і діяли поза контролем уряду і навіть вищих представницьких органів.

Загалом переплетення в цій системі владної компетенції різних державних органів та "керівна

167 роль" у ній партійних органів з їх вирішальними «правами», не обумовленими Конституцією, величезною мірою ставили під сумнів значення самої Конституції як основного закону, заважало становленню правопорядку і нормальному веденню справ державного управління.,